威海石島海事處轄區(qū)涉水工程施工作業(yè)海事安全監(jiān)管策略探討

◎范慶波 威海海事局石島海事處

王群朋 朱俊 廣州航海學(xué)院海運(yùn)學(xué)院

1.引言

隨著“交通強(qiáng)國”“海洋強(qiáng)國”等海洋戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，我國航運(yùn)業(yè)及港口建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展時期，涉水工程施工項目日漸增多，水上交通安全問題日益凸顯，海事部門對涉水工程施工作業(yè)安全監(jiān)管歸屬于通航管理，同時涵蓋船舶管理、船員管理、防污染管理等相關(guān)內(nèi)容，開展涉水工程施工作業(yè)海事安全監(jiān)管研究，對于理清監(jiān)管思路，提升海事監(jiān)管效率和公共服務(wù)能力具有重要意義。

石島轄區(qū)目前正在施工的涉水項目有：華能山東石島灣核電廠取排水工程、國和一號示范工程海工工程等，各類涉水項目依托施工船舶、設(shè)施等開展施工作業(yè)，部分施工項目具有投入船舶數(shù)量多、船況及船員配置情況參差不齊、船型以小型船舶為主、施工項目管理情況差等特點，存在較大的安全隱患。近年來，國內(nèi)外涉水工程施工過程中安全事故時有發(fā)生，危及施工船舶、施工人員安全，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，例如：法國一艘自升式施工船在海上風(fēng)電場現(xiàn)場鉆孔并安裝風(fēng)電基樁過程中，出現(xiàn)大量液壓油泄露，造成嚴(yán)重海洋環(huán)境污染；巨型耙吸式挖泥船在天津港航道附近施工時，與大型集裝箱輪碰撞側(cè)沉；挖泥船“航浚11”輪在廣東伶仃航道水域與附近兩艘船發(fā)生碰撞等，涉水工程施工作業(yè)安全事故給海事安全監(jiān)管敲響了警鐘。涉水項目施工作業(yè)期間存在諸多風(fēng)險：施工船舶頻繁進(jìn)出施工作業(yè)水域，增加了施工水域的交通流密度，對附近通航船舶構(gòu)成一定的礙航性，存在船舶碰撞風(fēng)險；施工期間可能受到臺風(fēng)、寒潮、強(qiáng)對流、大霧等惡劣天氣影響，若采取防抗措施不當(dāng)，存在船舶傾覆、擱淺等風(fēng)險等。

綜上所述，涉水工程施工項目在施工過程中對通航環(huán)境造成一定影響，存在諸多施工作業(yè)隱患及風(fēng)險，本文以石島轄區(qū)涉水項目施工作業(yè)安全監(jiān)管為研究對象，分析目前安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問題，并提出針對性措施，以期規(guī)范涉水項目施工作業(yè)海事安全監(jiān)管。

2.涉水工程施工作業(yè)海事安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 做好施工項目前期督導(dǎo)

（1）提前了解涉水工程施工作業(yè)基本情況，對項目存在的通航安全風(fēng)險進(jìn)行會商研判，及時提供安全信息服務(wù)，強(qiáng)化安全生產(chǎn)意識。

（2）督促行政相對人建立建設(shè)單位－施工單位－分包單位－施工船舶－船員的安全管理責(zé)任網(wǎng)鏈機(jī)制，詳細(xì)掌握船舶、船員情況和實時動態(tài)。

（3）要求建設(shè)單位成立施工項目領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)海上施工船舶安全、應(yīng)急管理及統(tǒng)一指揮工作的組織和協(xié)調(diào)調(diào)度，并成為施工船舶與海事部門溝通協(xié)調(diào)的紐帶，確保相關(guān)單位和現(xiàn)場調(diào)度之間24小時通信聯(lián)絡(luò)暢通。

（4）制定船舶進(jìn)出施工水域報告制，要求所有進(jìn)出施工區(qū)域的船舶提前向海事部門報告動態(tài)，無關(guān)船舶不得進(jìn)入施工區(qū)域，規(guī)范現(xiàn)場施工秩序管理，降低施工作業(yè)風(fēng)險。

2.2 狠抓施工項目現(xiàn)場管理

（1）定期對重點涉水工程施工作業(yè)進(jìn)行陸地巡查、海上巡航，做好現(xiàn)場監(jiān)管，并在重點時段、重點環(huán)節(jié)做好盯防。

（2）運(yùn)用VTS、AIS、CCTV等遠(yuǎn)程動態(tài)監(jiān)管手段對轄區(qū)涉水工程施工作業(yè)進(jìn)行監(jiān)控監(jiān)督。

（3）貫徹落實“雙隨機(jī)一公開”要求，根據(jù)涉水項目計劃和進(jìn)度定期全面檢查施工作業(yè)情況，對違法違章行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處。

