基層數(shù)字形式主義及其條塊協(xié)同治理

佟林杰，張明欣

(燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

近年來,在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下,各級(jí)政府持續(xù)破解形式主義難題,取得了顯著成效?；鶎诱鳛閲?guó)家行政權(quán)力體系的末梢,既包含農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,也包含城市當(dāng)中的街道辦事處,它們都處于承上啟下的重要戰(zhàn)略位置。因此,基層形式主義的治理也被納入基層政府治理的章程。如今，政府正處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的建設(shè)過程中，提倡以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新，要求基層治理與數(shù)字化技術(shù)手段深度融合，全面推進(jìn)治理手段、治理方法、治理方式的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而提高政府治理效能。然而，形式主義并未因政府在數(shù)字技術(shù)加持下采取的強(qiáng)壓督導(dǎo)、深化基層減負(fù)、簡(jiǎn)政放權(quán)等措施的推進(jìn)而絕跡，部分地區(qū)的形式主義反而披上了數(shù)字化的外衣。數(shù)字留痕、數(shù)字增負(fù)、數(shù)字面子工程等數(shù)字形式主義開始滋生，具體表現(xiàn)為名目繁多的線上投票、網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的敷衍性回復(fù)、信息數(shù)據(jù)的重復(fù)收集等，浪費(fèi)了基層有限的人、財(cái)、物資源，不利于基層數(shù)字化建設(shè)的持續(xù)良性發(fā)展，同時(shí)也與中央為基層減負(fù)的初衷背道而馳。基層數(shù)字形式主義是壓力型體制下的制度性產(chǎn)物，根源于條塊間的權(quán)責(zé)失衡。因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層數(shù)字化治理的多部門條塊協(xié)同，合理配置權(quán)責(zé)體系，這樣才能夠有效地遏制基層數(shù)字形式主義。

一、基層數(shù)字形式主義理論研究綜述

在基層治理中,無論是傳統(tǒng)的形式主義還是數(shù)字形式主義,其本質(zhì)層面都是壓力型體制下下級(jí)政府避責(zé)行為的必然選擇。目前學(xué)術(shù)界對(duì)數(shù)字形式主義的研究主要集中在數(shù)字形式主義的產(chǎn)生原因、主要表現(xiàn)、治理策略三個(gè)方面。首先，數(shù)字形式主義的產(chǎn)生原因可歸結(jié)為上下級(jí)之間“權(quán)責(zé)失衡”、職責(zé)同構(gòu)下層層加碼的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的失衡、上級(jí)部門為規(guī)避責(zé)任和壓力而進(jìn)行“責(zé)任甩鍋”與“壓力分解”的失衡等。而權(quán)責(zé)失衡是“壓力型體制的制度性產(chǎn)物”，“本質(zhì)上是條塊關(guān)系問題”。其次，數(shù)字形式主義主要表現(xiàn)為壓力型體制和數(shù)字治理多維沖突導(dǎo)致的“指尖上的形式主義”、數(shù)字技術(shù)“權(quán)力”的泛用誤用導(dǎo)致的“智能官僚主義”、上級(jí)政府注意力轉(zhuǎn)移或扭曲導(dǎo)致技術(shù)脫離制度的“數(shù)字化形式主義”、缺乏系統(tǒng)規(guī)范的數(shù)字治理體系而導(dǎo)致的“數(shù)字繁文縟節(jié)”等。最后，在對(duì)數(shù)字形式主義的治理策略的研究中，學(xué)者們提出了“黨政嵌入式韌性治理”模式、應(yīng)對(duì)治理碎片化現(xiàn)實(shí)的“條塊統(tǒng)合”策略和“縱向塊塊、條塊協(xié)同的合作治理邏輯”，肯定了“條塊互嵌”的治理效能，提出構(gòu)建條塊銜接的合作共治格局來克服“互聯(lián)網(wǎng)+”嵌入社會(huì)治理的碎片化管理阻力，并提出創(chuàng)新以需求為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)化變革的“橫縱聯(lián)動(dòng)”基層政府治理體制。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)于基層形式主義的治理和數(shù)字治理的條塊關(guān)系重塑已經(jīng)取得了一定的研究成果，無論是研究的廣度還是研究的深度都在不斷拓展，但對(duì)其中數(shù)字形式主義的研究卻相對(duì)不足，基于條塊關(guān)系視角的對(duì)基層數(shù)字形式主義的治理的研究也寥寥無幾。因此，本文嘗試在系統(tǒng)分析壓力體制下基層數(shù)字形式主義的類型的基礎(chǔ)上，基于條塊關(guān)系之下的生成邏輯，厘清上位“發(fā)包者”(條)與下位“承包者”(塊)之間的協(xié)同關(guān)系，以“縱向到底、橫向到邊、上下對(duì)應(yīng)、上下牽制、上下聯(lián)動(dòng)”的邏輯來遏制基層數(shù)字形式主義。

