國外城市更新理論與實(shí)踐及其啟示

劉伯霞，劉 杰，王 田，程 婷

引言

在城市的發(fā)展過程中更新改造如影隨形，現(xiàn)代意義上大規(guī)模的城市更新運(yùn)動則是開始于20世紀(jì)60—70年代的美國。當(dāng)時的更新是針對高速城市化后由于種族、宗教、收入等差異而造成的居住分化與社會沖突問題，主要以清除貧民窟為目標(biāo)。這一階段的城市更新主要是改善居住、整治環(huán)境、振興經(jīng)濟(jì)，相較以往單純以優(yōu)化城市布局和改善基礎(chǔ)設(shè)施為主的舊城改造涵蓋了更多更廣的內(nèi)容，但是其所引發(fā)的社會問題也相當(dāng)多，特別是在有色人種居住區(qū)和貧窮社區(qū)的拆遷過程中存在不公平問題，因此受到社會嚴(yán)厲的批評而不得不終止。1980年后，歐美國家大規(guī)模的城市更新已經(jīng)停止，總體上進(jìn)入謹(jǐn)慎的、漸進(jìn)式的、以社區(qū)鄰里更新為主的小規(guī)模再開發(fā)階段，城市土地再利用則是對小塊土地或建筑物重新調(diào)整用途，例如將工業(yè)區(qū)、碼頭區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)區(qū)等，往往并不牽涉大規(guī)模的街區(qū)特別是居住用地的調(diào)整。而世界上最早的工業(yè)化國家英國，其城市更新的任務(wù)更加突出，也更傾向于使用“城市再生”這個字眼，其表征的意義已不僅是城市物質(zhì)環(huán)境的改善，而是以更廣泛的社會與經(jīng)濟(jì)復(fù)興為主。

1 國外城市更新研究綜述

國外的城市更新理論是伴隨城市的發(fā)展進(jìn)程一同進(jìn)行的，最早的城市更新概念源于歐美國家，最早的城市更新理論可追溯至歐洲文藝復(fù)興時期羅馬的城市更新策略。英國學(xué)者霍華德在《明日的田園城市》中闡述了“田園城市”理論，該理論針對城市發(fā)展中出現(xiàn)的關(guān)于人口、結(jié)構(gòu)、生態(tài)綠化等城市問題提出了創(chuàng)新性見解，認(rèn)為推進(jìn)新城鎮(zhèn)化建設(shè)是推動城市改良的正確方法。后來，伊·沙里寧在《城市：它的發(fā)展、衰敗與將來》一書中詳細(xì)分析了這個階段城市中涌現(xiàn)的問題，并提及更新策略，創(chuàng)新性地提出并解釋了“有機(jī)疏散”理論。這對于當(dāng)時西方城市更新乃至如今的國家城市更新計劃都具有指導(dǎo)意義。柯布西耶的《明日的城市》詳細(xì)記載了20世紀(jì)初的城市發(fā)展情況和社會問題，并提出了建設(shè)順應(yīng)時代發(fā)展的理想型未來城市，需要通過對現(xiàn)有城市顯現(xiàn)的發(fā)展問題進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整解決，柯布西耶對城市更新發(fā)展提出了四項(xiàng)原則，即增加城市綠地率、增加城市交通運(yùn)輸方式、提高城市中心區(qū)域人口密度、減少城市中心區(qū)的交通不暢問題。美國學(xué)者雅各布斯的《美國大城市的死與生》以人為核心發(fā)掘城市存在的問題，將人本思想致力于區(qū)域更新規(guī)劃，旨在賦予城市人情味與活力，書中重點(diǎn)敘述了城市多樣性的原則，其中包括保持城市多樣性需要保留適當(dāng)比重的老舊建筑等。

通過對文獻(xiàn)資料的梳理與研究，并根據(jù)不同時期不同城市對城市更新的深度與廣度的研究，可以將西方國家的城市更新理論研究劃分為3個階段。

第一階段：19世紀(jì)后期到20世紀(jì)初期為城市更新理論的起始階段。起源于霍華德的“城市田園”理論，主要希望建立新的、鄉(xiāng)村式的、通過綠化帶限制城市人口向外圍擴(kuò)散的理論。此后由伊·沙里寧提出的“有機(jī)疏散”理論又進(jìn)一步完善了田園理論，仍以傳統(tǒng)的“形體決定論”為思想基礎(chǔ)，認(rèn)為城市是一個靜止的事物，以此來解決城市的發(fā)展問題，擺脫了早期追求理想化的城市規(guī)劃模式，有了很大的進(jìn)步，并且更新對象也從居住空間擴(kuò)大到整個城市空間。

第二階段：20世紀(jì)初期到20世紀(jì)中期為城市更新理論的發(fā)展階段。此階段主張通過建立獨(dú)立的城市單元來有秩序擴(kuò)展城市空間，而不是無止境地增加城市面積。同時指出政府應(yīng)該是城市建設(shè)的主體。由于經(jīng)歷了戰(zhàn)爭的原因，此階段西方國家的城市更新主要以大規(guī)模的拆除重建為主。

