21世紀(jì)以來(lái):我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的動(dòng)因、歷史進(jìn)程與基本經(jīng)驗(yàn)*

李 娟

(1.湖州師范學(xué)院 教師教育學(xué)院,浙江 湖州 313000;2.湖州師范學(xué)院 浙江省鄉(xiāng)村教育研究中心,浙江 湖州 313000)

2001年7月,《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》提出教育事業(yè)“均衡發(fā)展”的概念。2005年5月,教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》要求“把推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展擺在重要位置”。同時(shí)要求有關(guān)部門(mén)優(yōu)先保障推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的資金以及新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村。2012年9月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》提出“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)和工作要求”。21世紀(jì)以來(lái),國(guó)家將推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展作為基礎(chǔ)教育發(fā)展的“重中之重”和戰(zhàn)略任務(wù)。為了確保這項(xiàng)工作順利推進(jìn),黨和國(guó)家出臺(tái)了一系列配套措施。因此,探索我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的動(dòng)因、歷史階段和基本經(jīng)驗(yàn),有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的動(dòng)因

社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展直接影響著教育事業(yè)的發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn):社會(huì)主要矛盾的變化是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本動(dòng)因,教育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整是直接動(dòng)因,基礎(chǔ)教育自身的發(fā)展是內(nèi)在需求,教育價(jià)值取向的演進(jìn)是價(jià)值訴求。

(一)社會(huì)主要矛盾的變化是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本動(dòng)因

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。由表1可知,2001年至2020年間,我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增速明顯。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從10.96萬(wàn)億增長(zhǎng)至101.59萬(wàn)億,增幅826.5%;人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從8 622元增長(zhǎng)至72 447元,增幅740.2%。在此期間,我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入從4 637.66億元增長(zhǎng)至53 014億元,增幅1 043.1%;國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)從3 057.01億元增長(zhǎng)至42 891億元,增幅1 303.0%。與此同時(shí),國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 的比例不斷增長(zhǎng)①表1國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例數(shù)據(jù)來(lái)自2001—2020年教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部歷年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告。由于GDP統(tǒng)計(jì)口徑的不同,實(shí)際數(shù)據(jù)有所變化,其中,2001—2007年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比 例 分 別 為2.79%、2.90%、2.84%、2.79%、2.79%、2.94%、3.11%。,2001—2011 年間,這一數(shù)據(jù)保持在2.79%至3.93%之間;2012—2020年間,這一數(shù)據(jù)連續(xù)九年超過(guò)4.0%。該現(xiàn)象說(shuō)明:在全球經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下,我國(guó)仍然堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè),保障財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入。

表1 2001—2020年國(guó)民生產(chǎn)總值、教育經(jīng)費(fèi)情況

由圖1可知,2001—2020年間,我國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入從6 860元增長(zhǎng)至43 834元,增幅539.0%;農(nóng)村居民人均可支配收入②圖1鑒于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù),2001—2013年采用農(nóng)村居民人均純收入計(jì)算,2014—2020年采用農(nóng)村居民可支配收入計(jì)算。從2 366元增長(zhǎng)至17 131元,增幅624.0%?？傮w而言,城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的可支配收入均呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì);比較而言,農(nóng)村居民比城鎮(zhèn)居民的可支配收入增幅要快一些。通過(guò)計(jì)算可知,2002—2012年間城鄉(xiāng)居民可支配收入之比在3.10∶1至3.33∶1之間;2013年這一數(shù)據(jù)下降至3.03∶1,2014—2020年間這一數(shù)據(jù)持續(xù)下降,由2.75∶1下降至2.56∶1。由此可知,新世紀(jì)前20年,我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng),人民生活水平不斷提高,城鄉(xiāng)居民收入大幅提升,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距逐漸縮小。

圖1 2001—2020年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入情況

綜上所述,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng),我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”[1]553轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[2]11。社會(huì)主要矛盾的變化為教育發(fā)展提出許多新任務(wù)。21世紀(jì)以來(lái),義務(wù)教育發(fā)展的兩大核心任務(wù)是促進(jìn)公平與提高質(zhì)量。黨的十六大報(bào)告就指出,國(guó)家將教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。義務(wù)教育是國(guó)民教育的重中之重。促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是時(shí)代主題。近年來(lái),國(guó)家出臺(tái)一系列旨在推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)的政策。教育均衡發(fā)展已由硬件均衡轉(zhuǎn)向內(nèi)涵均衡,優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺、教育質(zhì)量亟待提高成為基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。