二、基層數(shù)字形式主義的表現(xiàn)類型

基層政府作為行政體系的神經(jīng)末梢，其重要性不言而喻。但因科層制影響導(dǎo)致治理壓力向基層傳導(dǎo)、“政治錦標(biāo)賽”加劇基層“內(nèi)卷”以及常態(tài)化與非常態(tài)化治理模式反復(fù)轉(zhuǎn)換，基層超負(fù)荷工作成為常態(tài)?；谶@種工作狀態(tài)以及必須回應(yīng)的處境，屬地“塊”極易采取應(yīng)付式策略來規(guī)避責(zé)任，在數(shù)字治理中背離其初衷，滋生數(shù)字形式主義，具體表現(xiàn)可歸納為以下三種類型：

(一)強(qiáng)壓力-弱激勵(lì)下的被動(dòng)認(rèn)真應(yīng)對(duì)

上位者“條”對(duì)下位者“塊”的激勵(lì)行為可誘導(dǎo)下位者行為趨向于利益，故當(dāng)某項(xiàng)工作下達(dá)的激勵(lì)不足或者激勵(lì)錯(cuò)位時(shí)，屬地“塊”會(huì)缺乏積極性和主動(dòng)性，只能在強(qiáng)壓力控制下被動(dòng)認(rèn)真應(yīng)對(duì)“條”的任務(wù)。對(duì)于屬地“塊”而言，其行為的“規(guī)則依賴”為規(guī)則執(zhí)行者的“不出事邏輯”。在基層數(shù)字治理過程中，對(duì)屬地“塊”的激勵(lì)機(jī)制式微，以上級(jí)“條”的規(guī)則組合為基礎(chǔ)構(gòu)建約束機(jī)制成為“塊”的行為邏輯起點(diǎn)，因此，“塊”優(yōu)先選擇把大量精力投入約束力強(qiáng)、緊迫性強(qiáng)的最有利的規(guī)則要求中?！皦K”的行為邏輯被規(guī)則主義支配，數(shù)字治理的繁文縟節(jié)就會(huì)壓縮基層的實(shí)際決策權(quán)，由此引發(fā)策略性應(yīng)對(duì)行為，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：第一，“減繁”變“移繁換帽”。信息技術(shù)嵌入基層數(shù)字治理提升了基層政府治理效率，但制度壓力的延續(xù)和激勵(lì)的不足致使“減繁”變成“移繁換帽”。一方面，數(shù)字技術(shù)將下壓的煩瑣程序和規(guī)則隱形于數(shù)字代碼中，表面上對(duì)公眾簡(jiǎn)化了政務(wù)辦理程序，實(shí)際上卻以更為復(fù)雜的代碼形式壓實(shí)到基層“塊”上。另一方面，由于條塊分割、部門主義的影響，條條之間極易形成“信息孤島”，導(dǎo)致重復(fù)輸入數(shù)據(jù)。在強(qiáng)壓力和“強(qiáng)加碼”的助推下，基層治理并未實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約治理，相反，在上述雙重作用之下，屬地被動(dòng)向上級(jí)實(shí)施策略性應(yīng)對(duì)行為。第二，數(shù)字治理技術(shù)應(yīng)用的懸浮化。上級(jí)政府在使用各類數(shù)字系統(tǒng)軟件開展治理時(shí)，自認(rèn)為能提升治理效率，其實(shí)有時(shí)并未契合基層干部的實(shí)際工作需要，而是為了便于“條”應(yīng)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督和決策，因此致使數(shù)字治理技術(shù)應(yīng)用懸浮化。與傳統(tǒng)的監(jiān)督環(huán)境相比，技術(shù)治理環(huán)境更為精密，無論線上打卡、線下定位還是線上任務(wù)提交等都處于一種“一人辦事九人監(jiān)督”的困局中。技術(shù)考核發(fā)生扭曲，在弱激勵(lì)背景下，負(fù)向激勵(lì)向強(qiáng)壓力轉(zhuǎn)變，致使基層“塊”與考核驗(yàn)收機(jī)構(gòu)合作，以造假的方式炮制點(diǎn)擊量、閱讀量乃至場(chǎng)所碼掃碼量來應(yīng)對(duì)考核，由此產(chǎn)生基層數(shù)字形式主義。