第三階段：20世紀(jì)60年代以后，城市更新理論進(jìn)入以人為本的可持續(xù)發(fā)展階段。此時人們受凱恩斯主義、簡雅各布斯、C亞歷山大等學(xué)者學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的影響，對公共服務(wù)、社會公平和公共福利愈加關(guān)注。再加上可持續(xù)發(fā)展理念出現(xiàn)，與人本思想相結(jié)合，重視改善人們的居住環(huán)境，并延伸為對城市歷史文化、城市歷史建筑的保護(hù)與傳承，且迅速在當(dāng)代城市更新中占據(jù)重要地位，成為新時期城市更新的主要思想。

目前西方學(xué)術(shù)界在城市更新方面具有代表性的觀點(diǎn)，可以概括為以下4點(diǎn)：一是“人本主義”思想在社會經(jīng)濟(jì)生活中復(fù)蘇，對城市更新的影響與日俱增。城市更新更加注重人的需要，其重點(diǎn)從對貧民窟的大規(guī)模掃除轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)環(huán)境的綜合整治。二是開始重視城市更新的社會經(jīng)濟(jì)意義。規(guī)劃與設(shè)計從單純的物質(zhì)環(huán)境改造轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)環(huán)境改善相結(jié)合的綜合性更新規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃過程的連續(xù)性。三是城市更新的方式從大規(guī)模推倒重建模式，轉(zhuǎn)向小規(guī)模、分階段、主要由社區(qū)組織的謹(jǐn)慎漸進(jìn)式模式。四是可持續(xù)發(fā)展思想成為社會共識，逐漸被參與更新的各方所接受，其未來的城市更新必然將更多地注重社區(qū)的可持續(xù)性。

2 國外城市更新的方法與實(shí)踐

從文獻(xiàn)資料以及西方國家城市更新的經(jīng)驗(yàn)中了解到國外城市更新的方法主要有3種：一是拆除重建，即常說的推倒重建或“推土機(jī)”式重建，常用于嚴(yán)重衰退或破敗的地區(qū)，20世紀(jì)30至40年代西方工業(yè)城市實(shí)施的清除貧民窟運(yùn)動，主要采用了這一方式。二是改建或翻修，即對那些舊建筑和具有一定保存價值的舊房屋，采取了功能置換、內(nèi)部修繕、基礎(chǔ)設(shè)施更新等方式，以實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型升級和改善居住質(zhì)量的目的。三是保留，即對富有歷史文化價值的資源，進(jìn)行保留并實(shí)施保護(hù)性開發(fā)，延續(xù)城市的歷史文化脈絡(luò)，提升文化品質(zhì)。這3種直觀的更新手段貫穿于城市更新運(yùn)動的全過程，也為尋求新的城市更新方法提供了參考依據(jù)。

本文主要介紹美國、英國、法國、荷蘭、新加坡和日本6個國家城市更新的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)。

2.1 美國城市更新實(shí)踐

美國的城市化水平很高，2020年末其城市化率已達(dá)到82.66%，居世界前列。20世紀(jì)20年代，美國基本完成了近代工業(yè)化，成為世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體。此后，為了與其高度工業(yè)化及城市規(guī)模隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大的局面相協(xié)調(diào)，美國開始了長達(dá)一個世紀(jì)的轟轟烈烈的城市更新運(yùn)動。如今，美國的城市更新章法已經(jīng)相對成熟，形成了包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等多要素全面均衡發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)流程，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

2.1.1 城市更新歷程

1949年美國通過了《國家住房法案》，開始為期二十多年的大拆大建式的城市更新。這一時期城市更新的目的是為了改善破舊的物質(zhì)環(huán)境，減少社會隔離，但不料“推土機(jī)”式的更新方式破壞了當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣徖镪P(guān)系，許多老住戶被迫從原居住地搬走，貧困問題沒有得到改善，生活水平也沒有提高。那些城市中心區(qū)與舊城區(qū)卻由于環(huán)境的改善與高檔住宅的建設(shè)，為中上階層所使用，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會矛盾與隔離。在意識到原本粗放式的城市更新所帶來的種種社會問題后，1965年美國成立住房與都市發(fā)展署，出臺《模范城市計劃》，為大城市示范街區(qū)發(fā)展制定合適方案來解決貧困問題，把對城市的綜合治理作為首要工作，從整體上提高居民的生活質(zhì)量。1974年美國通過了《住房與社區(qū)開發(fā)法》，標(biāo)志著以鄰里復(fù)興為主的小規(guī)模分期改造方式逐漸取代了原來大規(guī)模改造形式。20世紀(jì)80年代初，里根總統(tǒng)宣布逐漸弱化政府在城市更新中的作用，鼓勵私人發(fā)展商的投資與加入，城市更新的目標(biāo)僅為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。這一時期私人部門投資在城市更新中發(fā)揮著越來越重要的作用，隨著內(nèi)城衰敗與城市郊區(qū)化的加劇，城市更新轉(zhuǎn)向以中心區(qū)商業(yè)復(fù)興為主的形式，政府通過私人商業(yè)團(tuán)體振興內(nèi)城。因私人利益的驅(qū)使，給城市更新帶來了社會斷裂與居住隔離等不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致公眾對城市更新的公共利益強(qiáng)烈質(zhì)疑，同時，由于水岸振興與工業(yè)區(qū)改造的運(yùn)作，城市形象與文化內(nèi)涵開始得到重視。到1990年，政府、私有企業(yè)與社區(qū)三方面的合作關(guān)系加強(qiáng)，且受到20世紀(jì)80年代末可持續(xù)發(fā)展觀的影響，城市更新由最開始的以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的物質(zhì)環(huán)境更新轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多目標(biāo)的綜合更新。