(二)教育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的直接動(dòng)因

2001年5月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出“確立基礎(chǔ)教育在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的戰(zhàn)略地位,堅(jiān)持基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展”。2002年2月,教育部《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》首次提出“積極推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展”的目標(biāo),均衡發(fā)展成為基礎(chǔ)教育發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。2005年5月,教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干建議》提出“有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學(xué)校之間教育差距擴(kuò)大的勢(shì)頭,積極改善農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件,逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展”[3]。這是我國(guó)第一個(gè)全面闡述義務(wù)教育均衡發(fā)展的政府文件,標(biāo)志著義務(wù)教育均衡發(fā)展成為國(guó)家教育戰(zhàn)略。

2010年7月,《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)提出:“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。到2020年,全面提高普及水平,全面提高教育質(zhì)量,基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展?！盵4]為貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》中的各項(xiàng)任務(wù),國(guó)務(wù)院于2012年9月出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》,要求在解決適齡兒童少年“有學(xué)上”的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步解決“上好學(xué)”問(wèn)題。此后城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展邁向新階段。2014年7月,國(guó)家教改辦《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見(jiàn)》要求“把均衡發(fā)展義務(wù)教育作為重中之重”,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展,努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家相繼出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》、修訂《普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等文件,標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育邁向標(biāo)準(zhǔn)化之路。

2016年7月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)提出解決“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”問(wèn)題方案。要求優(yōu)先發(fā)展義務(wù)教育,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置,在均衡發(fā)展和品質(zhì)提升上做文章。2017年9月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》指出,義務(wù)教育發(fā)展面臨“均衡優(yōu)質(zhì)”與“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)”兩大問(wèn)題。同時(shí),提出解決這些問(wèn)題的多項(xiàng)舉措。2017年10月,黨的十九大報(bào)告提出:“大力推進(jìn)教育公平,并把教育放在民生和社會(huì)建設(shè)的重要位置?！盵5]148堅(jiān)定實(shí)施“科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、鄉(xiāng)村振興”等七大戰(zhàn)略。堅(jiān)持“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè),推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展?！彪S后,教育部在教育資源配置、學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)、鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)等方面實(shí)施多項(xiàng)舉措,城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡與教育質(zhì)量獲得較大改善。

(三)基礎(chǔ)教育自身的發(fā)展是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)在需求

21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展呈現(xiàn)出新趨向。首先,我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展由關(guān)注學(xué)生數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向關(guān)注教育質(zhì)量提高。由表2可知,受全國(guó)學(xué)齡兒童數(shù)量下降因素影響,2001—2013年間義務(wù)教育階段在校生總數(shù)呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì);2014—2020年間,隨著全國(guó)學(xué)齡兒童數(shù)量逐年增加,這一數(shù)據(jù)也呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。具體而言,小學(xué)在校生數(shù)量變化趨勢(shì)符合上述規(guī)律,而初中在校生數(shù)量變化相對(duì)滯緩兩年。除此以外,2001—2020年間小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率、小學(xué)升學(xué)率、初中毛入學(xué)率、初中升學(xué)率總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。其中初中毛入學(xué)率、初中升學(xué)率增長(zhǎng)較快。這一變化反映出我國(guó)基礎(chǔ)教育已經(jīng)完成“雙基目標(biāo)”,正式邁進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展階段。

