基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的實(shí)踐運(yùn)行與質(zhì)效提升

陳 偉

在基層治理現(xiàn)代化的運(yùn)行道路上，推進(jìn)基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的運(yùn)行體系并使之不斷完善，成為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨深入推進(jìn)的重要任務(wù)。黨的十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中明確指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，……構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。”紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的實(shí)踐運(yùn)行處于不斷完善之中，如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上結(jié)合基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)進(jìn)一步推進(jìn)，需要從現(xiàn)實(shí)價(jià)值、實(shí)踐困境與路徑完善等方面進(jìn)行系統(tǒng)梳理，既要從理論層面正視紀(jì)檢監(jiān)察運(yùn)行的重大意義與現(xiàn)實(shí)成就，又要從實(shí)踐層面揭示尚未解決的實(shí)際問題，并在針對(duì)性應(yīng)對(duì)中尋找突破點(diǎn)以獲得實(shí)質(zhì)性改善。

一、完善基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

（一）實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要路徑

基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是基層權(quán)力治理的重要保障，也是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。2021年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，加強(qiáng)日常監(jiān)督?！迸c此同時(shí)，基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)也對(duì)基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督提出了新的要求和方向指引，正如《意見》中所指出的，基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是建立起各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)代化“治理”不只是字面上的一字之差，而是具有深刻內(nèi)涵的理念跨越，“治理”意味著“多元性、平等性、透明性、回應(yīng)性與協(xié)作性，強(qiáng)調(diào)民主、法治與科學(xué)精神的統(tǒng)一”。

將紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督融入基層治理現(xiàn)代化的框架中予以理解，既是基層權(quán)力運(yùn)行與基層治理之間難以分割的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，也是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革應(yīng)該包含的內(nèi)容?；鶎又卫眢w系與治理能力的現(xiàn)代化必須面向基層實(shí)踐，必須著眼于我國(guó)基層層面呈現(xiàn)出來的實(shí)踐問題而展開，必須依托市民社會(huì)與基層權(quán)力的多元主體協(xié)同運(yùn)行。紀(jì)檢監(jiān)察主體作為反腐專責(zé)機(jī)關(guān)，以保證清正廉明的政治風(fēng)氣和權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，具有保證基層政權(quán)全方面貫徹黨的意志和踐行黨的方針政策的實(shí)踐價(jià)值。立足于新時(shí)代與新階段，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督既要充分發(fā)揮其對(duì)于基層治理現(xiàn)代化的政治保障作用，同時(shí)也要不斷在基層現(xiàn)代化建設(shè)中實(shí)現(xiàn)自我完善和發(fā)展。

（二）推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察全覆蓋的應(yīng)有之義

自黨的十九大提出“監(jiān)察全覆蓋”以來，圍繞此進(jìn)行的各項(xiàng)工作均處于深入推進(jìn)之中。中央紀(jì)委第五次全體會(huì)議指出：“有效推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察全覆蓋”“推動(dòng)監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地”?！皣?guó)家”是國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的空間定位，“全覆蓋”則是國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的功能定位。在“監(jiān)察全覆蓋”的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)中，包括了橫向全覆蓋與縱向全覆蓋兩方面?！皺M向全覆蓋”將所有行使公權(quán)力的公職人員涵蓋其中，根據(jù)《監(jiān)察法》第15條，監(jiān)察的對(duì)象范圍包括了行政公務(wù)人員、司法人員、人大代表或者政協(xié)委員，以及基層群眾自治組織中行使公權(quán)力的人員。除此之外，上至中央下至省、市、縣，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）地方基層則均屬于“縱向全覆蓋”的空間范圍，《監(jiān)察法》第7條和《監(jiān)察法實(shí)施條例》第12條明確規(guī)定了地方各級(jí)監(jiān)察組織的設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與基層群眾性自治組織中從事管理的人員均被納入監(jiān)察全覆蓋的范疇。

在紀(jì)律檢查與監(jiān)察監(jiān)督合署辦公的模式運(yùn)行下，違反黨紀(jì)規(guī)范與違反法律規(guī)定的處置并行化運(yùn)行，通過紀(jì)法融合與紀(jì)法并行的方式提升紀(jì)檢監(jiān)察的效率與實(shí)效。從實(shí)踐運(yùn)行層面來看，“全覆蓋”既包括了紀(jì)檢監(jiān)察主體的全覆蓋，以確保監(jiān)督權(quán)之于權(quán)力運(yùn)行的如影相隨，又包括了紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)象層面的全覆蓋，以確保所有公權(quán)力人員均在監(jiān)督范疇之列，因而“全覆蓋”是紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)與紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)象全覆蓋的統(tǒng)一?；鶎诱?quán)是權(quán)力運(yùn)行的重要體現(xiàn)，是黨的決策與方針政策落實(shí)的核心陣地，該政權(quán)運(yùn)行情況的好壞，直接關(guān)乎群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)獲得感、幸福感的真切感受。無論是從“橫向全覆蓋”來看，還是就“縱向全覆蓋”而言，為推進(jìn)“橫向到邊，縱向到底”的國(guó)家監(jiān)察全覆蓋，落實(shí)并完善基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的“最后一公里”，是國(guó)家監(jiān)察全覆蓋深入貫徹推行的重要組成部分，也是全面從嚴(yán)治黨得以全面踐行至關(guān)重要的一環(huán)。