2.1.2 城市更新舉措

稅收獎勵措施。美國推動舊城更新改造模式實(shí)施的是稅收獎勵措施。實(shí)施方式主要有3種：第一種是授權(quán)區(qū)（EZS），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運(yùn)作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資（TIF），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區(qū)吸引私人投資，促進(jìn)地區(qū)的再開發(fā)；第三種是商業(yè)改良區(qū)（BID），是一種基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機(jī)制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來源。

提供城市開發(fā)資助。政府采取多種方式對城市開發(fā)提供資助。以“新城鎮(zhèn)內(nèi)部計劃”為例，聯(lián)邦政府利用社區(qū)開發(fā)街道資金資助城市開發(fā)，期望給私人投資以資助。1977年的《住房和社區(qū)開發(fā)法》實(shí)行使用城市開發(fā)活動津貼資助私人和公私合營的開發(fā)計劃，使私人開發(fā)商和投資者獲得至少等于投資在其他地方同等水平的回報。

城市文化保護(hù)措施。雖然大多數(shù)情況下美國政府不會直接領(lǐng)導(dǎo)文化機(jī)構(gòu)和組織，但也存在一些完全由城市管理的機(jī)構(gòu)，通常體現(xiàn)為與當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)、文化傳統(tǒng)有較大聯(lián)系的博物館等文公共文化場所。例如，建于1885年的底特律藝術(shù)博物館（Detroit Institute of Arts）就屬底特律市政府所有，因其見證了底特律汽車工業(yè)發(fā)展歷史變遷，被評為美國第二大市屬博物館。

城市公共藝術(shù)措施。論及城市公共文化活動，文化節(jié)是美國各州和各城市長久以來關(guān)注的一個重要領(lǐng)域。美國每一座城市在夏天都會舉辦文化節(jié)，通常在公園中以露天的形式舉行。全國有幾百個受歡迎的藝術(shù)節(jié)，包括古典音樂節(jié)、藍(lán)調(diào)文化節(jié)、歌劇節(jié)、電影節(jié)、莎士比亞戲劇節(jié)等，深受民眾歡迎。通常而言，這類文化節(jié)都是免費(fèi)的，經(jīng)費(fèi)來自市政府或各個州。依靠夏季文化節(jié)，各城市既保證了公園的人流量，又能讓大多數(shù)人接觸到文化，也可以說在一定程度上維護(hù)了城市治安穩(wěn)定。

城市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施。美國的城市文化措施體現(xiàn)為“去中心化”，反對政府直接干預(yù)，但隨著近年來全球文化戰(zhàn)略的興起，美國政府也在反思城市文化政策對當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。眾多城市開始加大對文化產(chǎn)業(yè)的扶植力度，例如紐約文化事務(wù)局與經(jīng)濟(jì)發(fā)展署合作，對工業(yè)發(fā)展債券進(jìn)行修改，使之適用于文化事業(yè)的發(fā)展需要；對從事新媒體產(chǎn)業(yè)的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠和直接資助，并加強(qiáng)服務(wù)與支持。

2.1.3 小結(jié)

美國的城市更新由私人開發(fā)商主導(dǎo)的以振興經(jīng)濟(jì)為目的商業(yè)性開發(fā)走向以經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會等多目標(biāo)的綜合性更新，著力于出臺政策，幫助公眾與開發(fā)商去把握公共利益與投資利潤的平衡點(diǎn)，維護(hù)公平。同時，注重本土文化與城市更新的結(jié)合，不斷發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。但因美國城市更新的片段化，也帶來“紳士化”“內(nèi)城塌陷”等一些難以解決的城市與社會問題。

2.2 英國城市更新實(shí)踐

英國是世界上城鎮(zhèn)化開始最早、公認(rèn)水平最高、逆城市化也最顯著的國家。據(jù)公開報告顯示，2019年其城鎮(zhèn)化率已接近90%，主要原因是其城市更新能不斷適應(yīng)社會的發(fā)展。與美國相似，二戰(zhàn)后英國城市的舊城更新實(shí)踐也是沿著清除貧民窟、鄰里重建、社區(qū)更新的走向發(fā)展，城市更新理念也由單一目標(biāo)的物質(zhì)環(huán)境更新逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷哟呜S富、內(nèi)容廣泛的綜合可持續(xù)更新。

2.2.1 城市更新歷程

英國城市更新最早始于20世紀(jì)30年代，致力于消除貧民窟，提升舊城改造中的貧困階層住房條件，30年代間共建27萬套住房用于貧民窟改造。20世紀(jì)60至70年代，英國政府頒布了包括“社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目”和“綜合社區(qū)計劃”等，主要目的在于振興衰落的內(nèi)城、改善物質(zhì)環(huán)境和提高社會福利。1980年，以市場為主導(dǎo)，引導(dǎo)私人投資，包括城市開發(fā)公司等市場化措施的“城市再生”政策應(yīng)運(yùn)而生，政府與私人投資合作是這個時期城市更新的顯著特點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，在全球化與公民社會的影響下，社區(qū)的作用逐步顯現(xiàn)，英國頒布了“城市復(fù)興”政策?！俺鞘袕?fù)興是致力于經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境綜合社會問題的長期思考”“城市復(fù)興的焦點(diǎn)層面在社區(qū)，鼓勵社區(qū)與鄰里、地方、區(qū)域乃至國家各個層面共同行動探索社區(qū)未來的發(fā)展之路，希望城市（鎮(zhèn)）能夠成為經(jīng)濟(jì)動力之源，將其能量由核心向外輻射，不僅惠及城區(qū)居民，同時更應(yīng)惠及周邊區(qū)域，實(shí)現(xiàn)社會整體可持續(xù)發(fā)展”。在公私合作的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了公眾參與度，開始關(guān)注當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求，英國政府不再直接介入當(dāng)?shù)厥聞?wù)，鼓勵相關(guān)利益成員形成合作伙伴關(guān)系，共同競爭。其中，公眾參與成為城市更新政策中很重要的部分，并且將城市更新的可持續(xù)發(fā)展思想與環(huán)境生態(tài)、社會公平、文化包容等問題結(jié)合在一起。