（4）及時轉(zhuǎn)發(fā)惡劣天氣預(yù)警預(yù)防信息，做好大風(fēng)、大霧等惡劣天氣施工船舶安全監(jiān)管，提醒施工作業(yè)人員和船舶提前做好防抗準(zhǔn)備。

2.3 對施工項目進(jìn)行嚴(yán)格審批

（1）在施工前要求施工單位提交作業(yè)或者活動保障措施方案、應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任制度文本，督促施工單位落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

（2）嚴(yán)把施工船舶準(zhǔn)入關(guān)，制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對施工船舶的現(xiàn)場核查，杜絕船舶、設(shè)施帶“病”施工。

（3）在施工期間，立足海事監(jiān)管職責(zé)，不定期會同建設(shè)單位、施工單位、港口調(diào)度、引航等相關(guān)部門召開協(xié)調(diào)會，探討項目施工過程中存在的風(fēng)險及需求，積極組織對策研究。

（4）對行政相對人在行政許可審批過程中存在的疑問進(jìn)行指導(dǎo)、答疑，并提出修改完善意見，確保在辦理水上水下作業(yè)和活動許可（簡稱“水工許可”）過程中一次性通過材料審批，讓行政相對人“少跑腿”。

2.4 對涉水工程進(jìn)行全程閉環(huán)管理

對涉水施工項目形成局屬主管部門─現(xiàn)場監(jiān)管部門─局屬主管部門全程閉環(huán)管理模式。

（1）涉水施工項目經(jīng)局屬主管部門審批后，通過《水上水下作業(yè)和活動現(xiàn)場核查信息流轉(zhuǎn)表》的形式，將涉水項目相關(guān)信息和監(jiān)管要求通知現(xiàn)場監(jiān)管部門。

（2）.現(xiàn)場監(jiān)管部門在工程開工前制定檢查計劃，進(jìn)行現(xiàn)場核查，對檢查缺陷較多項目增加檢查頻次，并在施工期日常監(jiān)管中形成現(xiàn)場監(jiān)督管理情況信息反饋機(jī)制，將檢查、核查情況反饋至局屬主管部門。

（3）局屬主管部門根據(jù)現(xiàn)場監(jiān)管情況不定期召集建設(shè)單位、施工單位負(fù)責(zé)人對存在的問題進(jìn)行通報，擺清楚、講明白施工過程中存在的安全隱患，督促其限期整改。

（4）現(xiàn)場監(jiān)管部門將整改落實情況告知局屬主管部門。

3.監(jiān)管過程中存在的主要問題

3.1 適應(yīng)轄區(qū)實際的施工區(qū)域現(xiàn)場執(zhí)法、運(yùn)行實施機(jī)制尚未形成

（1）基層現(xiàn)場執(zhí)法動態(tài)管控、遠(yuǎn)程運(yùn)行監(jiān)控、監(jiān)管信息流轉(zhuǎn)等方面有待進(jìn)一步完善，執(zhí)法人員對現(xiàn)場監(jiān)管的檢查清單、檢查內(nèi)容、檢查要點、處置要求等內(nèi)容還存在執(zhí)法盲點。

（2）現(xiàn)場監(jiān)管的一線優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮，未充分利用好現(xiàn)有裝備來完成施工現(xiàn)場的巡查、檢查，尤其是AIS、CCTV等遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)備的應(yīng)用，另外在維護(hù)施工現(xiàn)場通航和作業(yè)秩序的措施不多、落實力度不夠。

（3）對在海事監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題多采用口頭警告、限期整改的方式，未真正發(fā)揮行政處罰手段的震懾力，不能很好的引起施工單位、施工船舶的重視，且對發(fā)現(xiàn)問題整改落實效果的跟蹤力度不夠。

3.2 海事部門對涉水工程施工作業(yè)的介入時間、介入重點未明確

近幾年，交通運(yùn)輸部為進(jìn)一步深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合，先后多次對涉水工程通航安全管理規(guī)定進(jìn)行修訂，在最新修訂的《中華人民共和國水上水下作業(yè)和活動通航安全管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2021年第24號）中，要求水上水下作業(yè)和活動施工前提交保障措施方案、應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任制度文本，規(guī)定中未明確海事部門對涉水工程施工作業(yè)的介入時間、介入重點等。目前轄區(qū)部分大型涉水項目在前期審查階段，港航主管機(jī)關(guān)會向海事主管部門征求意見，設(shè)計部門在工可、初設(shè)和施工圖審查階段也會邀請具有海事管理專業(yè)的專家參會討論并形成參會意見，但是，海事機(jī)關(guān)也僅作為工程建設(shè)前期階段的會議參加單位，且海事機(jī)關(guān)介入缺少相關(guān)法律法規(guī)的支撐，所提意見具有一定的局限性，不能很好的體現(xiàn)主管機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，使海事部門在涉水工程前期審查階段缺少話語權(quán)，如果項目建成后存在通航影響問題，將增加后期海事安全監(jiān)管的難度。