（三）深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的務(wù)實(shí)舉措

在國(guó)家監(jiān)察全覆蓋穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的進(jìn)程也在同步展開。中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步深化改革并探索監(jiān)督新路徑，明確指出：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要發(fā)揮監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)作用，協(xié)助黨委全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督和其他各類監(jiān)督貫通協(xié)同，探索深化貫通協(xié)同的有效路徑?！痹诟母锏年P(guān)系論中，頂層設(shè)計(jì)和基層探索之間相輔相成，只有二者相得益彰地良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)運(yùn)行，才能真正把黨的意志與決策貫徹到底。紀(jì)檢監(jiān)察體制的深化改革既要著眼于黨中央的頂層設(shè)計(jì)與決策部署，也要回歸到紀(jì)檢監(jiān)察的基層具體實(shí)踐中來，這是保證改革實(shí)踐效能的關(guān)鍵所在。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法?！?/p>

頂層設(shè)計(jì)為基層實(shí)踐提供了目標(biāo)和方向指引，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的具體方案要在基層探索中不斷摸索完善，實(shí)現(xiàn)自下而上的效果反饋，從而把頂層設(shè)計(jì)中的政策方針予以轉(zhuǎn)化并落地生根。從整體運(yùn)行效果來看，自黨的十九大提出監(jiān)察體制改革與監(jiān)察全覆蓋以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)并合運(yùn)行的模式已經(jīng)形成，并彰顯出較好的實(shí)踐效果，為順利完成第一個(gè)百年任務(wù)可謂功不可沒。在此基礎(chǔ)上，為順利推進(jìn)下一個(gè)百年任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)，紀(jì)檢監(jiān)察在基層治理中的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制仍需再接再厲，以助推基層政權(quán)的正向合力形成和實(shí)踐效能的發(fā)揮，保證基層各項(xiàng)改革措施的有序深入推進(jìn)。因此，推進(jìn)并完善基層權(quán)力監(jiān)督的有效運(yùn)行，既是落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察全覆蓋目標(biāo)任務(wù)的務(wù)實(shí)舉措，也是全面深化改革先試先行的陣地前沿，更是全面從嚴(yán)治黨走向常態(tài)化與規(guī)范化的重要體現(xiàn)。促進(jìn)各類監(jiān)督貫通融合、推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)等改革任務(wù)均要在基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的不斷完善中予以實(shí)現(xiàn)。

二、基層紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

（一）基層紀(jì)檢監(jiān)察的對(duì)象范圍大幅擴(kuò)張

監(jiān)察體制改革將國(guó)家監(jiān)察全覆蓋作為目標(biāo)定位，監(jiān)察對(duì)象范圍不再是黨內(nèi)監(jiān)督，也不是《行政監(jiān)察法》中的“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自律性監(jiān)督”，而是將所有“公職人員和有關(guān)人員”納入其中。就監(jiān)督對(duì)象來看，除了公務(wù)員與參公人員、法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)組織中從事公務(wù)的人員之外，還包括“國(guó)有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員”。需要注意的是，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”并不局限于我們通常所認(rèn)為的村（居）委員會(huì)中的管理人員，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第42條對(duì)其進(jìn)行了更加廣義的解讀。監(jiān)察范圍的擴(kuò)張不僅表現(xiàn)在監(jiān)督對(duì)象上，還表現(xiàn)在監(jiān)督的具體事項(xiàng)上?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》中除了通過以人為中心的方式來劃定監(jiān)督范圍，還通過羅列具體罪名的方式來明確調(diào)查管轄范圍：第26 條至第30 條以及第52 條羅列了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察的罪名，涉及101 個(gè)職務(wù)犯罪罪名。因此，監(jiān)察調(diào)查的事項(xiàng)范圍涵蓋了職務(wù)犯罪的調(diào)查與處置，不再是《行政監(jiān)察法》中“涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)依法處理”。

從另一方面來看，給基層配備的監(jiān)督力量卻十分有限。根據(jù)《監(jiān)察法》第7 條，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)”?！侗O(jiān)察法》第12條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以在所管轄的行政區(qū)域或者機(jī)關(guān)組織等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。與此相適應(yīng)，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第12條規(guī)定：“縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和直轄市所轄區(qū)（縣）監(jiān)察委員會(huì)可以向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察專員?！编l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中并不設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，其監(jiān)察力量的來源是派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督專員，并且在相應(yīng)規(guī)定中適用的是“可以”這種模糊性的表述方式。同時(shí)，這些派出或者派駐基層的監(jiān)察組織在實(shí)踐中還存在著獨(dú)立性弱、職責(zé)定位異化、執(zhí)行偏差等問題。根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的通報(bào)，從2021年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查和審查調(diào)查情況來看，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分62.7萬人，其中省部級(jí)干部36 人，廳局級(jí)干部3024 人，縣處級(jí)干部2.5 萬人，鄉(xiāng)科級(jí)干部8.8 萬人，一般干部9.7 萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員41.4 萬人。從中可見，基層紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督力量不足與監(jiān)察對(duì)象范圍大幅度擴(kuò)張之間反差明顯，這是制約基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督實(shí)際效果的重要因素，需要在后期的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中予以重點(diǎn)關(guān)注與解決。