2.2.2 城市更新舉措

建立財政補(bǔ)貼制度及相關(guān)的基金措施。財政補(bǔ)貼是英國政府推行城市更新的重要舉措， 從20世紀(jì)30年代開始實(shí)施按人口安置補(bǔ)貼的制度， 至今已有80多年的歷史。同時，英國政府設(shè)立了相關(guān)的基金，如城市開發(fā)資金、城市資金、城市更新資金等。

成立相應(yīng)的城市更新機(jī)構(gòu)。1980年，英國成立了城市開發(fā)公司，一個開發(fā)公司對應(yīng)著一個特定的城市區(qū)域，擔(dān)負(fù)著吸引私人投資、改造內(nèi)城地區(qū)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興的重任。英格蘭合作組織的成立，將英格蘭所有的城市更新權(quán)力和活動都轉(zhuǎn)移到它身上，負(fù)責(zé)土地征用，開發(fā)投資下降、未充分利用、閑置土地。

在更新的過程中注重文物保護(hù)。英國在城市更新的過程中采用整舊如舊的方法， 把對歷史建筑物的破壞程度降到最低。同時，配合這些建筑物的風(fēng)格、特色，建造與其相適應(yīng)的配套建筑，使其自然和諧地融入到周圍環(huán)境中。

2.2.3 小結(jié)

英國的城市更新經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)的貧民窟運(yùn)動以后，私人開發(fā)商開始介入，城市更新逐步走向以利益為導(dǎo)向的市場化經(jīng)營。在經(jīng)過一系列的城市問題以后，英國政府將社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境納入城市更新的決策中，通過政府、市場和社區(qū)三方力量相協(xié)調(diào)達(dá)成更新目標(biāo)。此后無論是基于城市中心區(qū)經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)發(fā)展的“城市復(fù)興”戰(zhàn)略，還是基于解決內(nèi)城貧困與社會排斥的“街區(qū)更新”策略以及后來采取地方主義和社區(qū)主導(dǎo)的以驅(qū)動城市經(jīng)濟(jì)增長式的城市更新，國家與政府的政策引導(dǎo)發(fā)揮著重要作用，更新尤其重視社區(qū)、志愿者與慈善機(jī)構(gòu)的作用、社會問題、養(yǎng)老與福利以及就業(yè)等問題。

2.3 法國城市更新實(shí)踐

2.3.1 城市更新歷程

法國二戰(zhàn)后為解決住房危機(jī)，推出以促進(jìn)住房建設(shè)量為首要目的住房政策，主要表現(xiàn)為對城市衰敗地區(qū)的推倒重建，重組并調(diào)整居住區(qū)空間結(jié)構(gòu)。同時期法國還考慮重建生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)實(shí)體，道路以及公共設(shè)施（醫(yī)院、學(xué)校等）的建設(shè)，以重塑城市活力。20世紀(jì)60年代這一時期法國處于戰(zhàn)后黃金30年的后期，國家開始注重城市管理。1967 頒布《土地指導(dǎo)法》，提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與有計劃的開發(fā)規(guī)劃。20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來城市環(huán)境改善取代城市新建與擴(kuò)建，1977年國家設(shè)立了城市規(guī)劃基金，專門用于傳統(tǒng)街區(qū)和城市中心區(qū)的改造，舊區(qū)改建、住宅更新、環(huán)境保護(hù)以及限制獨(dú)立式住宅蔓延成為這一時期大眾關(guān)注的問題，這一時期也是法國開始城市化管理的關(guān)鍵期。20世紀(jì)80年代法國面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)，1982年頒布《權(quán)力下放法案》，從此政府有權(quán)限制定與管理城市用地規(guī)劃文件，形成合同式合作關(guān)系。在住區(qū)建設(shè)方面，法國1984年建立了城市發(fā)展跨部門委員會和城市社會發(fā)展基金，20世紀(jì)80代末又成立了城市發(fā)展國家顧問委員會，20世紀(jì)90年代初成立了城市發(fā)展部，1991年通過《城市發(fā)展方針法》，1993年制定了《城市合同法》，1995年又頒布《國家領(lǐng)土發(fā)展規(guī)劃法》，這一系列公共部門的成立與法律法規(guī)的制定，為保障城市更新資金來源，關(guān)注居民生活質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施配套與服務(wù)水平、城市街區(qū)復(fù)興、公共空間建設(shè)等大眾公共利益的建設(shè)項(xiàng)目提供保障，并發(fā)揮重要的作用。進(jìn)入21世紀(jì)，法國頒布了《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》，對社會住宅的均衡分配起到積極作用。法國也一直注重保護(hù)性更新，特別對于歷史悠久的城市，側(cè)重對舊區(qū)的活化再利用。

