全周期管理理念下老舊城區(qū)城市更新實施策略研究
——以成都市龍泉驛區(qū)為例

熊 琳, 彭 耕

(成都市規(guī)劃設計研究院, 四川成都 610000)

1 城市更新背景

我國“十四五”規(guī)劃綱要明確提出“加快轉變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升”[1]，城市更新成為新時代背景下城市建設的主旋律[2]。隨著城市發(fā)展由增量主導的外延式發(fā)展向增存并重的內涵式發(fā)展轉變，實施城市更新行動成為各城市，特別是超大城市和大城市解決城市發(fā)展問題、增強市民幸福感和安全感的重大舉措。城市更新一直以來也是各界學者們研究的重要領域，從研究內容來看主要集中在城市更新對象[3]、城市更新模式[4-5]、城市更新經濟評估機制[6]等方面，研究視角多從文化保護[7]、景觀重塑[8]、制度創(chuàng)新[9]等角度，全周期管理理念下的城市更新研究相對較少。筆者認為，隨著習近平總書記提出“樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現代化治理新路子”，全周期管理理念為現代化城市治理指明了新方向，提出了新要求。在全周期管理理念下實施城市更新行動是我國“十四五”時期的城市精細化治理的重要舉措，是城市發(fā)展方式由從增量主導的外延式發(fā)展到增存并重的內涵式發(fā)展轉變的必然趨勢，是提升城市治理效能、推動城市高質量發(fā)展的必然要求。從全周期管理視角研究老舊城區(qū)城市更新實施策略研究，為提高城市治理效能提供決策參考。

2 成都市龍泉驛區(qū)舊城現狀

2.1 基本概況

成都市龍泉驛區(qū)老舊城區(qū)總面積為15.7 km2，北至龍工北路，南至成龍路、驛都大道，東至建材路，東二路，西至華興大道?，F狀總人口約34.5萬人，現狀總建筑開發(fā)量約為925萬m2?，F狀商業(yè)建筑開發(fā)量約為14.7萬m2，住宅建筑開發(fā)量約為905萬m2。范圍內現狀居住用地比例較大，為5.48 km2，占總面積的34.93%。商業(yè)服務業(yè)設施用地比例較低,約占總面積的2.9%。綠地與廣場用地比例較低，約占總面積的1.23%，待建面積約為4.31 km2?，F狀容積率分布在1.0～2.0之間，沿龍泉山區(qū)域容積率較高開發(fā)強度過大，而片區(qū)中心區(qū)開發(fā)強度較小，未形成明確的、強有力的老城中心，整體形態(tài)未形成錯落有致的、有序的空間形態(tài)(圖1、圖2)。

圖1 現狀用地

圖2 現狀相關分析

2.2 現狀主要問題判研

(1)公共配套設施缺乏、公共活動空間不足和城市環(huán)境品質較差。通過居民問卷調查(發(fā)放1 000份，回收1 000份，有效問卷712份)發(fā)現，居民認為目前社區(qū)最迫切需要增建的公共服務設施主要有公廁、幼兒園、居民健身設施、社區(qū)文化活動中心、農貿市場和綜合健身館；在社區(qū)中最需要的公共空間類型是公共活動廣場和社區(qū)綠地；城市環(huán)境品質最不滿意的因素為綠化環(huán)境和步行環(huán)境。

(2)城市功能急需提檔升級。舊城區(qū)商業(yè)業(yè)態(tài)低端、缺乏大型商業(yè)設施。知名連鎖型企業(yè)和大型專業(yè)店缺乏，KFC、麥當勞等連鎖快餐點位少。商業(yè)設施檔次不高，缺乏特色購物街、高檔商場等購物場所，不能滿足居民對于服務業(yè)日益發(fā)展的要求。