（二）基層紀(jì)檢監(jiān)察的同級(jí)監(jiān)督受到諸多限制

同級(jí)監(jiān)督困境的形成，一方面在于其不具備自上而下的監(jiān)督權(quán)威性，致使基層紀(jì)檢監(jiān)察組織缺乏對(duì)于同級(jí)黨委監(jiān)督的底氣和魄力；另一方面，現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的監(jiān)察結(jié)構(gòu)也使得同級(jí)監(jiān)督難以發(fā)揮作用。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第10條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在同級(jí)黨委和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。”對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有雙重領(lǐng)導(dǎo)的制度因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察困境的根本原因。另有學(xué)者直接指出：“被領(lǐng)導(dǎo)者去監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者在邏輯上是一種悖論?！庇捎诨鶎颖O(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)在關(guān)系，加之基層土壤中熟人關(guān)系圈的現(xiàn)實(shí)影響，權(quán)威性和獨(dú)立性必然受到諸多限制，使得基層紀(jì)檢監(jiān)察人員在對(duì)于同級(jí)黨委開展監(jiān)督的過程中存在顧慮，監(jiān)督機(jī)制難以順利推行下去，權(quán)力制約的效果必然因此而大打折扣。

另外，村級(jí)黨政負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策安排具有根植中國(guó)實(shí)踐的本土性特征，這一政策具有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和提升基層政權(quán)運(yùn)行效率的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。村級(jí)黨政負(fù)責(zé)人“一肩挑”的做法在我國(guó)農(nóng)村實(shí)踐中由來已久，其從開始的地方實(shí)踐性探索到中央層面的政策性倡導(dǎo)，再到最終通過黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，經(jīng)受了實(shí)踐檢驗(yàn)，是黨中央基于社會(huì)發(fā)展的具體情況和基層現(xiàn)代化治理目標(biāo)做出的重要部署，具有適應(yīng)我國(guó)基層治理的特殊性與優(yōu)越性?！兑庖姟分羞M(jìn)一步將“一肩挑”制度推廣至城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)，“積極推行村（社區(qū)）黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村（居）民委員會(huì)主任、村（社區(qū)）‘兩委’班子成員交叉任職”，并將之納入基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程之中?！耙患缣簟钡闹贫葎?chuàng)新強(qiáng)化了黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，消除了村兩委之間的矛盾，提升了鄉(xiāng)村治理效能，實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)權(quán)與政治權(quán)在基層社會(huì)融合”。但是，與此同時(shí)，原先村黨支部書記與村委會(huì)主任之間的內(nèi)部監(jiān)督格局被解構(gòu)，權(quán)力雙重疊加的村兩委負(fù)責(zé)人既享有管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)上的自治權(quán)，又享有組織上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，依賴基層政權(quán)內(nèi)部進(jìn)行有效監(jiān)督的力量不免“勢(shì)單力薄”。從實(shí)踐情形來看，村（居）紀(jì)檢監(jiān)察員主要從“兩委”班子成員中產(chǎn)生（村支部書記、村主任除外），盡管該紀(jì)檢監(jiān)察員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)紀(jì)（工）委提名考察，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨（工）委審核任命，并最終報(bào)區(qū)紀(jì)委備案，但由于內(nèi)生于“兩委”班子成員，權(quán)力層面的監(jiān)察制約關(guān)系較難形成。在此情形下，紀(jì)檢監(jiān)察員要真正發(fā)揮監(jiān)督效力必然會(huì)受到限制，使得同級(jí)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)和效能難以充分發(fā)揮。

（三）基層社會(huì)人情關(guān)系網(wǎng)影響紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督運(yùn)行

“市縣基層是一個(gè)熟人社會(huì)，監(jiān)督時(shí)經(jīng)常會(huì)遇到人情干擾。”可以想見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村（居）受制于地域范圍，其熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的特征更加突出。熟人社會(huì)原本被費(fèi)孝通先生用以描述我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會(huì)狀況，也有學(xué)者指出：“中國(guó)社會(huì)是熟人本位的社會(huì)，不僅傳統(tǒng)中國(guó)是‘熟人社會(huì)’，而且現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)亦是如此。”熟人社會(huì)是以差序格局呈現(xiàn)了地緣性與人緣性特征，在相對(duì)穩(wěn)固的地理位置區(qū)域范圍內(nèi)，由親人關(guān)系、同事關(guān)系、朋友關(guān)系、鄰里關(guān)系等各種人情關(guān)系交織而成的圈子社會(huì)。其以人情交往的普遍性為前提，強(qiáng)調(diào)人與人之間的情理溝通而不重視規(guī)范治理，封閉性與排他性是其顯著特征。熟人社會(huì)往往依賴“大家都過得去”的解決問題的方式，依賴“講情面”而不是必須“依法辦事”，這是地緣文化與封閉治理長(zhǎng)期沉淀的結(jié)果。此種情形，必將成為基層紀(jì)檢監(jiān)察組織在開展監(jiān)督過程中所面臨的核心癥結(jié)。從整體上來說，熟人社會(huì)給基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督帶來的困境可以從以下幾個(gè)角度來理解。