2.3.2 城市更新重要舉措

注重法律政策在城市更新中的指導(dǎo)性作用。法國在城市更新方面的政策最早可追溯到19世紀(jì)末的《工人階級住宅法》， 要求地方政府對不符合衛(wèi)生條件的舊社區(qū)房屋進(jìn)行改造。

注重對舊城區(qū)的保護(hù)性更新。在對舊城區(qū)的活化和再利用中， 法國十分注重保護(hù)性更新。特別是對于歷史文化悠久的城市， 在保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上， 對建筑物進(jìn)行維修， 改造現(xiàn)有城市街區(qū)。

公共部門在保障城市更新資金上發(fā)揮重要作用。為了保障城市更新的資金來源，法國公共部門完全或者部分投資城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、活動場所或者公共空間。例如巴黎市政府出資占51%的股份，與私營公司合資成立了一個舊城改造的專業(yè)化投資公司。

2.3.3 小結(jié)

法國主要通過制定相應(yīng)的法律來保障城市更新的順利進(jìn)行，可以說法國的城市規(guī)劃立法與公共部門在城市更新過程中發(fā)揮著十分重要的作用。為了促進(jìn)社會融合，保障社會住宅建設(shè)數(shù)量與住房質(zhì)量提供了確切的依據(jù)。同時，依靠政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高城市環(huán)境質(zhì)量，以保護(hù)性更新對舊城區(qū)進(jìn)行改造，讓擁有歷史文化遺產(chǎn)的城市得以存活。

2.4 荷蘭城市更新實(shí)踐

2.4.1 城市更新歷程

二戰(zhàn)以后，傳統(tǒng)的荷蘭發(fā)展成了一個事實(shí)上的多族群民族國家。荷蘭的城市更新計劃，特別是1995年以來的大城市政策，正是在此背景下出臺的。無論是自1975年開始的舊城市更新計劃，或是自1995年開始的大城市政策，還是21世紀(jì)以來的新城市政策，荷蘭的城市政策都具有明顯的區(qū)域自治特征，即“區(qū)域本位”（Area-Based）特征，這在很大程度上與荷蘭的地方自治傳統(tǒng)有關(guān)，依據(jù)其《住房法》，居者有其屋是中央政府的責(zé)任，但執(zhí)行主要在各類自治城市。荷蘭的城市更新計劃經(jīng)過了數(shù)次轉(zhuǎn)變，但整體而言，隨著荷蘭少數(shù)族群人口的增加，城市少數(shù)族群聚居的“去隔離化”政策還將進(jìn)行不斷地調(diào)整。

2.4.2 城市更新舉措

社區(qū)辦公室參與下的舊城更新。在每個城市更新地區(qū)成立獨(dú)立的社區(qū)辦公室，組織制定本地區(qū)城市改造更新的詳細(xì)規(guī)劃，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施，而且要將該規(guī)劃視為社區(qū)與市政府之間的法律契約來執(zhí)行，并約束區(qū)內(nèi)所有建設(shè)行為，也作為政府撥款的依據(jù)。社區(qū)辦公室通常下設(shè)專門的工作小組負(fù)責(zé)更新項(xiàng)目的實(shí)施，例如制定社會住宅分配標(biāo)準(zhǔn)、房屋改建與新建、居民安置或小企業(yè)安置的工作小組。

以市場為導(dǎo)向的多樣化住房供給。荷蘭城市更新計劃的實(shí)施，都是在遵循市場經(jīng)濟(jì)原則基礎(chǔ)上進(jìn)行的。主要是通過住房市場的供給重構(gòu)來實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的復(fù)興與基礎(chǔ)設(shè)施的改善。而其住房市場的供給重構(gòu)集中在3個方面：一是通過增加住房供給，以滿足戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮所帶來的日益增長的住房需求；二是通過改變中心城區(qū)住房供給結(jié)構(gòu)，即以住房混合來實(shí)現(xiàn)社會整合；三是通過改善中心城區(qū)的居住環(huán)境，吸引高端人群入住，以實(shí)現(xiàn)居住格局的階層混合和族群整合。

2.4.3 小結(jié)

對于荷蘭的“城市更新計劃”有兩方面的結(jié)論：一是對整體而言，因?yàn)閷ι鐣想y以統(tǒng)一定義，衡量標(biāo)準(zhǔn)難以一致，所以效果難以判定?！俺鞘懈掠媱潯钡膶?shí)施的確對城市老舊小區(qū)居住品質(zhì)的提升有積極作用。但同時也導(dǎo)致低收入群體（主要是少數(shù)族群）從中心城區(qū)遷出，反過來滋生出社區(qū)問題。二是就某些具體領(lǐng)域而言，有些方面效果較好，有些方面并無效果。主要通過對住房結(jié)構(gòu)的空間混合以實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的少數(shù)族群的社會整合。