(3)城市綜合交通承載力急需提升。龍泉驛區(qū)路網系統(tǒng)不完善、各等級路網的級配關系尚不合理。由于部分道路尚在形成中，支路存在斷頭路、錯口路等，導致道路體系尚不完善，現狀路網級配不甚合理、缺乏支路。道路總長度79 km，密度5.3 km/km2。主干路、次干路、支路比例1∶2.1∶2.7。部分路段及交叉口高峰時段擁堵嚴重、舊城區(qū)停車位缺口較大。

(4)城市人居環(huán)境有待提升。龍泉驛區(qū)舊城區(qū)現狀存在公共綠地及廣場數量供給不足，且分布零散，未整合成完整的系統(tǒng)。龍泉驛區(qū)人均公園綠地面積約為0.4 m2，城市公園綠地占城市用地比例約為3%，公共綠地數量供給嚴重不足。公共空間分布零散，未成系統(tǒng)?，F狀除成龍路、驛馬河局部地段和驛都大道外，缺乏帶狀城市綠地，且布局不成系統(tǒng)，點狀城市綠地分布零散。

(5)城市公共配套設施供給不足。龍泉驛區(qū)舊城區(qū)現狀中、小學，幼兒園可提供的學位數均不能滿足相關學位數的需求，同時按照服務半徑要求無法實現全覆蓋。龍泉驛區(qū)舊城區(qū)現狀農貿市場共6處，按照服務半徑要求無法實現全覆蓋。舊城區(qū)內無大型體育場館?，F狀有7處小型體育運動場館，其中4處位于學校內部，規(guī)模及服務半徑均難以滿足居民需求。舊城區(qū)內無大型圖書館、展覽館等文化設施，現有文化活動站零散分布在居民區(qū)內部，普遍規(guī)模較小，難以滿足要求。

(6)城市重要軸線與節(jié)點形象塑造不足。龍泉驛區(qū)現狀沿主要道路分布的建筑高度和風貌不統(tǒng)一，未形成明確的高層建筑簇群，導致道路景觀軸線不突出，城市空間發(fā)展軸線模糊，缺乏對重要城市發(fā)展軸引導。

3 成都市龍泉驛區(qū)老舊城區(qū)城市更新策略

3.1 實施城市更新行動前制定“宏觀、中觀、微觀”多層次更新策略

3.1.1 宏觀層面確定總體定位

通過對城市發(fā)展趨勢的判研，龍泉驛區(qū)老舊城區(qū)的發(fā)展目標定位是為龍泉驛區(qū)城市副中心；高品質傳統(tǒng)特色休閑、娛樂商業(yè)集聚地；維持傳統(tǒng)肌理的宜居、宜商、宜業(yè)的生活品質城。在定位的基礎上，形成“兩軸兩帶十片、一核三節(jié)點”的總體結構，兩軸為集聚商業(yè)、商務、辦公等多元功能的城市發(fā)展軸；兩帶依托區(qū)域自然河流形成兩條自然生態(tài)帶；十片為功能復合、產城一體、配套完善的十大城市片區(qū)；一核為承擔國際商務、金融服務、高端商業(yè)、酒店賓館等城市功能的商業(yè)商務極核；三節(jié)點為特色商業(yè)功能節(jié)點、醫(yī)療教育功能節(jié)點、文化休閑功能節(jié)點3個城市特色功能節(jié)點。同時，確立拆舊建新、保留整治、空地新建3類更新模式和交通暢通、配套完善、生態(tài)優(yōu)化、空間美觀、功能提升、文化傳承六大目標(圖3、圖4)。

圖3 總體定位示意

圖4 總體結構

3.1.2 中觀層面確定完善的系統(tǒng)優(yōu)化策略

對應現狀判識出的問題，在宏觀總體層面的定位、更新改造策略等的指引下，極具針對性地確定完善的系統(tǒng)優(yōu)化策略。通過建成骨干交通體系、打通斷頭路、改造擁堵交叉口等，增強綜合交通承載能力。通過新建幼兒園、中小學等教育設施、升級醫(yī)院等設施、增設體育設施等完善公共配套服務設施。通過建設城區(qū)微綠地、城市綠道、小街巷改造等，塑造步行友好宜居社區(qū)。通過實施街道沿線地區(qū)與街區(qū)整治、重點項目片區(qū)建設等促進城市功能活力提升。通過保護傳承古驛道等4類文化、建設文化展示片區(qū)及節(jié)點等提升特色文化彰顯魅力。通過完善電力設施、消防設施等優(yōu)化市政設施總體布局(圖5～圖8)。

