新《反壟斷法》視角下的平臺(tái)規(guī)制

文 陸靜

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為主要載體，以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施為重要支撐的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。圖為大數(shù)據(jù)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（圖 / 新華社）

新修改的《反壟斷法》明確將平臺(tái)企業(yè)納入反壟斷的范疇，細(xì)化了對(duì)其監(jiān)管的重點(diǎn)，為一系列政策法規(guī)提供了強(qiáng)有力的法律支撐，這也意味著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的反壟斷監(jiān)管將趨于常態(tài)化、精細(xì)化。

2022年8月1日，新修訂的《反壟斷法》正式施行，回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代市場(chǎng)監(jiān)管的一系列新課題、新挑戰(zhàn)，將平臺(tái)經(jīng)濟(jì)納入反壟斷的范籌，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展廓清了法律的界限，拉開了對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管的序幕。

我國(guó)平臺(tái)規(guī)制的現(xiàn)狀和困境

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為主要載體，以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施為重要支撐的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。據(jù)中國(guó)信息通信研究院監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，截至2021年底，全球超過百億美元市值的平臺(tái)企業(yè)共85家，中國(guó)和美國(guó)各占31家。在電子商務(wù)和移動(dòng)支付等領(lǐng)域，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度超越美國(guó)，成為全球商業(yè)創(chuàng)新學(xué)習(xí)和參照的對(duì)象。平臺(tái)企業(yè)在快速成長(zhǎng)的同時(shí)，也呈現(xiàn)出市場(chǎng)集中度越來越高的趨勢(shì)，有關(guān)平臺(tái)壟斷問題的舉報(bào)也日益增多，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

默認(rèn)搭售。2020年7月，趙某在高鐵管家平臺(tái)購(gòu)買了湛江飛往深圳的機(jī)票。在線上平臺(tái)的購(gòu)票頁(yè)面上出現(xiàn)了“38元甄選服務(wù)”的訂購(gòu)選項(xiàng)。由于字體很小，趙某并未注意到該選項(xiàng)就付了款，等她發(fā)現(xiàn)要求退款時(shí)卻被拒絕。最終通過在黑貓平臺(tái)投訴，獲得了38元退款。曾經(jīng)被媒體詬病的攜程默認(rèn)搭售20元出租車套餐服務(wù)、去哪兒默認(rèn)購(gòu)買30元保險(xiǎn)服務(wù)、驢媽媽默認(rèn)勾選服務(wù)、途牛誘導(dǎo)購(gòu)買保險(xiǎn)取消難等均是同樣的套路。

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律，算法是受法律保護(hù)的商業(yè)秘密?！八惴ㄍ该鳌表氁圆磺址杆惴ㄊ褂谜呋蛟O(shè)計(jì)者的商業(yè)秘密為前提，也即算法透明是有限的、必要的透明（圖 / 新華社）

“二選一”。2021年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局認(rèn)定阿里巴巴濫用在網(wǎng)絡(luò)零售平臺(tái)市場(chǎng)的支配地位，對(duì)平臺(tái)內(nèi)商家強(qiáng)制實(shí)施“二選一”，構(gòu)成壟斷，對(duì)其處以182.28億元罰款，創(chuàng)造了《反壟斷法》實(shí)施以來的最高罰款紀(jì)錄。同年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局還調(diào)查認(rèn)定了美團(tuán)憑借其在網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺(tái)市場(chǎng)的支配地位，實(shí)施“二選一”的壟斷行為，對(duì)其處以34.42億元的罰款。

大數(shù)據(jù)“殺熟”。2021年7月7日，浙江紹興某區(qū)法院審理了胡女士訴上海攜程公司侵權(quán)糾紛一案：胡女士作為鉆石貴賓客戶，在攜程APP預(yù)訂了一間豪華湖景大床房，支付價(jià)格2889元，次日卻發(fā)現(xiàn)酒店該房型的實(shí)際掛牌加上稅金、服務(wù)費(fèi)僅1377.63元。法院審理后認(rèn)為，攜程APP作為中介平臺(tái)，未如實(shí)報(bào)告真實(shí)價(jià)格，采集用戶個(gè)人非必要信息數(shù)據(jù)“殺熟”，判決攜程賠償胡女士差價(jià)及三倍賠償金共計(jì)4777.48元，且判定攜程應(yīng)在其APP中為原告增加不同意其“服務(wù)協(xié)議”“隱私政策”仍可繼續(xù)使用的選項(xiàng)。