2.5 新加坡城市更新實(shí)踐

2.5.1 城市更新歷程

自1959年實(shí)現(xiàn)自治以來，新加坡從20世紀(jì)60年代的“貧民窟”發(fā)展成當(dāng)前的世界城市，城市更新為其成功轉(zhuǎn)型提供了空間與功能載體的有效支撐。1960年成立了建屋發(fā)展局（Housing Development Board），政府成為公共住房主要的開發(fā)者，中心區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、中心分散等策略相繼實(shí)施。1971年通過大規(guī)模的拆除重建，新加坡移民文化和殖民文化的特征逐漸消失。1990年開始，新加坡成為重要國際金融中心之一。進(jìn)入21世紀(jì)后，新加坡的城市發(fā)展呈現(xiàn)出全球性特點(diǎn)。中心城區(qū)代表了這個城市國家的全球形象，濱海灣等地區(qū)在保持新加坡國際影響力方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。2004年，政府宣布投資30億新元用于關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以帶動公共及私人投資。濱海灣地區(qū)成為新加坡最為宏大的城市建設(shè)工程，規(guī)劃打造成工作、生活、游憩相融合的可持續(xù)發(fā)展社區(qū)，成為新加坡形象的代表和財富的象征。在這一階段，政府和私營部門依然采取合作開發(fā)方式。

2.5.2 城市更新舉措

設(shè)立專門的城市更新管理部門。新加坡城市更新管理部門經(jīng)歷多次演變，從最早的SIT（改良信托局）發(fā)展到現(xiàn)在的URA（城市更新局），對新加坡的舊城改造起到很大作用。

重視概念規(guī)劃的指導(dǎo)作用。概念規(guī)劃于1971年得到聯(lián)合國開發(fā)計劃署的援助，并指導(dǎo)新加坡城市的長期開發(fā)。20世紀(jì)90年代初期，新加坡原先的城市規(guī)劃不能滿足城市發(fā)展的長期目標(biāo)，需要進(jìn)行變革。URA實(shí)施了兩級計劃，第一級計劃就是修訂概念規(guī)劃，從策略上提出城市長期發(fā)展的愿景；第二級計劃是55個DGPs（Development Guide Plan，發(fā)展引導(dǎo)計劃），在1991年修訂概念規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上針對每一塊土地進(jìn)行更詳盡的規(guī)劃。

注重引入私人資金。新加坡的舊城改造在20世紀(jì)70年代就開始引入了私人投資。在新的規(guī)劃體系（DGPs）實(shí)施時，政府通過集中整合土地，進(jìn)行相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為私人投資者提供各種激勵政策實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)收益。

城市開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合。1996年新加坡政府對保護(hù)方針進(jìn)行了修改，以便在賦予舊建筑的新用途方面給予業(yè)主更大的靈活性，鼓勵創(chuàng)造性的修復(fù)以便使保護(hù)區(qū)更具地方特色。

2.5.3 小結(jié)

新加坡，尤其是市中心的城市更新是城市建設(shè)成功的象征，展示了一個土地資源稀缺的島國如何平衡好經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境目標(biāo)的發(fā)展過程。

2.6 日本城市更新實(shí)踐

按照日本《城市規(guī)劃法》規(guī)定，城市開發(fā)項(xiàng)目包括3類：第一類是土地重劃；第二類是舊城改造；第三類是新建住宅開發(fā)。但是只有像東京這樣的大城市，才會進(jìn)行新建住宅的開發(fā)項(xiàng)目。因此，現(xiàn)在其城市開發(fā)的重點(diǎn)在于前兩項(xiàng)，即土地重劃和舊城改造。

2.6.1 城市更新歷程

為修復(fù)戰(zhàn)爭對大城市的毀滅性破壞，日本以政府為主導(dǎo)對102座城市實(shí)施了土地區(qū)劃整理。隨著新興工業(yè)發(fā)展和技術(shù)提高使得人口大幅涌入大城市，原有的城市工業(yè)廠房和商業(yè)用地已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，20世紀(jì)60年代開始發(fā)展新城，在東京灣區(qū)發(fā)展臨海新城，形成一個人口達(dá)三千萬的巨大都市圈。1977年，面對突出的城市問題，為限制東京的無序擴(kuò)張，日本政府推行綠帶計劃。20世紀(jì)80年代開始更新并利用地下深層空間設(shè)施。

2.6.2 城市更新重要舉措

建立完善的城市更新制度體系。日本《建筑基準(zhǔn)法》和《城市規(guī)劃法》規(guī)定，對提供公共空間等改善城市公共環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目給予容積率獎勵。這對刺激民營資本積極參與城市建設(shè)，大幅減少政府在城市環(huán)境方面的投入發(fā)揮了重要作用。

以多方利益平衡為城市更新前提。土地私有制是影響日本城市開發(fā)和城市演變極其重要的因素。在日本，城市更新涉及的主要利益主體有土地權(quán)利人、政府和項(xiàng)目實(shí)施主體，土地權(quán)利人包括土地所有人和租地或租房等相關(guān)權(quán)利人，項(xiàng)目實(shí)施主體可分為有政府背景的開發(fā)機(jī)構(gòu)和民營資本開發(fā)商。日本城市更新項(xiàng)目的確立必須以三方達(dá)成共識為前提。

充分利用民間資本參與城市開發(fā)。日本政府為解決城市更新所需的資金問題，充分發(fā)掘其社會管理職能，通過制定激勵政策，給予項(xiàng)目公共補(bǔ)助金和稅收優(yōu)惠，尤其是容積率獎勵，來刺激民間資本進(jìn)行大規(guī)模的城市開發(fā)。在利益方眾多、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜的大型城市更新項(xiàng)目中，政府與民營資本合作的機(jī)制不可或缺。