3.3 施工單位安全生產(chǎn)意識淡薄、主體責(zé)任落實不到位

（1）施工單位在申請水工許可時需要提交經(jīng)過專家評審的保障措施方案、應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任制度文本，上述材料中制定了詳細(xì)的施工通航安全保障措施及施工應(yīng)急預(yù)案、明確了各方責(zé)任，上述材料是上級部門督促施工單位落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任的有力武器，施工單位未對制定的保障措施引起足夠重視，落實力度不夠。

（2）施工應(yīng)急預(yù)案可操作性較差，未按照要求定期組織應(yīng)急演練。

（3）施工單位盲目追求利益，采用安全性能較差的船舶參與施工，且忽視對施工船舶管理，施工作業(yè)和航行安全存在極大隱患。

（4）部分施工單位未能與施工船舶、施工人員建立有效的安全監(jiān)督管理機(jī)制，安全員設(shè)立不及時、不到位，未能簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，以及建立安全檔案、違法記錄和日常工作記錄等文字資料。

（5）安全管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)不全面，目前許多施工單位的安全管理機(jī)構(gòu)和體系沒有達(dá)到安全管理要求，未根據(jù)項目工藝流程，把各個環(huán)節(jié)的安全生產(chǎn)問題有所顧及，尤其是與建設(shè)單位的安全責(zé)任管理職責(zé)劃分。

4.建議與對策

4.1 強(qiáng)化海事管理服務(wù)理念，提升海事執(zhí)法能力建設(shè)

（1）組織執(zhí)法人員開展針對性培訓(xùn)。將涉水工程施工作業(yè)安全監(jiān)管方面的法律法規(guī)、審批流程、監(jiān)管要點、處置要求等方面的內(nèi)容進(jìn)行匯總，梳理日常監(jiān)管過程中存在的問題、短板，對執(zhí)法人員進(jìn)行有針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升教育培訓(xùn)質(zhì)量，掃清執(zhí)法盲點。

（2）提升對行政相對人的服務(wù)品質(zhì)。結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育“為群眾辦實事”的要求，執(zhí)法人員通過上門走訪、調(diào)研等方式，宣貫海事法律法規(guī)、監(jiān)管政策，及時了解相對人的需求，并根據(jù)反饋意見優(yōu)化涉水工程施工作業(yè)安全監(jiān)管的服務(wù)流程。

（3）定期組織開展協(xié)調(diào)會。針對轄區(qū)涉及施工船舶多、工藝較為復(fù)雜、對通航環(huán)境影響較大的大型、重點項目，海事部門定期以協(xié)調(diào)會的形式，跟蹤了解項目施工進(jìn)度，聽取匯總建設(shè)單位、施工單位等對項目施工、營運(yùn)期間的疑難問題，海事內(nèi)部相關(guān)部門針對疑難問題進(jìn)行集體會商、研究，全力為相對人排憂解難。

（4）強(qiáng)化預(yù)警預(yù)防能力。及時向施工單位、港航企業(yè)、施工船舶等發(fā)布預(yù)警預(yù)防信息，督促做好惡劣天氣防抗工作，科學(xué)合理采取禁限航措施，施工單位嚴(yán)格落實保障方案中施工作業(yè)限制條件，必要時啟動應(yīng)急預(yù)案。

4.2 創(chuàng)新涉水工程施工作業(yè)現(xiàn)場管理模式，保障施工項目順利開展

（1）利用好遠(yuǎn)程監(jiān)管手段對施工水域進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)充分利用AIS、CCTV等遠(yuǎn)程監(jiān)管手段，全方位掌控施工水域作業(yè)動態(tài)情況，對施工水域進(jìn)行有效盯防。

（2）把好船員適任關(guān)。加強(qiáng)對施工人員的準(zhǔn)入管理，施工船舶滿足最低配員標(biāo)準(zhǔn)，所有施工人員均持有所從事職位要求的合格證書，定期組織對施工人員進(jìn)行海上突發(fā)事件應(yīng)對、海上避碰規(guī)則、船舶防污染、安全施工等方面知識的培訓(xùn)。

（3）把好船舶適航關(guān)。由海事內(nèi)部通航、現(xiàn)場檢查單位研究制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立施工船舶準(zhǔn)入制度，并向施工單位進(jìn)行宣貫，在施工前對所有施工船舶的抗風(fēng)等級、通訊設(shè)備、救生設(shè)備、消防設(shè)備等進(jìn)行“體檢”，做好綜合評估，不符合要求的堅決不允許進(jìn)場作業(yè)。