表2 2001—2020年全國(guó)義務(wù)教育學(xué)齡兒童、初中學(xué)生情況

其次,我國(guó)課程目標(biāo)發(fā)生新變化。2001年6月,教育部《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》提出“三維目標(biāo)”,即知識(shí)與技能(能力)、過(guò)程與方法、情感態(tài)度與價(jià)值觀。相較于“雙基”課程目標(biāo),“三維目標(biāo)”更加關(guān)注人的全面發(fā)展,體現(xiàn)了從學(xué)科本位到以人為本的轉(zhuǎn)變。2014年4月,教育部《關(guān)于全面深化課程改革落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)的意見(jiàn)》提出發(fā)展學(xué)生“核心素養(yǎng)”的目標(biāo)要求,將核心素養(yǎng)定義為“學(xué)生應(yīng)具備的適應(yīng)終身發(fā)展和社會(huì)發(fā)展需要的必備品格和關(guān)鍵能力”[6]。2016年9月《中國(guó)學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)》總體框架發(fā)布,將其內(nèi)容概括為1個(gè)核心、3大方面、6個(gè)核心要素、18個(gè)基本要點(diǎn)。2017年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》指出,“要注重培養(yǎng)支撐終身發(fā)展、適應(yīng)時(shí)代要求的關(guān)鍵能力”。由此可見(jiàn),新課程目標(biāo)強(qiáng)調(diào)以生為本的理念,突出人的全面發(fā)展和終身發(fā)展。

再次,我國(guó)教育目的呈現(xiàn)新動(dòng)向。21世紀(jì)以來(lái),黨的四次代表大會(huì)報(bào)告均對(duì)教育目的進(jìn)行表述,并對(duì)事關(guān)教育根本的重大問(wèn)題“為誰(shuí)培養(yǎng)人,培養(yǎng)什么人,怎樣培養(yǎng)人”進(jìn)行回答。第一,明確了培養(yǎng)人才的社會(huì)立場(chǎng),即為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù),為人民服務(wù)。第二,確定了培養(yǎng)人才的素質(zhì)要求,即德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。第三,提供了培養(yǎng)人的基本途徑,如教育要與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合、實(shí)施素質(zhì)教育、堅(jiān)持立德樹(shù)人、推進(jìn)教育公平等。2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)教育法》與這一思想高度契合。其中,還將促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展、均衡安排義務(wù)教育資源的內(nèi)容納入法律。這些變化反映出教育自身發(fā)展的規(guī)律性、連續(xù)性,同時(shí)也反映出新時(shí)期社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)教育提出的新要求。

(四)教育價(jià)值取向的演進(jìn)是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的價(jià)值訴求

21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)基礎(chǔ)教育價(jià)值取向不斷發(fā)生變化,由工具主義價(jià)值取向轉(zhuǎn)向人本主義價(jià)值取向,繼而轉(zhuǎn)向多元主義價(jià)值取向。教育是培養(yǎng)人的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。教育以促進(jìn)人的發(fā)展為直接目標(biāo),這是教育的本體功能或內(nèi)在價(jià)值。同時(shí),教育具有促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的功能,這是教育的派生功能或工具功能。工具主義教育價(jià)值觀“把‘教育’理解為社會(huì)借此可以保存、延續(xù)、進(jìn)步,個(gè)體借此得以獲得某種素質(zhì)而在未來(lái)過(guò)上‘幸?！罎M’的生活工具?！@一理論觀點(diǎn)是將教育本身作為一種工具而獲得意義的,這一意義蘊(yùn)含在教育目的之中”[7]35,51。工具主義教育價(jià)值觀“重視的是教育過(guò)程之外的目的或結(jié)果,教育過(guò)程本身只是達(dá)到預(yù)定目的的手段或工具”[7]53。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代要求教育須更加關(guān)注人的綜合素養(yǎng),為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新要求“素質(zhì)教育”應(yīng)運(yùn)而生。