(二)弱壓力-強(qiáng)激勵(lì)下的主動(dòng)認(rèn)真應(yīng)付

下一級(jí)“塊”的行為在一定程度上取決于上級(jí)壓力的強(qiáng)弱。在個(gè)體理性限度內(nèi)，壓力較弱意味著監(jiān)督問責(zé)的約束效果差，因此，“利己主義”導(dǎo)向下的“塊”會(huì)采取策略性應(yīng)付和“分鍋”型避責(zé)。在基層數(shù)字治理中，這種策略性行為表現(xiàn)為認(rèn)真地搞“數(shù)字面子工程”，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：第一，忽視數(shù)字弱勢(shì)群體，大搞數(shù)字形象工程。在數(shù)字時(shí)代，群體間的利益博弈日益顯著，數(shù)字強(qiáng)勢(shì)群體能夠緊跟社會(huì)信息主潮流，數(shù)字弱勢(shì)群體卻處于無力狀態(tài)。數(shù)字治理目標(biāo)是以全體公民為導(dǎo)向推動(dòng)整體前進(jìn)，而屬地“塊”為了更快地落實(shí)項(xiàng)目制治理任務(wù)，卻會(huì)無視底層公民需求而炮制各種“高準(zhǔn)入門檻”的平臺(tái)等形式主義的東西，以此來美化形象、打動(dòng)上級(jí)，背離了數(shù)字治理目標(biāo)。宣傳政績(jī)是提升屬地“面子”的有效途徑，而在晉升激勵(lì)的誘導(dǎo)下，有些基層政府借此弄虛作假，無限放大政績(jī)，甚至通過各級(jí)媒體進(jìn)行夸張的政績(jī)宣揚(yáng)來博取關(guān)注。換言之，基層因?yàn)椤盃I(yíng)祿念私”，用“短平快”的花拳繡腿搞出虛浮的數(shù)字工程，企圖提升美譽(yù)度。第二，重?cái)?shù)字輕實(shí)際等形式主義亂象叢生。在壓力傳導(dǎo)之下，上級(jí)諸“條”為了完成上級(jí)政府的任務(wù)，部門之間惡性競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)超過部門間協(xié)作。數(shù)字治理本來是為了利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來推進(jìn)整體性治理，然而各“條”之間卻出現(xiàn)了“地盤戰(zhàn)”，“在合作的時(shí)候保留實(shí)力”，在需要擔(dān)責(zé)時(shí)推諉扯皮。因此，上級(jí)各“條”分別向?qū)俚亍皦K”傳輸數(shù)字指標(biāo)，致使基層政府不堪重負(fù)而趨于“保量棄質(zhì)”。例如，上級(jí)“條線”部門各自設(shè)置微博、App、公眾號(hào)、微信工作群等，基層政府工作人員幾乎整個(gè)工作時(shí)間都在盯著手機(jī)，周旋于各個(gè)平臺(tái)的任務(wù)，甚至只回復(fù)、不做事，但求不得罪任何一個(gè)部門。尤其在以“多元協(xié)作”為導(dǎo)向的數(shù)字治理背景下，屬地為了保全“面子”，對(duì)于某些可能影響政府收益或者帶來治理風(fēng)險(xiǎn)的民生決策，會(huì)象征性地僅將其發(fā)布在影響范圍最小的網(wǎng)站或其他媒體上，以盡可能減少各利益主體的知情。