歷史建筑保護(hù)與城市更新并重。對于歷史建筑與近代建筑的保護(hù)和利用問題，日本城市有著鮮明的態(tài)度。對待日本傳統(tǒng)建筑，日本人偏于恪守古法，強(qiáng)調(diào)保存和加強(qiáng)日本文化的獨(dú)特性；而對近代建筑的保護(hù)，則體現(xiàn)出明確的再利用原則，強(qiáng)調(diào)城市景觀和功能方面的作用最大化，通過近代建筑再生，帶動周圍城市環(huán)境復(fù)蘇，并滿足經(jīng)濟(jì)利益要求。在東京，日本橋地區(qū)的改造具有一定的代表性，這里匯集了多家百年老店，近代又集聚了日本銀行、東京證券等重要金融機(jī)構(gòu)，古樸典雅的歷史建筑被保留至今，與相鄰地塊上高達(dá)195 m的當(dāng)代風(fēng)格的日本橋三井大廈連為一體，促進(jìn)了歷史與當(dāng)代、厚重與高聳、文化與商業(yè)金融、東西方氣質(zhì)等和諧相融，是東京極具歷史淵源和傳統(tǒng)特色的繁華商業(yè)街區(qū)和金融商務(wù)功能區(qū)。

注重建筑物功能的復(fù)合利用。日本城市更新以滿足土地權(quán)利人的多樣性需求為前提，而近代建筑的設(shè)計和建造更兼顧了現(xiàn)代性和實(shí)用性，使得建筑物在功能復(fù)合方面更加豐富，大多集辦公、住宅、商鋪、休閑于一體。

2.6.3 小結(jié)

日本由于戰(zhàn)爭及土地面積的限制，需要更新的區(qū)域普遍存在街道狹窄曲折、土地劃分零碎且形狀不規(guī)整、土地歸屬不同的土地所有人等問題，無法進(jìn)行大規(guī)模的城市更新，主要以土地重劃的方式來實(shí)現(xiàn)城市的更新項(xiàng)目，確保土地所有人在城市更新實(shí)施前后的資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)等價交換?？梢哉f日本在有限的國土面積上充分發(fā)揮了城市更新的功能，豐富了城市更新的內(nèi)涵。

3 國外城市更新理論與實(shí)踐的啟示

城市更新在城市發(fā)展中的作用愈加凸顯。在借鑒國外城市更新理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，得出4點(diǎn)啟示。

3.1 城市更新要完善法律法規(guī)體系，初始預(yù)防優(yōu)于后期補(bǔ)救

通過以上國家的實(shí)踐可以看出，美國、法國、荷蘭、日本四個國家在城市更新的過程中非常重視法律法規(guī)的制定，并始終貫穿于城市發(fā)展的各個階段，起到了有法可依的規(guī)范作用，保障了城市的正規(guī)化發(fā)展，對中國城市更新立法有很大的啟發(fā)。

首先，政府更新理念與目標(biāo)決定城市發(fā)展導(dǎo)向，更新政策法規(guī)是城市更新順利實(shí)施的保障，應(yīng)盡早制定正確的更新理念與目標(biāo)、建立完善的更新法規(guī)體系，以及規(guī)劃編制與實(shí)施體系。城市更新是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度所采取的城市高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃形式，因此從更新理念上政府應(yīng)關(guān)注綜合效益，而不應(yīng)再停留在“經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)空間決定論”的層面。同時，法規(guī)體系的制定應(yīng)該有預(yù)見性，應(yīng)借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，預(yù)先編制，保證較為復(fù)雜的更新規(guī)劃設(shè)計得以高效實(shí)施。

其次，城市更新都是從最初簡單的物質(zhì)空間更新向后期復(fù)雜的綜合性城市更新轉(zhuǎn)變。早期更新方式的片面性，將會帶來城市后期發(fā)展的諸多問題，因此應(yīng)盡可能早地順應(yīng)地方城市社會文化、政治經(jīng)濟(jì)和美學(xué)等方面的發(fā)展趨勢，用綜合性城市更新的思維模式來研究各地城市更新項(xiàng)目。

最后，城市更新是一個系統(tǒng)性的工程，應(yīng)盡可能制定系統(tǒng)的更新規(guī)劃體系，避免碎片化更新帶來的不協(xié)調(diào)性問題。在這一過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注大眾居民日常生活需求功能的完善以及城市特色的塑造，針對中國城市普遍存在的城市特色缺失問題，完全可以借助城市更新這一手段，進(jìn)行各地城市文化的建構(gòu)與城市地方性空間的營建。

3.2 城市更新要因地制宜、因時而異，注重歷史文化保護(hù)

國外城市更新是隨著時間、地域的變化而不斷變化的，它不是一個靜止的事物，而是同城市一起向前發(fā)展的。在中國城市更新的過程中，始終要以發(fā)展的、長遠(yuǎn)的眼光去看待城市更新，依據(jù)不同地域的文化特色來發(fā)展城市，而不是千篇一律的同質(zhì)化更新。