首先，熟人社會(huì)忽視法治作用，這與堅(jiān)持法治原則下開展的國(guó)家監(jiān)察全覆蓋并不吻合?；鶎又卫碇行纬傻牟钚蚋窬郑瑥耐庠谛问缴蟻砜淳褪且约簽橹行亩纬傻年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)，展現(xiàn)于外的實(shí)質(zhì)就是內(nèi)外有別、差別對(duì)待。規(guī)則適用下的公平正義是現(xiàn)代法治的價(jià)值追求，但在熟人社會(huì)中，為人處世的標(biāo)準(zhǔn)往往因人而異，沒有固定的行事方式與規(guī)則遵守，辦事需要靠人情，注重情理運(yùn)用與禮尚往來，熟人之間與生人之間進(jìn)行差異化處理或特殊對(duì)待，公平法則沒有突出地位與生存空間，這與紀(jì)法軌道上展開的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督存在根本不同。其次，熟人社會(huì)是禮治社會(huì)，強(qiáng)調(diào)的道德倫理不具有法律規(guī)則的剛性，不太注重“對(duì)事不對(duì)人”的規(guī)則之治，而是強(qiáng)調(diào)如何融通性地化解問題?！拔覀兛梢哉f這是個(gè)‘無法’的社會(huì)，假如我們把法律限于以國(guó)家權(quán)力所維持的規(guī)則，但是‘無法’并不影響這社會(huì)的秩序，因?yàn)猷l(xiāng)土社會(huì)是‘禮治’的社會(huì)。”“禮治”所要求的是以“情理”為處事原則，如同基于綱常倫理的價(jià)值維護(hù)而確立起來的“親親得相首匿”原則，出于親情倫理的包庇或者隱瞞合乎人性并且天經(jīng)地義，否則就是背離人性的逆反之舉，會(huì)受到民眾的唾罵，在日常生活中臉面無光、抬不起頭。置身于基層環(huán)境的土壤之中，紀(jì)檢監(jiān)察組織的人員難免會(huì)受到這些因素的影響，不敢監(jiān)督與不愿監(jiān)督的情形隨之產(chǎn)生。再次，熟人社會(huì)中人與人之間依靠人情這一紐帶形成了關(guān)系緊密的利益共同體，開展監(jiān)督調(diào)查往往會(huì)“一石激起千層浪”，龐大、復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使得辦案人員或多或少受到一些牽絆，乃至存在良心上的不安，從而反向制約基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的實(shí)踐運(yùn)行。

三、基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督提質(zhì)增效的路徑完善

（一）構(gòu)建基層監(jiān)督體系協(xié)同運(yùn)行的實(shí)質(zhì)優(yōu)化

1.構(gòu)建以上率下、上下互動(dòng)的縱向監(jiān)督格局

構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督協(xié)作，整合紀(jì)檢監(jiān)察力量并形成基層監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)的基層監(jiān)督力量是由派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察專員來承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的。而基層紀(jì)檢監(jiān)察組織自身配備的監(jiān)督力量相對(duì)有限，基層監(jiān)察人員開展調(diào)查、監(jiān)督、處置的專業(yè)能力存在不足，并且對(duì)于同級(jí)黨組織的監(jiān)督難以保證監(jiān)督實(shí)效。實(shí)踐中，部分地區(qū)通過構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督協(xié)作體系來加強(qiáng)基層監(jiān)督效能，取得了不錯(cuò)的效果。例如山西省運(yùn)城市芮城縣通過開展協(xié)作區(qū)域建設(shè)，兩個(gè)月內(nèi)，“共處置反映問題線索75 件，全縣10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和風(fēng)陵渡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)積存的問題線索銳減一半以上。線索處置數(shù)量同比增長(zhǎng)49%，立案數(shù)量同比增長(zhǎng)400%，處理人員數(shù)量同比增長(zhǎng)220%，協(xié)作優(yōu)勢(shì)凸顯”?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第12條明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員開展監(jiān)察工作，受派出機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第13 條進(jìn)一步指出：“監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員可以按規(guī)定與地方監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，或者移交地方監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查?！币虼?，建立縣、鄉(xiāng)、村上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督協(xié)作從現(xiàn)行規(guī)范上有據(jù)可循，在匯聚監(jiān)督力量、擴(kuò)展監(jiān)督覆蓋面以及將全面從嚴(yán)治黨向基層延伸上具有重要意義。

形成上下互動(dòng)的縱向監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系的主要目的是通過聯(lián)合辦案的形式，將各級(jí)監(jiān)督力量攥指成拳，匯集基層監(jiān)督資源，達(dá)成監(jiān)督合力的效果。因此，實(shí)現(xiàn)各級(jí)力量的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有機(jī)整合是監(jiān)督協(xié)作的關(guān)鍵所在。在建立監(jiān)督協(xié)作的具體實(shí)踐中，尤其要注重以下幾個(gè)方面：一是上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，監(jiān)督協(xié)作的組長(zhǎng)由區(qū)縣紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)班子人員擔(dān)任，通過強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮指導(dǎo)監(jiān)督與統(tǒng)籌安排的作用；二是就近整合、規(guī)模適度，對(duì)各區(qū)縣以地域相近為標(biāo)準(zhǔn)劃分出不同的協(xié)作區(qū)域，便于開展日常工作，利于監(jiān)督工作的統(tǒng)籌安排；三是力量互補(bǔ)、人員搭配合理，將具有專業(yè)能力和監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的人員與年富力強(qiáng)的人員隊(duì)伍相整合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)；四是制定相應(yīng)的規(guī)范性文件將協(xié)作區(qū)域的工作安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置固定下來，進(jìn)一步明確主體責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)，形成長(zhǎng)效化的規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。通過建立基層監(jiān)督協(xié)作區(qū)域的方式“集中會(huì)戰(zhàn)”，實(shí)現(xiàn)基層監(jiān)督人員的統(tǒng)一管理、集中調(diào)度與信息資源的共享互通、整合運(yùn)用，能夠最大限度地提升基層治理效能，夯實(shí)基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的力量，提升執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的效率，增強(qiáng)紀(jì)法監(jiān)督的效益。