新世紀(jì)前20年,我國(guó)基礎(chǔ)教育突出強(qiáng)調(diào)“以人為本”的教育價(jià)值觀。黨的四次代表大會(huì)提出的教育方針,回歸教育本質(zhì),關(guān)注人的發(fā)展,要求實(shí)施素質(zhì)教育,辦好人民滿意的教育?！兑?guī)劃綱要》提出把育人作為教育工作的根本要求。堅(jiān)持以人為本、實(shí)施素質(zhì)教育是教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略主題。以人為本的價(jià)值觀直接來(lái)源于馬克思關(guān)于人的全面發(fā)展學(xué)說(shuō)。全面發(fā)展的人的理想是馬克思主義教育的精髓。實(shí)施以人為本的教育意味著改變工具主義的教育價(jià)值取向,轉(zhuǎn)向以生為本的價(jià)值取向,超越政治本位和經(jīng)濟(jì)主義的思維模式。以人為本的教育價(jià)值的基本內(nèi)涵是“以每一個(gè)學(xué)生的健康成長(zhǎng)和終身幸福為本,實(shí)現(xiàn)個(gè)體的教育權(quán)利資格”[8]16-20。因此,堅(jiān)持以人為本的教育發(fā)展觀和教育價(jià)值觀是促進(jìn)社會(huì)公平正義和人的全面發(fā)展的最終目標(biāo)。這也體現(xiàn)了教育的內(nèi)在價(jià)值和工具價(jià)值的統(tǒng)一。

教育公平是社會(huì)公平在教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。黨的十八大以來(lái),國(guó)家大力推進(jìn)教育公平,注重教育發(fā)展從量的增長(zhǎng)到質(zhì)的提升。我國(guó)基礎(chǔ)教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向,樹(shù)立高度的文化自覺(jué)和文化自信。加拿大哲學(xué)家韋南·柯希(Venant Cauthy)認(rèn)為,“多元主義不是拋棄原則和基本真理,而是接受各種理論與實(shí)際問(wèn)題的一種能力,即理解他人如何克服缺陷、充分理解、減少片面性看法的一種能力,是擴(kuò)大為自己設(shè)身處地去理解的一種狀態(tài)”[9]17。多元主義強(qiáng)調(diào)民族平等和文化自信,其最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等和共同富裕。多元主義教育價(jià)值觀提倡國(guó)際理解教育、全納教育和終身教育,體現(xiàn)了教育的民主化和公平性。它的基本內(nèi)涵是每一個(gè)人都應(yīng)當(dāng)平等地接受高質(zhì)量的教育。綜上所述,教育公平和教育質(zhì)量提升是新時(shí)代基礎(chǔ)教育的主題。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的歷史進(jìn)程

2001年5月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》強(qiáng)調(diào),我國(guó)“雙基”目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn),素質(zhì)教育全面推進(jìn)。2011年11月,我國(guó)全面完成“雙基”戰(zhàn)略任務(wù)。21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)基礎(chǔ)教育均衡已由硬件均衡轉(zhuǎn)向內(nèi)涵均衡,由區(qū)域內(nèi)學(xué)校間教育均衡轉(zhuǎn)向區(qū)域間學(xué)校間教育均衡,城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展也經(jīng)歷了初步均衡、基本均衡,已經(jīng)進(jìn)入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。

(一)城鄉(xiāng)義務(wù)教育初步均衡發(fā)展階段(2001—2012年)

1986年7月,國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》,明確了我國(guó)普及九年義務(wù)教育的制度。1992年10月,黨的十四大提出,“到本世紀(jì)末,基本普及九年義務(wù)教育,基本掃除青壯年文盲”的奮斗目標(biāo)。2001年1月,國(guó)務(wù)院宣布我國(guó)初步實(shí)現(xiàn)“雙基”戰(zhàn)略目標(biāo)。但是我國(guó)基礎(chǔ)教育的總體水平還不高,發(fā)展還不平衡。2006年版的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》則將“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”納入其中。2010年1月,教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》提出,把義務(wù)教育作為教育改革與發(fā)展的重中之重,把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重。在推進(jìn)區(qū)域內(nèi)學(xué)校間教育均衡基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)區(qū)域間教育均衡發(fā)展。2012年9月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),我國(guó)已經(jīng)全面完成“雙基”戰(zhàn)略任務(wù)。從根本上解決了適齡兒童少年“有學(xué)上”問(wèn)題,城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展邁向新臺(tái)階。