以城市的歷史和城市中存在的文化遺產(chǎn)增添城市魅力，突出城市特色。這與城市更新并不矛盾，對歷史氣息濃厚的舊城區(qū)不該采用大拆大建的模式。中國的城市更新應(yīng)學(xué)習(xí)英國在保護(hù)歷史基礎(chǔ)的前提下發(fā)展繼承的更新模式。歷史是城市居民的認(rèn)同感與歸屬感的源泉，對城市中現(xiàn)存的歷史文脈進(jìn)行系統(tǒng)性挖掘，進(jìn)一步將新的城市發(fā)展建設(shè)與古老的歷史建筑結(jié)合在一起，以老城區(qū)中現(xiàn)有的歷史記憶點(diǎn)為基礎(chǔ)，結(jié)合地區(qū)周邊的特色資源形成極具地方特色的體驗(yàn)旅游區(qū)與旅游節(jié)點(diǎn)，延續(xù)城市的歷史文脈，這才是舊城歷史氣息濃厚地區(qū)的更新方向。

無論是美國的文化產(chǎn)業(yè)、英國的特色城市、法國的舊城文化，還是日本的歷史建筑，都十分重視對城市文化的保護(hù)，這不只是增加了城市的魅力，而且讓城市變得更加鮮活起來，擁有了屬于自己的靈魂與氣息。中國作為擁有五千年歷史文化的古老國度，更要在城市更新的過程中將我們所擁有的文化底蘊(yùn)和現(xiàn)代城市相融合，打造出屬于中國的城市文化。

3.3 城市更新應(yīng)強(qiáng)調(diào)以人為本，建立多方合作關(guān)系

隨著時代的變化，國內(nèi)外城市更新的理念在不斷發(fā)展變化，城市更新的管理方式也在不斷變化。從上述國家城市更新的實(shí)踐也可以看出，幾乎所有的國家都經(jīng)歷了由最初的政府主導(dǎo)到多方合作，再到人本化的更新轉(zhuǎn)變，可以說當(dāng)前的城市更新需要多方合作，來共同完成對城市的改造。

首先，中國的城市更新要注重以人為本。在城市建筑的規(guī)劃設(shè)計中，應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，從整個城市生態(tài)功能的整體構(gòu)建出發(fā)，充分考慮城市景觀、城市廊道、景觀線等多元化的需求，城市建筑材料等的應(yīng)用也應(yīng)注重選擇環(huán)保的材料。

其次，政府的力量總是有限的，需要采取多種方法去吸引私營部門的投資，確保城市更新項(xiàng)目完成；同時兼顧公共利益，考慮社區(qū)的參與，實(shí)現(xiàn)利益的合理分配。因此，政府應(yīng)在協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)督和調(diào)解城市更新的三維合作關(guān)系方面發(fā)揮重要作用。城市更新的決策從自上而下的單一模式，發(fā)展到兼顧自下而上的新模式，為城市更新的透明、民主、利益權(quán)衡方面提供保障，從而使城市更新能夠真正達(dá)到目的。

3.4 城市更新要提升人居環(huán)境和公眾參與度

人是城市更新的主體，是城市空間的使用者，從以上國家的實(shí)踐中可以得出一個重要的更新經(jīng)驗(yàn)：對公眾參與度的重視。城市更新建設(shè)是一個綜合的社會工程，主體是城市的居民，公眾的需求決定了城市更新的方向，政府在做城市更新規(guī)劃決策前應(yīng)多吸取公眾意見，同時要積極營造宜居的環(huán)境和空間，提升人居環(huán)境質(zhì)量，切實(shí)考慮人居需要。如在改造舊城公共空間的設(shè)計方法上，可以加強(qiáng)對步行街的保護(hù)和改造，提高舊城區(qū)開放空間的環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)舒適性；針對舊城區(qū)公共空間缺乏的問題，根據(jù)舊城整體風(fēng)貌，增加供人們休息娛樂的開放性公共活動空間，并注重公共活動空間的品質(zhì)。

4 結(jié)語

國內(nèi)外城市都已從增量更新的時代過渡到存量更新時代。從資料文獻(xiàn)來看，西方國家的城市更新起步早，經(jīng)歷時間較長，在城市改造方面積累了較為豐富的理論知識及建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；從城市更新的過程來看，西方國家經(jīng)歷了從大拆大建到以人為本的可持續(xù)更新過程，城市更新的著力點(diǎn)也從最初的硬件改善轉(zhuǎn)移到注重城市文化傳承的軟件提升；從城市更新主體來看，基本經(jīng)歷了中央到地方再到社會團(tuán)體，最后由三方合作的城市開發(fā)過程；從城市更新方式來看，由拆除建設(shè)到小規(guī)模的更新改造，改善居住質(zhì)量，保護(hù)和傳承城市歷史文脈。

可以預(yù)見，中國未來一個時期內(nèi)大規(guī)模的新建、重建項(xiàng)目仍然存在，但主要還是對20世紀(jì)已建成的住宅小區(qū)、城市街道進(jìn)行微改造、微更新，這既是對城市文化的延續(xù)、對城市風(fēng)貌的提升，也是對城市居民居住和生活質(zhì)量的提高。目前，中國的城市化率相比于西方發(fā)達(dá)國家仍然存在差距，這與中國的老舊小區(qū)更新工作起步較晚，更新技術(shù)、相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與國際先進(jìn)水平有差距也不無關(guān)系，但是隨著中央財政補(bǔ)貼的支持、更新政策的不斷規(guī)范化、精細(xì)化，以及多學(xué)科、多領(lǐng)域的專業(yè)人才不斷進(jìn)入具體的更新實(shí)踐中，更新策略將不斷趨于正規(guī)化、綜合化、科學(xué)化，更新水平也將不斷提高。