同時(shí)，構(gòu)建基層監(jiān)督協(xié)作運(yùn)行機(jī)制，將上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與基層紀(jì)檢監(jiān)察組織整合到緊密性體系框架之中，能夠使基層監(jiān)察組織通過依托上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而被賦予更強(qiáng)的監(jiān)督權(quán)威。由此，基層監(jiān)察機(jī)關(guān)通過借助上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之力，能夠一定程度上克服對(duì)于同級(jí)黨委監(jiān)督難的問題。因此，一方面要強(qiáng)調(diào)上下級(jí)監(jiān)察組織之間應(yīng)形成緊密互動(dòng)的運(yùn)行體系，讓區(qū)縣紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)班子人員擔(dān)任協(xié)作區(qū)域的組長(zhǎng)，頻繁增進(jìn)日常性的工作交流；另一方面要強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)基層紀(jì)檢監(jiān)察組織的直接領(lǐng)導(dǎo)，在開展監(jiān)督的各項(xiàng)具體工作過程中，在現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)強(qiáng)調(diào)以上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主。對(duì)此，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第10條規(guī)定：“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在同級(jí)黨委和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作，監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查工作以上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為主?！闭缬袑W(xué)者指出的，根據(jù)紀(jì)委監(jiān)委的不同職權(quán)來理解雙重領(lǐng)導(dǎo)制，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)上堅(jiān)持上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)，而在協(xié)助黨委開展黨風(fēng)廉政建設(shè)時(shí)，堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這樣不僅能夠較好地兼顧雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，而且也有助于執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作的有效開展。

2.建立左右配合、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的橫向監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

基層治理現(xiàn)代化視域下的監(jiān)督主體既包括專責(zé)性的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)又將更廣泛的社會(huì)力量納入基層監(jiān)督的體系，更加契合自治與共治的現(xiàn)代治理邏輯，也符合權(quán)利與權(quán)力和諧共生的現(xiàn)實(shí)路徑?！兑庖姟穼?duì)“治理現(xiàn)代化建設(shè)”的目標(biāo)進(jìn)行了科學(xué)定位，即“各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”。對(duì)于如何貫通紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督之間的關(guān)系，實(shí)踐中已經(jīng)進(jìn)行了一些創(chuàng)新性的先試先行。2018 年8 月24日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，特約監(jiān)督員從各一線代表和基層群眾中優(yōu)先聘選，其主要職責(zé)是“發(fā)揮參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導(dǎo)作用”。再如，部分地區(qū)以網(wǎng)格化管理為平臺(tái)，將紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督共同嵌入其中。山東省章丘市紀(jì)委“大力構(gòu)建群眾監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)”，構(gòu)建了“‘市紀(jì)委+派駐組+單位+群眾’的四級(jí)監(jiān)督網(wǎng)”。河北省任丘市構(gòu)建了“市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居、社區(qū)）、組四級(jí)網(wǎng)格化管理方式”，以紀(jì)委監(jiān)委班子成員作為網(wǎng)格管理員，并且每組配備1名紀(jì)檢信息員，在全市配備了近3000名紀(jì)檢信息員。網(wǎng)格化監(jiān)督借鑒了網(wǎng)格化管理的治理思路，最大限度地發(fā)揮了各個(gè)單元格之間信息交流與資源共享的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)群眾參與基層治理的民主自治意識(shí)，在實(shí)踐層面發(fā)揮了積極作用。

在網(wǎng)格橫向監(jiān)督的具體構(gòu)建上，尤其要注重以下兩個(gè)方面：首先，要加強(qiáng)村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察組織的溝通協(xié)調(diào)，最大限度地形成力量整合?！兑庖姟访鞔_指出：“強(qiáng)化基層紀(jì)檢監(jiān)察組織與村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的溝通協(xié)作、有效銜接，形成監(jiān)督合力?！被鶎尤罕娦宰灾谓M織中從事管理的人員屬于監(jiān)察的對(duì)象，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象的延展需要推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督工作的有序開展，村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與基層紀(jì)檢監(jiān)察組織協(xié)力運(yùn)行是其路徑選擇。在此基礎(chǔ)上，紀(jì)檢監(jiān)察組織要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強(qiáng)其監(jiān)督業(yè)務(wù)能力和依法依規(guī)辦事的水平。同時(shí)，還要注意的是，無論是村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)還是網(wǎng)格化監(jiān)督，均是社會(huì)監(jiān)督力量參與基層治理的現(xiàn)實(shí)渠道，而只有將這些社會(huì)監(jiān)督力量融入紀(jì)檢監(jiān)察的體系，讓“權(quán)利制約權(quán)力”通過專責(zé)監(jiān)督背后的權(quán)力支撐轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)力制約權(quán)力”，從而展現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效。因此，村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與網(wǎng)格化監(jiān)督中均應(yīng)當(dāng)有紀(jì)委監(jiān)委人員任職，通過交叉任職、兼職的形式將社會(huì)監(jiān)督力量整合到紀(jì)檢監(jiān)察的體系中來，從而最大限度地形成基層監(jiān)督合力，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)效能。