由表3可知,2001—2020年間全國(guó)普通小學(xué)生、中學(xué)生生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),且農(nóng)村普通小學(xué)生生均預(yù)算支出、中學(xué)生生均預(yù)算支出增長(zhǎng)速度普遍高于全國(guó)平均水平。具體而言,2001—2012年間全國(guó)普通小學(xué)生生均預(yù)算支出、中學(xué)生生均預(yù)算支出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)強(qiáng)勁;2013—2020年間全國(guó)普通小學(xué)生生均預(yù)算支出、中學(xué)生生均預(yù)算支出增長(zhǎng)速度趨緩。農(nóng)村普通小學(xué)生、中學(xué)生生均預(yù)算支出增長(zhǎng)情況與全國(guó)總體情況相似。這些變化一方面說(shuō)明,為了促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展,國(guó)家采取調(diào)整教育資源配置、規(guī)劃學(xué)校布局等措施,特別是增加教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo);另一方面說(shuō)明,國(guó)家實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育初步均衡發(fā)展以后,增加教育經(jīng)費(fèi)投入的作用有所弱化,國(guó)家必須采取更加有效的措施和方法。

表3 2001—2020年全國(guó)普通小學(xué)生、中學(xué)生生均預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出情況

表3 (續(xù))

(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展階段(2013—2020年)

國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》(2012)提出推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo):“率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展,縣域內(nèi)學(xué)校之間差距明顯縮小,……到2020年,全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%,實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達(dá)到95%?！盵10]《若干意見(jiàn)》要求加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);到2020年,基本實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化。黨的十八大以來(lái),教育公平政策措施落地生根,教育基本公共服務(wù)均等化穩(wěn)步推進(jìn),城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展邁向新臺(tái)階。“十三五”期間,教育部會(huì)同有關(guān)部門(mén),圍繞縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化工作目標(biāo),致力于全面改造農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)薄弱學(xué)校,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置,著力化解義務(wù)教育學(xué)?！按蟀囝~”,推進(jìn)教育信息化與學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化管理等。

此外,為實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo),教育部建立縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度,開(kāi)展義務(wù)教育發(fā)展基本均衡評(píng)估認(rèn)定工作。2012年1月,教育部印發(fā)《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》。2013—2020年,教育部每年向社會(huì)公布全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))名單,八年共公布2 833個(gè)縣(市、區(qū)),經(jīng)過(guò)實(shí)地核查,截至2020年12月,“全國(guó)累計(jì)已有26個(gè)省份,2 809個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展,縣數(shù)占比96.8%,其中中西部縣數(shù)占比95.3%”[11],如期完成國(guó)務(wù)院2012年提出的義務(wù)教育基本均衡發(fā)展目標(biāo)。2017年4月,教育部出臺(tái)《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》,評(píng)估內(nèi)容包括資源配置、政府保障、教育質(zhì)量、社會(huì)認(rèn)可四個(gè)方面。至此,我國(guó)義務(wù)教育邁向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。

(三)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段(2021—2035年)

2019年2月,《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》提出:到2035年,總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡。未來(lái)幾年,國(guó)家在學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、隨遷子女入學(xué)待遇同城化、流動(dòng)人口子女異地升學(xué)考試制度、困難學(xué)生資助體系、適齡殘疾兒童少年融合教育等方面精準(zhǔn)施策。同年8月,國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)印發(fā)《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展國(guó)家督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作規(guī)程》,內(nèi)容包括資格審核、社會(huì)認(rèn)可度調(diào)查、指標(biāo)審核、實(shí)地核查、結(jié)果認(rèn)定五個(gè)流程。《工作規(guī)程》強(qiáng)調(diào),優(yōu)質(zhì)均衡認(rèn)定堅(jiān)持重硬件,更重軟件;重指標(biāo)合格,更重群眾滿意;重?cái)?shù)量,更重質(zhì)量。其核心要義是全面發(fā)展的理念更鮮明、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程度更高、教師隊(duì)伍建設(shè)更強(qiáng),人民群眾更滿意。2019年10月,教育部在浙江嘉興正式啟動(dòng)全國(guó)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作。