（4）督促施工作業(yè)規(guī)范化管理、明確責(zé)任劃分。執(zhí)法人員在每次督查督導(dǎo)中，重點對施工船舶、施工人員管理的檢查，要求建立施工船舶安全管理檔案，做到“一船一檔”，督促建設(shè)單位、施工單位按照法律法規(guī)及上級要求做好船舶、人員管理，要求建設(shè)單位與施工單位之間、施工單位與所有施工船舶施工人員之間簽訂安全管理協(xié)議，明確責(zé)任劃分，并將所有船舶、施工人員納入安全管理體系。

（5）強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)督管理。執(zhí)法人員運(yùn)用現(xiàn)場巡查、遠(yuǎn)程監(jiān)管相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對施工作業(yè)秩序的管理，對發(fā)現(xiàn)的違法行為，定期向建設(shè)單位、施工單位通報，下達(dá)安全隱患整改通知書，要求建設(shè)單位、施工單位主要負(fù)責(zé)人對本單位安全隱患排查治理工作負(fù)責(zé)，安排專人跟蹤缺陷整改情況，用好行政處罰手段，提高海事監(jiān)管的威懾力。

4.3 完善介入工作要點及程序，確保項目各階段風(fēng)險可防可控

（1）海事部門應(yīng)根據(jù)轄區(qū)情況制定涉水工程施工作業(yè)安全監(jiān)督管理規(guī)定，針對轄區(qū)大型涉水工程（比如碼頭、航道、海洋牧場等建設(shè)），要明確規(guī)定提前介入工程的前期階段，在項目立項審批階段提出項目選址、通航影響、施工船舶選取等海事要求，為后續(xù)項目開展做好鋪墊。

（2）組織海事內(nèi)部業(yè)務(wù)骨干對建設(shè)單位、施工單位材料進(jìn)行審核、會商，細(xì)致分析施工項目施工期、營運(yùn)期對通航環(huán)境的影響，對項目存在風(fēng)險進(jìn)行研判，提出合理化建議。

（3）積極推動完善通航安全影響論證的法律依據(jù)，或在現(xiàn)有規(guī)定范圍內(nèi)積極探索可以替代通航安全影響論證的工作程序或機(jī)制，比如在項目立項前，海事管理部門組織召開項目通航安全影響專家咨詢會，邀請引航、通航安全、航海、應(yīng)急處置等領(lǐng)域的專家組成項目專家論證組，出具專家論證意見，作為項目立項審批的條件。

4.4 建立保障方案落實監(jiān)督機(jī)制，督促施工單位落實主體責(zé)任

（1）通航安全保障方案由海事部門組織專家評審，海事部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，提出建議意見，確保通航安全保障措施、應(yīng)急預(yù)案、責(zé)任制度等切實可行。

（2）施工單位根據(jù)修改意見對保障方案進(jìn)行修改完善，海事部門應(yīng)督促施工單位嚴(yán)格落實方案中提出的措施和建議，落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，不能在辦理完水工許可后將方案束之高閣。

（3）海事現(xiàn)場監(jiān)管部門認(rèn)真梳理保障方案等文本中的相關(guān)要求，根據(jù)梳理結(jié)果對施工作業(yè)進(jìn)行有針對性檢查。

（4）施工單位應(yīng)在施工前組織全體施工人員對保障方案等文本進(jìn)行集中學(xué)習(xí)，使得施工人員熟練掌握項目施工流程、施工船舶作業(yè)概況、主要的風(fēng)險點、應(yīng)急聯(lián)絡(luò)方式等，保障方案每艘船舶一份，要求船舶定期組織船員進(jìn)行集中學(xué)習(xí)。

（5）施工單位按要求定期組織施工船舶進(jìn)行應(yīng)急演習(xí)，確保突發(fā)事件發(fā)生時能有條不紊啟動應(yīng)急預(yù)案，保障施工船舶及人員安全。

5.結(jié)語

威海石島海事處轄區(qū)涉水工程施工作業(yè)海事安全監(jiān)管在施工現(xiàn)場執(zhí)法、涉水工程施工作業(yè)介入、相對人主體責(zé)任落實等方面存在不足，要解決上述問題，需要海事部門、行政相對人共同努力，強(qiáng)化海事管理服務(wù)理念、創(chuàng)新上水下活動現(xiàn)場管理、完善介入工作要點及程序、建立保障方案落實監(jiān)督機(jī)制等。通過以上努力，有利于進(jìn)一步提高水上水下活動海事安全監(jiān)管的效率性和針對性，優(yōu)化海事公共服務(wù)機(jī)制，為區(qū)域和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新的海事能量，保障轄區(qū)涉水工程施工作業(yè)的順利進(jìn)行和水上交通安全形勢的持續(xù)穩(wěn)定。