其次，要處理好社會(huì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在基層監(jiān)督體系中的職能分工，避免工作重疊浪費(fèi)監(jiān)督資源。正如有學(xué)者指出：“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度依然存在著村務(wù)監(jiān)督定位模糊、村務(wù)監(jiān)督缺乏針對(duì)性、村務(wù)監(jiān)督能力不匹配以及村務(wù)監(jiān)督的適用性不足等問題?！痹谡麄€(gè)監(jiān)督體系之中，紀(jì)委監(jiān)委的專責(zé)監(jiān)督是監(jiān)督體系的主干，其他監(jiān)督則是向外延伸的枝干，嚴(yán)密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)需要多元監(jiān)督方式并形成合力。社會(huì)監(jiān)督力量在基層監(jiān)督體系中的主要定位是監(jiān)督前沿的信息收集，以及在紀(jì)委監(jiān)委介入之下的監(jiān)督落實(shí)、整改調(diào)整與效果反饋。就具體分工而言，現(xiàn)有基層監(jiān)督中的村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)屬于監(jiān)督體系中的“哨兵”，正如2017年《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》中所指出的“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)是對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)管理等情況進(jìn)行監(jiān)督，受理和收集村民有關(guān)意見建議”，其主要作用是事前監(jiān)督與事后反饋；特約監(jiān)督員是監(jiān)督的紐帶橋梁，為社會(huì)監(jiān)督提供專業(yè)意見，串聯(lián)起監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)；網(wǎng)格化監(jiān)督屬于公眾監(jiān)督的空間和各類信息匯總的技術(shù)平臺(tái)；紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督則是發(fā)揮事中監(jiān)督與違法違紀(jì)處置的中堅(jiān)力量。讓社會(huì)公眾監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在整個(gè)基層監(jiān)督體系之中明確定位、各司其職，使得基層各種監(jiān)督力量在隊(duì)伍上有機(jī)整合、組織上分工明確、工作上銜接順暢、質(zhì)量效果上更上臺(tái)階。

（二）通過多種監(jiān)督方式并行來增進(jìn)基層監(jiān)督實(shí)效

1.通過提級(jí)監(jiān)督解決同級(jí)監(jiān)督尷尬

“從監(jiān)督有效性上看，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督因上級(jí)具有的權(quán)威性而最為管用?！比缜八?，基層監(jiān)督對(duì)于同級(jí)黨組織的監(jiān)督存在制度困境，在熟人社會(huì)的生活環(huán)境下，基層監(jiān)督往往由于奉行“好人主義”“懶政思想”，導(dǎo)致基層紀(jì)檢監(jiān)察在監(jiān)督的過程中面臨“看得見，不愿管”的困境。雖然上級(jí)監(jiān)督因具有權(quán)力架構(gòu)上的優(yōu)勢(shì)而“管得住”，但是往往面臨著“看不見”的局面，因此，在基層強(qiáng)調(diào)自上而下的權(quán)力監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)必要性。針對(duì)此問題，提級(jí)監(jiān)督可以消解二者之間的問題與矛盾，讓基層監(jiān)督在“看得見”的同時(shí)也能“管得住”。從目前部分地方的試點(diǎn)工作來看，提級(jí)監(jiān)督發(fā)揮了不錯(cuò)的效果，例如浙江省柳垟村的村黨支部書記多次被群眾舉報(bào)其濫用職權(quán)侵占工程款、私自設(shè)立小金庫(kù)等問題，鎮(zhèn)紀(jì)委核查一直沒有突破。鎮(zhèn)紀(jì)委移交平陽(yáng)縣紀(jì)委監(jiān)委提級(jí)監(jiān)督后，在7天時(shí)間內(nèi)完成了立案，迅速開展了進(jìn)一步核查工作。從中可見，在基層監(jiān)督面臨實(shí)踐運(yùn)行的瓶頸制約之時(shí)，需要針對(duì)性地提出解決方案，以克服傳統(tǒng)思維與視域局限性，才能從根本上較好解決實(shí)踐中面臨的“不敢管”“不愿管”的困境。

提級(jí)監(jiān)督要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，而不能不加區(qū)分、面面俱到。抓住問題的主要矛盾就是要突出工作重點(diǎn)，這是唯物辯證法的基本立場(chǎng)，提級(jí)監(jiān)督不是平均用力，也不是否定基層監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作與實(shí)際作用。提級(jí)監(jiān)督需要在基層監(jiān)督的具體實(shí)踐過程中注意如下兩方面：一方面，要強(qiáng)調(diào)提級(jí)監(jiān)督是針對(duì)重點(diǎn)人員的專項(xiàng)監(jiān)督，通過權(quán)力監(jiān)督抓關(guān)鍵少數(shù)，能夠形成“頭雁效應(yīng)”。正如習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次會(huì)議上所強(qiáng)調(diào)的，“抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’，破解一把手監(jiān)督難題。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是‘關(guān)鍵少數(shù)’中的‘關(guān)鍵少數(shù)’”。因而，基層領(lǐng)導(dǎo)班子成員是提級(jí)監(jiān)督的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，需要重點(diǎn)針對(duì)這些“關(guān)鍵少數(shù)”開展監(jiān)督，以防范權(quán)力濫用的潛在風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，也要明確提級(jí)監(jiān)督是面向重要事項(xiàng)的針對(duì)性解決，是基于基層監(jiān)督前期工作中的問題所做的積極應(yīng)對(duì)，并不是大包大攬、統(tǒng)籌統(tǒng)管。十九屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議公報(bào)明確指出：“堅(jiān)決查處基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共資源交易等方面腐敗問題，持續(xù)推進(jìn)金融領(lǐng)域腐敗治理，深化國(guó)企反腐敗工作，深化糧食購(gòu)銷等領(lǐng)域腐敗專項(xiàng)整治?！边@些牽涉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共資源交易等領(lǐng)域的問題需要細(xì)致梳理，針對(duì)其中長(zhǎng)期未能解決或者解決不好的問題，通過提級(jí)監(jiān)督的方式加強(qiáng)監(jiān)督，以“問題在哪里，監(jiān)督就在哪里”為方向指引進(jìn)行針對(duì)性突破，以人民利益為中心，從而有的放矢地聚焦重要事項(xiàng)，妥當(dāng)解決基層治理中的突出問題，并且基于治理方式的完善而彌補(bǔ)存在的監(jiān)督短板。