有什么樣的評(píng)價(jià)指揮棒,就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向。2020年10月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》,提出構(gòu)建體現(xiàn)世界水平的教育評(píng)價(jià)體系。這是新中國(guó)首個(gè)關(guān)于教育評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性改革文件。2021年3月,教育部聯(lián)合六部門(mén)出臺(tái)《義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指南》,提出建立以發(fā)展素質(zhì)教育為導(dǎo)向的義務(wù)教育評(píng)價(jià)體系。不斷深化教育教學(xué)改革,構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系。堅(jiān)持以評(píng)促建,促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括縣域義務(wù)教育、學(xué)校辦學(xué)、學(xué)生發(fā)展三個(gè)層面,構(gòu)建了各有側(cè)重、相互銜接、內(nèi)在統(tǒng)一的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系?！对u(píng)價(jià)指南》明確了誰(shuí)來(lái)評(píng)、評(píng)什么,而具體怎么評(píng)、怎么用是亟待解決的問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之,教育評(píng)價(jià)不僅對(duì)教育工作進(jìn)行質(zhì)和量的價(jià)值判斷,而且也對(duì)教育決策起著強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)

2001年5月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出,我國(guó)基礎(chǔ)教育總體水平還不高,發(fā)展還不平衡。2002年2月,教育部《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》,正式明確了國(guó)家推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。20年來(lái),黨和國(guó)家在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面采取了多項(xiàng)措施,積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。

(一)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合

政府在教育改革與發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的管理體制。2002年4月,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》中進(jìn)一步明確了各級(jí)政府的主要職責(zé)?？h級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任,省、地(市)、鄉(xiāng)等地方各級(jí)人民政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,中央政府給予必要的支持。21世紀(jì)伊始,我國(guó)將義務(wù)教育均衡發(fā)展正式納入國(guó)家政策。《規(guī)劃綱要》指出“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)”。同時(shí),明確提出“教育公平的主要責(zé)任在政府,全社會(huì)要共同促進(jìn)教育公平”。21世紀(jì)前20年,中央政府履行的核心職能是統(tǒng)籌全局和底線保障,省級(jí)政府履行的核心職能是統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào),縣級(jí)政府履行的核心職能是資源配置與學(xué)校管理。由此可見(jiàn),各級(jí)政府在推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌規(guī)劃的重要作用。

深化教育改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合,整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)?！懊^過(guò)河,是富有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的改革方法?！盵12]6教育改革也是先實(shí)驗(yàn)、后總結(jié)、再推廣不斷積累的過(guò)程。21世紀(jì)以來(lái),義務(wù)教育在管理體制、資源配置、學(xué)校布局等方面,也遵循著這樣的發(fā)展路徑。根據(jù)《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》,部分東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡試點(diǎn)工作。2019年7月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》指出“促進(jìn)縣域義務(wù)教育從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”。這說(shuō)明我國(guó)義務(wù)教育走向高位均衡階段,更加關(guān)注教育質(zhì)量改革。截至2020年底,全國(guó)已有22個(gè)省份制定省級(jí)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展推進(jìn)規(guī)劃,20個(gè)省份確定試點(diǎn)縣。綜上所述,義務(wù)教育均衡發(fā)展在政府主導(dǎo)下,雖然存在不足,但整體發(fā)展軌跡清晰且取得了良好成效。

(二)堅(jiān)持社會(huì)發(fā)展與個(gè)人需求相結(jié)合

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,教育要先行。舒爾茨的人力資本理論認(rèn)為,教育投入在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮重要作用。教育是人力資本發(fā)展的重要途徑。已有研究表明:“教育經(jīng)費(fèi)投入是我國(guó)教育事業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。”[13]251-258習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“當(dāng)今世界的綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng),說(shuō)到底是人才競(jìng)爭(zhēng),人才越來(lái)越成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。”[14]21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長(zhǎng),國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位顯著增強(qiáng)。黨的十九大報(bào)告指出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化,要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。教育成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)。因此,優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)是提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力、提高國(guó)民素質(zhì)的必然選擇,也是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代賦予教育新的歷史使命。