圖5 道路系統(tǒng)規(guī)劃

圖6 公服配套(農貿市場)規(guī)劃

圖7 綠地系統(tǒng)規(guī)劃

圖8 規(guī)劃拆舊建新片區(qū)示意

3.1.3 微觀層面形成年度行動計劃和啟動項目的詳細設計

(1)根據不同項目類型，綜合考慮土地整理的難易程度、改造效果和資金人員配置等，將項目進行時間排序。

(2)以規(guī)劃項目組為主，提出立項的年度實施計劃；根據土地整備情況進行整合，部門溝通、協(xié)調進行調整，由部門領導、區(qū)領導會商定稿，確定老舊城區(qū)城市更新3年行動計劃及遠期行動計劃(表1)。

3.2 實施城市更新行動中強化實施保障構建多部門聯(lián)動的實施機制

(1)強化組織保障，成立由區(qū)位政府主要領導，由各部門主要領導組成的龍泉驛區(qū)城市更新工作領導小組，統(tǒng)籌安排龍泉驛區(qū)城市更新行動。由龍泉驛區(qū)公園城市局牽頭，全面組織、安排協(xié)調老舊城區(qū)城市更新未來幾年的規(guī)劃建設工作，各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、產業(yè)功能區(qū)管委會橫向聯(lián)動，保障更新行動計劃的有序推進。

(2)構建可持續(xù)的城市更新政策機制，形成由“政策法規(guī)體系+更新規(guī)劃體系+運作實施體系”組成的三大政策體系機制，保障城市更新項目的順利實施。其中政策法規(guī)體系加強城市有機更新法律法規(guī)體系建設，建立法律、條例、規(guī)章、地方法規(guī)到實施細則的多層次法律制度體系；更新規(guī)劃體系制定城市更新專項規(guī)劃，明確區(qū)域、方向、目標、時序、策略，允許土地功能彈性變更；實施運作體系建立財政資金引導機制，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，通過公私合作、利益共享、風險共擔等辦法，吸引社會資本參與城市有機更新；構建多主體共同參與機制 在符合總規(guī)的情況下，通過多方協(xié)商，平衡各方相關利益主體需求，可通過容積率獎勵、稅收優(yōu)惠、補助金等政策，實現多方共贏。

3.3 實施城市更新行動后建立對更新策略、部門績效及社會績效評價機制

(1)對建立城市更新策略評價機制。由各實施主體對制定的城市更新策略進行評價，主要評價策略的適用性、可實施性等。

表1 年度行動計劃

(2)將城市更新行動計劃落實到各責任部門，區(qū)政府將責任部門實施情況納入年度目標任務，依據完成情況和實施效果對責任部門進行績效考核。

(3)建立社會績效評估機制，通過結構性訪談的社會調查方法，對周邊各市場主體及人民群眾從便捷高效、舒適宜居等方面對比城市更新行動實施前后的變化，查找存在的問題及原因、分析實施城市更新行動帶來的影響,通過分析這些影響的利弊對實施城市更新行動的社會績效作出評價。

4 結束語

“全周期管理”是新時代推進城市現代化治理的城市更新的新理念。全周期管理理念下實施城市更新行動，既能實現前、中、后全流程管理，也能激活主管部門、行業(yè)部門，解決城市發(fā)展存在的主要問題，實現治理能力和治理體系現代化。本文僅從城市更新規(guī)劃、城市更新實施保障、城市更新績效評價維度談論城市更新的全生命周期管理，未來也可以從建筑單體質量、從城市產業(yè)經濟發(fā)展等方面研究全周期管理理念下的城市更新。