2.貫通融合巡察監(jiān)督破除人情困境

巡察制度能夠有效破除熟人社會(huì)存在的監(jiān)督困境，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮此種監(jiān)督方式的優(yōu)勢(shì)。誠(chéng)然，如果巡察主體和巡察對(duì)象同處于一個(gè)社會(huì)圈子，仍然避免不了遇到熟人社會(huì)的監(jiān)督困境。交叉巡察制度是應(yīng)2017年《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》“針對(duì)熟人社會(huì)、對(duì)村巡察等難點(diǎn)問題，積極創(chuàng)新組織形式和工作方式”要求下的實(shí)踐創(chuàng)新方式。交叉巡察制度通過在異地抽調(diào)巡察組成員，由市委巡察組統(tǒng)一調(diào)度，采用完全不同于屬地管轄的異地監(jiān)督模式。從整體上來說，交叉巡察的實(shí)踐運(yùn)用可以擺脫人情約束，人民群眾才敢于拋開顧慮，針對(duì)現(xiàn)有問題進(jìn)行監(jiān)督或者舉報(bào)，陳述自己的真實(shí)意見與想法。

從基層實(shí)踐探索來看，交叉巡察制度也確實(shí)收獲了較好的實(shí)際成效?！白孕醒膊斓?1個(gè)單位，平均每個(gè)單位發(fā)現(xiàn)問題5.6 個(gè)、問題線索4.4 件；接受交叉巡察的3個(gè)單位，平均每個(gè)單位發(fā)現(xiàn)問題13.7個(gè)、問題線索9.7 件。”同時(shí)，巡察制度還能解決基層紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)于同級(jí)黨組織監(jiān)督乏力的問題。巡視巡察監(jiān)督是一種自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督形式，從《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第13條和第14條的規(guī)定可以看出，巡視監(jiān)督的監(jiān)督方式屬于“下巡一級(jí)”。并且，巡視監(jiān)督的重心也非常明確，是針對(duì)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督利刃。除此之外，巡視巡察監(jiān)督“集政治權(quán)威、組織權(quán)威、制度權(quán)威于一體”，在對(duì)于基層黨組織的監(jiān)督上，巡察監(jiān)督具有傳統(tǒng)監(jiān)督不具備的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，這也決定了要重視巡察監(jiān)督在基層實(shí)踐中的積極運(yùn)用。

巡察監(jiān)督要將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際效能，需要與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督貫通起來一并加以運(yùn)用。如前所述，交叉巡察制度以外部力量來“察覺”問題，其難以像當(dāng)?shù)氐募o(jì)檢監(jiān)察組織那樣對(duì)相關(guān)事實(shí)的掌握達(dá)到全面深入的程度。因而，需要基層紀(jì)檢監(jiān)察組織提供一些關(guān)聯(lián)性信息，通過前期的信息獲取為巡察工作提供良好的基礎(chǔ)。《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第21條指出，巡視組開展巡視前，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)了解被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況。同時(shí)，巡察機(jī)關(guān)并不享有對(duì)案件審查調(diào)查與處置的職權(quán)，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第20條、第23條以及第28條規(guī)定，巡視組對(duì)于黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面存在的問題應(yīng)當(dāng)提出處理意見，對(duì)于所發(fā)現(xiàn)的干部涉嫌違紀(jì)違法的具體問題線索，移交有關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)或者政法機(jī)關(guān)處理。巡察監(jiān)督是作用于基層的放大鏡、探照燈，此后的審查調(diào)查、具體處置工作等仍然要由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來進(jìn)一步開展。因此，只有將二者職能職責(zé)互補(bǔ)，嵌入整個(gè)監(jiān)督體系中貫通運(yùn)用，才能充分發(fā)揮出基層監(jiān)督的實(shí)際效能。

3.智慧監(jiān)督激發(fā)基層監(jiān)督合力

智慧監(jiān)督的第一個(gè)層面是大數(shù)據(jù)監(jiān)督、信息化監(jiān)督，是順應(yīng)信息時(shí)代發(fā)展、回應(yīng)基層治理現(xiàn)代化要求的重要方式。一方面，大數(shù)據(jù)監(jiān)督能夠?qū)⒏黜?xiàng)監(jiān)督主體、各類監(jiān)督方式貫通融合，是智慧網(wǎng)絡(luò)時(shí)代監(jiān)督提升效能的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。無論是監(jiān)察機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動(dòng)，還是網(wǎng)格化監(jiān)督的構(gòu)建都脫離不了數(shù)據(jù)整合與信息共享，“技術(shù)是網(wǎng)格化監(jiān)督的基礎(chǔ)性要素”。通過信息資料層面的互通共享，能夠確保各個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)的順暢銜接，如果信息上不對(duì)稱，社會(huì)監(jiān)督力量就難以與監(jiān)察監(jiān)督有效整合，巡察監(jiān)督也難以與監(jiān)察監(jiān)督同頻共振地發(fā)揮監(jiān)督合力。另一方面，大數(shù)據(jù)監(jiān)督能夠充分實(shí)現(xiàn)信息公開，確保人民群眾和各類監(jiān)督主體的知情權(quán)，是各方有效開展監(jiān)督的前提條件；同時(shí)，大數(shù)據(jù)監(jiān)督還有排斥人情干擾，促成監(jiān)督公正化的積極作用。運(yùn)用技術(shù)手段代替經(jīng)驗(yàn)判斷，能夠使監(jiān)督的公正性、客觀性和權(quán)威性得以彰顯。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，要加快構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+基層監(jiān)督”的資源共享平臺(tái)，利用互聯(lián)網(wǎng)帶來的優(yōu)勢(shì)拓寬監(jiān)督渠道，融合各方面的監(jiān)督力量，最大限度地發(fā)揮基層監(jiān)督合力。