(三)弱壓力-弱激勵(lì)下的被動(dòng)消極應(yīng)付

在下一級(jí)屬地“塊”執(zhí)行上級(jí)“條”分配的任務(wù)時(shí)，如果上位者“條”未能對(duì)屬地“塊”進(jìn)行有效的壓力控制和有效的激勵(lì)，屬地“塊”就會(huì)采取成本最低的“有好處”的應(yīng)付策略。在數(shù)字政府轉(zhuǎn)型過程中，數(shù)字要素屬性與現(xiàn)存制度設(shè)計(jì)之間存在巨大張力，以數(shù)字要素為核心的激勵(lì)結(jié)構(gòu)存在激勵(lì)錯(cuò)位現(xiàn)象，因此，基層“塊”的數(shù)字治理建設(shè)趨于表面應(yīng)付“壓力-激勵(lì)”而實(shí)質(zhì)脫離的狀態(tài)，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：第一，數(shù)字化建設(shè)下的目標(biāo)偏離。在數(shù)字治理過程中，數(shù)字集成應(yīng)用的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的治理方式和格局，但并未改變深層次的壓力和競(jìng)爭(zhēng)?！癆pp熱”“政務(wù)平臺(tái)熱”“微信群熱”等大范圍興起，然而社會(huì)還未形成系統(tǒng)的監(jiān)督-激勵(lì)機(jī)制，只是讓基層數(shù)字治理工作者進(jìn)入了數(shù)字工作環(huán)境。一方面，數(shù)字治理過于強(qiáng)調(diào)數(shù)字化改造，將傳統(tǒng)治理的簡(jiǎn)易操作方式改造為煩瑣、復(fù)雜的操作樣式，單純依賴于技術(shù)累積和程序標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字平臺(tái)將所有要素囊括其中，極易使管理和服務(wù)滯后于數(shù)字治理理念的更新而空有形式。另一方面，數(shù)字治理是數(shù)字嵌入治理的“生態(tài)工程”，如果一味注重基建趕工，卻無后續(xù)的工程管理、維護(hù)修繕等功能，便是空有形式。第二，數(shù)字“反治理”下的技術(shù)“共謀”。一方面，在以技術(shù)支撐為核心的數(shù)字治理中，社會(huì)控制力的增強(qiáng)給予基層政府更強(qiáng)的治理社會(huì)的技術(shù)自信，這為基層塊塊之間形成“共謀”行為提供了技術(shù)基礎(chǔ)。塊塊之間基于分利和避責(zé)的邏輯，會(huì)將一些彈性較大的軟性任務(wù)排在行為清單的末端，并會(huì)優(yōu)先選擇“利己”行為。例如，在某省A縣一起數(shù)據(jù)造假案中，涉案的縣局工作人員就是公然使用網(wǎng)絡(luò)通信工具向全縣企業(yè)發(fā)送造假數(shù)據(jù)，并指揮企業(yè)填寫。另一方面，在技術(shù)嵌入基層治理后，基層組織趨于行政化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，政績(jī)考核越來越以標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)等量化性質(zhì)來進(jìn)行衡量。然而，數(shù)字指標(biāo)只能反映基層數(shù)字治理的一個(gè)方面，如果完全依賴于數(shù)字生產(chǎn)效能，必然會(huì)導(dǎo)致基層治理的形式化和內(nèi)卷化，尤其是在縣域內(nèi)突出的非正式制度和人情、關(guān)系等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)影響之下，基層條塊之間極易形成“上下默會(huì)”的“共謀”現(xiàn)象。