大數(shù)據(jù)“殺熟”絕非個(gè)例，在各類訂票、外賣、網(wǎng)約車平臺(tái)中普遍存在。網(wǎng)友爆料，滴滴出行定價(jià)因人而異，一般老用戶的價(jià)格更高，給蘋果手機(jī)用戶推送的價(jià)格比安卓手機(jī)用戶的要高。經(jīng)常在天貓超市購(gòu)買牛奶的用戶，看到的牛奶價(jià)格可能會(huì)比新用戶貴幾塊錢，有些用戶手機(jī)頁(yè)面根本就找不到某款平價(jià)牛奶。專家總結(jié)了大數(shù)據(jù)“殺熟”的常見手法：一是根據(jù)用戶的收入水平與消費(fèi)習(xí)慣形成用戶“畫像”，借助上述大數(shù)據(jù)“殺熟”；二是依據(jù)掌握的地理位置信息“殺熟”，在一些競(jìng)爭(zhēng)“盲點(diǎn)”區(qū)域，潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手較少，就會(huì)按一定幅度提價(jià)；三是通過用戶與移動(dòng)端應(yīng)用交互的細(xì)節(jié)“殺熟”，如果發(fā)現(xiàn)用戶對(duì)于商品或服務(wù)的需求較為迫切，商家會(huì)加價(jià)推送。

扼殺性并購(gòu)。近年來，一些大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)熱衷于并購(gòu)一些具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力的初創(chuàng)企業(yè)，并在并購(gòu)后完全終止其產(chǎn)品或服務(wù)，以此將未來潛在的競(jìng)爭(zhēng)者扼殺在幼年階段。這就是所謂的扼殺性并購(gòu)。由于很多初創(chuàng)企業(yè)規(guī)模較小，營(yíng)業(yè)額尚未達(dá)到《反壟斷法》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，因而逃脫了反壟斷監(jiān)管。這使得強(qiáng)者愈強(qiáng)，而初創(chuàng)者的成長(zhǎng)之路將變得異常艱難。

2016年的滴滴出行并購(gòu)優(yōu)步中國(guó)案一直飽受爭(zhēng)議，并購(gòu)后滴滴在網(wǎng)約車領(lǐng)域的市場(chǎng)份額已經(jīng)高達(dá)90%，但按照相關(guān)規(guī)定卻無需提前申報(bào)。事后滴滴回應(yīng)，由于滴滴和優(yōu)步中國(guó)均未實(shí)現(xiàn)盈利，且優(yōu)步中國(guó)在上一個(gè)會(huì)計(jì)年度營(yíng)業(yè)額沒有達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，故未申報(bào)。

2021年3月，阿里巴巴、騰訊、美團(tuán)、百度、京東等12家企業(yè)，被國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局調(diào)查后認(rèn)定，上述企業(yè)參與集中的經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)額明顯達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但均未依法申報(bào)，構(gòu)成違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中（并購(gòu)），最終都被處以罰款。

我國(guó)《反壟斷法》的回應(yīng)

近年來，各國(guó)紛紛改革完善數(shù)字市場(chǎng)反壟斷監(jiān)管體系，頻繁出臺(tái)規(guī)制平臺(tái)數(shù)據(jù)算法行為的法律和政策，我國(guó)也不例外。2021年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》；2022年6月全國(guó)人大通過的修改《中華人民共和國(guó)反壟斷法》的決定，已于8月1日起施行；同月網(wǎng)信辦發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定（征求意見稿）》；9月九部委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》，一系列政策法律直指平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的亂象。

新修改的反壟斷法總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外平臺(tái)規(guī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有三個(gè)方面的內(nèi)容值得關(guān)注：

一是確立了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代平臺(tái)規(guī)制的基本原則。新修改的《反壟斷法》在其總則中增加了“經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為”的條款，同時(shí)把這一內(nèi)容延伸規(guī)定到“濫用市場(chǎng)支配地位”這一具體的壟斷類型中，為規(guī)制現(xiàn)實(shí)中的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”“自我優(yōu)待”等亂象提供了有力的法律依據(jù)。

二是堵塞了平臺(tái)企業(yè)并購(gòu)申報(bào)中的漏洞。在經(jīng)營(yíng)者集中（并購(gòu)）部分增加了未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中的調(diào)查、處理程序。吸取當(dāng)年滴滴并購(gòu)優(yōu)步的教訓(xùn)，對(duì)于雖未達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該并購(gòu)具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營(yíng)者申報(bào)。否則，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。實(shí)際上是擴(kuò)展了原有的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)；此外，還引入了并購(gòu)的分類分級(jí)制度，今后將重點(diǎn)審查涉及國(guó)計(jì)民生等重要領(lǐng)域的并購(gòu)案，提高審查質(zhì)量和效率。

三是大幅提高反壟斷處罰標(biāo)準(zhǔn)。首先，提高了對(duì)壟斷違法行為的罰款數(shù)額。比如，修改前的《反壟斷法》對(duì)于經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定實(shí)施集中（并購(gòu)）的處罰僅規(guī)定了50萬元的上限，違法成本過低?！斗磯艛喾ā沸薷暮?，應(yīng)申報(bào)而不申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中的違法成本將急劇增加，企業(yè)面臨的處罰將從50萬元大幅提升至數(shù)千萬元甚至上億元；其次，增加了個(gè)人責(zé)任，對(duì)于達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的違法行為，負(fù)有個(gè)人責(zé)任的個(gè)人，可處以100萬元以下的罰款。對(duì)拒絕阻礙反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的個(gè)人，處50萬元以下的罰款。最后，對(duì)于情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的，可以在既有罰款數(shù)額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數(shù)額。