智慧監(jiān)督還有人本主義、多元服務(wù)的深層內(nèi)涵。智慧監(jiān)督是智慧治理在社會(huì)監(jiān)督層面的延伸，智慧治理與數(shù)字治理、智能治理的概念并不完全等同，智慧治理并非僅停留在數(shù)字化、智能化、信息化的技術(shù)創(chuàng)新層面，“智慧治理融合了工具理性和價(jià)值理性”，“強(qiáng)調(diào)以人為本、注重滿足多元化服務(wù)”的價(jià)值目標(biāo)和理念追求?！兑庖姟吩凇凹訌?qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”中也指出，要提升政策宣傳、民情溝通、便民服務(wù)效能，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。因此，智慧監(jiān)督要確保監(jiān)督信息數(shù)據(jù)的公開能夠真正服務(wù)于社會(huì)群眾，并且使群眾方便監(jiān)督。考慮到我國(guó)人口老齡化嚴(yán)重與基層群眾文化層次不高的現(xiàn)實(shí)，數(shù)字化監(jiān)督平臺(tái)的構(gòu)建要“通俗易懂”“簡(jiǎn)便易行”，要推行適合基層群眾使用的智能平臺(tái)與無障礙信息服務(wù)，讓智能化能夠真正落到實(shí)處。

在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)的構(gòu)建上，要注重將上下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委、巡察監(jiān)督小組、基層事務(wù)等方面的監(jiān)督平臺(tái)進(jìn)行一體化的有機(jī)整合，推進(jìn)協(xié)同監(jiān)督體系的形成。并且，在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)的功能設(shè)置上，要打通廉政信息公開、調(diào)查流程、問責(zé)情況、結(jié)果反饋的全鏈條，方便巡察監(jiān)督、提級(jí)監(jiān)督等各項(xiàng)監(jiān)督方式上的工作對(duì)接與移送；同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)要考慮人文關(guān)懷，提供高效便民的監(jiān)督渠道。例如，重慶市長(zhǎng)壽區(qū)紀(jì)委監(jiān)委運(yùn)用大數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)生成了全區(qū)政治生態(tài)“全景圖”、各單位政治生態(tài)“具象圖”、政治生態(tài)變化“趨勢(shì)圖”和政治生態(tài)“凈化圖”，同時(shí)通過二維碼深度融入群眾生產(chǎn)生活實(shí)際，開發(fā)了“碼上監(jiān)督”系統(tǒng)。依賴互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的現(xiàn)實(shí)便利，既能夠在大數(shù)據(jù)的支撐下生成較宏觀的圖象，又可以以便民方式提供便捷的監(jiān)督渠道，將二者結(jié)合起來，通過政治生態(tài)圖像描繪以調(diào)動(dòng)監(jiān)督資源的配給，引導(dǎo)基層紀(jì)檢監(jiān)察、巡察監(jiān)督與社會(huì)群眾監(jiān)督等介入，把多項(xiàng)監(jiān)督導(dǎo)入需要監(jiān)督的重要領(lǐng)域及其環(huán)節(jié)，依靠監(jiān)督綜合發(fā)力并帶來實(shí)質(zhì)效能提升。

四、結(jié)語(yǔ)

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革所取得的成績(jī)有目共睹，但是現(xiàn)有成績(jī)并不代表已經(jīng)解決了所有問題，更不代表在此基礎(chǔ)上沒有進(jìn)一步提升的空間?；鶎邮菣?quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的末端，也是維系廣大群眾切身利益與美好生活的最直接場(chǎng)域，加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督具有促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)與群眾幸福感受的積極意義。然而，受制于權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的方式，自上而下運(yùn)行的監(jiān)督權(quán)傳導(dǎo)往往帶來遞減性消散，并在權(quán)力末端出現(xiàn)疲軟之勢(shì)?；鶎又卫憩F(xiàn)代化需要基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的積極跟進(jìn)，需要把紀(jì)檢監(jiān)察全覆蓋輻射至基層實(shí)踐，并結(jié)合中國(guó)新時(shí)代基層治理的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行策略應(yīng)對(duì)。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的主基調(diào)已經(jīng)形成，全面從嚴(yán)治黨深入推進(jìn)的步伐不會(huì)停歇，基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)不會(huì)動(dòng)搖，基層紀(jì)檢監(jiān)察的推進(jìn)完善永遠(yuǎn)都是進(jìn)行時(shí)態(tài)。在穩(wěn)固現(xiàn)有基層紀(jì)檢監(jiān)察組織體系的框架之下，結(jié)合基層自身的實(shí)際情形進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的路徑完善，需要針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察運(yùn)行的問題進(jìn)行針對(duì)性解決，通過豐富監(jiān)督形式、整合監(jiān)督力量、補(bǔ)齊現(xiàn)實(shí)短板并解決實(shí)踐問題，依賴腳踏實(shí)地改革創(chuàng)新的步伐來切實(shí)提升紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的實(shí)際效果。