基礎(chǔ)教育是國(guó)之根本,是國(guó)民教育的基礎(chǔ)。黨的十七大以來(lái),國(guó)家將“辦好人民滿意的教育”列入保障和改善民生的重要內(nèi)容。當(dāng)前,我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展還不均衡不充分,存在區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際差距,還有很多短板和不足。深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,全面提高義務(wù)教育質(zhì)量是新時(shí)代基礎(chǔ)教育發(fā)展的重要任務(wù)。黨的十九大以來(lái),我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化穩(wěn)步推進(jìn),城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)獲得國(guó)家支持。人民關(guān)心的城擠鄉(xiāng)弱村空現(xiàn)象獲得改善,“擇校熱”“大班額”“空心?！钡入y點(diǎn)問(wèn)題得到緩解。在教育領(lǐng)域表現(xiàn)為:從“有學(xué)上”的基本需求到“上好學(xué)”的更高要求,再到“個(gè)性化”的多方面需求都逐步得到解決。國(guó)家從保障人民受教育機(jī)會(huì)的“一個(gè)都不能少”,到保障教育過(guò)程的“為每個(gè)學(xué)生提供適合的教育”,再到保障教育結(jié)果的“讓每個(gè)孩子都能成為有用之才”基本實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn),國(guó)家需要和人民需要在根本上是一致的。

(三)堅(jiān)持教育公平與教育質(zhì)量相結(jié)合

教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及人的認(rèn)識(shí)的不斷深化,人們對(duì)教育公平的理解更加深刻。2007年,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的教育與培訓(xùn)政策文件將教育公平定義為:公正(Fairness)與覆蓋(Inclusion)[15]41-47兩個(gè)相互重疊的維度。這意味著教育公平既要做到“因材施教”,使人充分發(fā)展;又要保證所有人都能受到最低標(biāo)準(zhǔn)的教育。21世紀(jì)以來(lái),國(guó)家不斷將教育資源向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜,通過(guò)實(shí)施“兩免一補(bǔ)”“免試就近”“公民同招”等政策,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的全面普及。保障公民的教育權(quán)利,特別是保障弱勢(shì)群體的教育權(quán)利是政府的重要職責(zé)。2010年,國(guó)家《規(guī)劃綱要》把促進(jìn)教育公平作為基本教育政策,把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)。國(guó)家通過(guò)差異補(bǔ)償?shù)姆绞?實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)公平。

教育公平是指人人受到平等的教育對(duì)待,人人具有同等的取得學(xué)業(yè)成就和就業(yè)前景的機(jī)會(huì)?！敖逃脚c教育質(zhì)量是有機(jī)統(tǒng)一的整體,公平是有質(zhì)量的公平,質(zhì)量是充分體現(xiàn)公平的質(zhì)量?！盵5]150黨的十九大報(bào)告提出“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。因此,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡是我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的基本政策和價(jià)值導(dǎo)向。優(yōu)質(zhì)均衡是指在教育公平前提下的優(yōu)質(zhì)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展?；疽x是追求“公平”與“優(yōu)質(zhì)”的統(tǒng)一?！傲x務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展就是義務(wù)教育以均衡的樣態(tài),朝著提高質(zhì)量的方向持續(xù)發(fā)展的過(guò)程?！盵16]89-96教育公平包括起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平。與之對(duì)應(yīng),我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)歷了機(jī)會(huì)均等、資源均衡與質(zhì)量均衡三個(gè)階段。由此可見(jiàn),以質(zhì)量為核心的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的新目標(biāo),也是追求教育過(guò)程公平轉(zhuǎn)向結(jié)果公平的新階段。

綜上所述,隨著我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展實(shí)踐探索的深入推進(jìn),人們對(duì)教育均衡概念的理解不斷深化。有學(xué)者認(rèn)為,教育均衡絕不是要求絕對(duì)的平均和平等,它只是一個(gè)相對(duì)的概念[17]10-13。21世紀(jì)前20年,我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展呈現(xiàn)出“物質(zhì)均衡”向“心理均衡”轉(zhuǎn)向、“局部均衡”向“整體均衡”轉(zhuǎn)向以及“硬件均衡”向“內(nèi)涵均衡”轉(zhuǎn)向的特點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡是我國(guó)基礎(chǔ)教育改革的新目標(biāo)。筆者認(rèn)為:制度是保障,教師是關(guān)鍵,教材是載體,課堂是主陣地。我們有必要對(duì)影響義務(wù)教育均衡發(fā)展的這些關(guān)鍵因素進(jìn)行深入研究,正確把握教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的理論和實(shí)踐內(nèi)涵,以推進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。