對(duì)具有雙邊市場(chǎng)特征的平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，不能簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)的政府管制理論。否則會(huì)破壞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的運(yùn)行質(zhì)量，阻礙其創(chuàng)新發(fā)展。

平臺(tái)規(guī)制的未來展望

2020年以來，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的反壟斷監(jiān)管頻率迅速增加。僅2021年就先后對(duì)98起互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域案件公開作出行政處罰，涉及阿里、百度、字節(jié)跳動(dòng)等大型平臺(tái)企業(yè)。新修改的《反壟斷法》明確將平臺(tái)企業(yè)納入反壟斷的范疇，細(xì)化了對(duì)其監(jiān)管的重點(diǎn)，為一系列政策法規(guī)提供了強(qiáng)有力的法律支撐，這也意味著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的反壟斷監(jiān)管將趨于常態(tài)化、精細(xì)化。

對(duì)平臺(tái)企業(yè)實(shí)施監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是政府與市場(chǎng)關(guān)系的問題，作為全新的監(jiān)管領(lǐng)域，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)有其自身特點(diǎn)和特殊性，未來平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管應(yīng)注意以下幾個(gè)問題。

一是包容審慎監(jiān)管。對(duì)具有雙邊市場(chǎng)特征的平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，不能簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)的政府管制理論。否則會(huì)破壞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的運(yùn)行質(zhì)量，阻礙其創(chuàng)新發(fā)展。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律，算法是受法律保護(hù)的商業(yè)秘密?！八惴ㄍ该鳌表氁圆磺址杆惴ㄊ褂谜呋蛟O(shè)計(jì)者的商業(yè)秘密為前提，也即算法透明是有限的、必要的透明。執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)秉持審慎態(tài)度，不能簡(jiǎn)單地禁止所有算法共謀行為，同時(shí)嚴(yán)格履行保護(hù)當(dāng)事人商業(yè)秘密的義務(wù)，平衡好創(chuàng)新與規(guī)制的關(guān)系，努力將對(duì)科技創(chuàng)新的影響降到最低。

二是加快專業(yè)化建設(shè)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，算法高速迭代更新，加之平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為缺乏透明度，加大了監(jiān)管執(zhí)法的難度。迫切需要一支高精尖的專業(yè)人才隊(duì)伍，借助技術(shù)手段，對(duì)平臺(tái)長(zhǎng)期積累的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，“以己之矛，攻己之盾”，以技術(shù)制約技術(shù)帶來的負(fù)面影響。這就對(duì)執(zhí)法人員的專業(yè)化程度提出了更高的要求，當(dāng)下，大部分的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都面臨著知識(shí)更新，執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變，執(zhí)法手段創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。加快構(gòu)建技術(shù)驅(qū)動(dòng)型執(zhí)法體系，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)執(zhí)法工具、充實(shí)執(zhí)法力量當(dāng)務(wù)之急。

三是鼓勵(lì)多元參與。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)滲透到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為此應(yīng)當(dāng)以多元共治的理念解決平臺(tái)發(fā)展中的諸多現(xiàn)實(shí)問題。比如注重發(fā)揮市場(chǎng)的手段，充分調(diào)動(dòng)消費(fèi)者個(gè)體的積極性，鼓勵(lì)支持其行使算法選擇權(quán)，保護(hù)自己免遭算法侵害。再者，引入第三方參與算法審查。美國(guó)2017年就確立了“主要依靠外部專家、行政機(jī)構(gòu)和公眾進(jìn)行算法稽核和算法評(píng)估”的問責(zé)機(jī)制。最后，應(yīng)充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，將公眾參與貫穿于算法運(yùn)行的全過程。

新《反壟斷法》實(shí)施之后，平臺(tái)主體違法成本將大幅上升，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)野蠻生長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返。毫無疑問，合規(guī)將成為平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營(yíng)工作的重中之重。為此，平臺(tái)主體應(yīng)增強(qiáng)合規(guī)意識(shí)，遵循合法、正當(dāng)、必要、公開透明的原則，配合監(jiān)管機(jī)構(gòu)做好合規(guī)審計(jì)、安全評(píng)估和備案等工作。包括完善隱私政策與產(chǎn)品設(shè)計(jì)，保障信息主體的知情權(quán)、形成合理的選擇機(jī)制、保障個(gè)人信息處理者在拒絕自動(dòng)化決策做出決定時(shí)，權(quán)利得以便利地實(shí)現(xiàn)（可以關(guān)閉個(gè)性化推送或者展示）等。2022年8月12日，網(wǎng)信辦發(fā)國(guó)內(nèi)首批互聯(lián)網(wǎng)算法備案清單，公布了包括微信、淘寶、抖音等24家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的30種算法，這是自2022年3月1日算法管理規(guī)定啟用算法備案新制度后的“首秀”，也是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)“算法公正”時(shí)代的開始。