三、基層數(shù)字形式主義的生成邏輯

基層形式主義“不簡(jiǎn)單只是基層官員的思想作風(fēng)問題，而是關(guān)涉上層政府考核的方式與能力問題……既包含已被廣泛關(guān)注的基層官員‘不想為’‘不能為’‘不敢為’成分，也包含基層官員‘也不為’‘可不為’‘不盡為’等更為隱性的成分”，還包含數(shù)字嵌入基層治理而衍生的“數(shù)字炫技而掩為”“技術(shù)排斥而無為”“數(shù)字監(jiān)督而懼為”“技術(shù)脫離而非必為”等問題，是個(gè)體化、群體化、制度化與數(shù)字化等因素綜合作用的結(jié)果。在宏觀層面，基層數(shù)字形式主義背后的條塊關(guān)系也形塑著壓力型體制在基層治理場(chǎng)域的權(quán)力基礎(chǔ)和組織樣態(tài)，折射出基層治理中條塊之間的博弈關(guān)系。

(一)行政壓力傳導(dǎo)下的生成邏輯

條塊關(guān)系是當(dāng)前基層治理的重要制度因素，基層條塊非均衡權(quán)責(zé)關(guān)系是產(chǎn)生基層數(shù)字形式主義的制度性根源，而條塊權(quán)責(zé)失衡則與技術(shù)理性思維主導(dǎo)下縱向監(jiān)督和橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力作用被放大、異化相關(guān)，這種沿科層傳導(dǎo)的行政壓力經(jīng)過三層邏輯發(fā)展形成基層數(shù)字形式主義。第一，委托代理效應(yīng)下的利益聯(lián)結(jié)。基于政府體制內(nèi)的“行政發(fā)包”和“職責(zé)同構(gòu)”邏輯，中央政府將數(shù)字治理任務(wù)按照屬地管理原則“發(fā)包”給各地方政府，中央、省、市職能部門也分別將責(zé)任縱向委托給下一級(jí)職能部門，因此，省、市、縣三級(jí)政府通過條條委托和塊塊“發(fā)包”的形式，將數(shù)字治理責(zé)任逐級(jí)下沉，一直下沉到基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府。在項(xiàng)目落地過程中，“條”負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)，“塊”負(fù)責(zé)屬地執(zhí)行，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理行政村的包村制度、聯(lián)村制度與屬地主導(dǎo)的包片制構(gòu)成基層“條”對(duì)“塊”的橫縱治理框架。因此，縣、鄉(xiāng)、村在“行政發(fā)包”和項(xiàng)目落地過程中形成了利益聯(lián)結(jié)。第二，權(quán)責(zé)失衡效應(yīng)下的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。在以項(xiàng)目制為核心的基層數(shù)字治理中，“條”對(duì)“塊”具有總體性的指導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，在這種控制中，“條”具有顯著的主導(dǎo)性。由于行政村不屬于科層體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了屬地責(zé)任。由于包村等非正式制度和利益聯(lián)結(jié)因素，事權(quán)逐漸下移至村。然而，監(jiān)督權(quán)仍歸屬于“條”，由此形成了“條”擁有監(jiān)督權(quán)而無事權(quán)、“塊”(鄉(xiāng)鎮(zhèn))無監(jiān)督權(quán)卻承擔(dān)事權(quán)責(zé)任的權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象。權(quán)力與責(zé)任對(duì)等是科層體制高效運(yùn)行的核心，權(quán)大于責(zé)會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，反之則會(huì)誘發(fā)行為者的避責(zé)行為。因此，“條”為了規(guī)避責(zé)任而向下“甩鍋”。第三，理性選擇效應(yīng)下的應(yīng)付行為生成。作為一線基層治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅沒有屬地相應(yīng)問題的指導(dǎo)、監(jiān)督及處置權(quán)，還要為屬地一切管理差池承擔(dān)責(zé)任，處于一種“無限責(zé)任卻又無法退出”的狀態(tài)，因此，面對(duì)數(shù)字治理的兩難抉擇，其作為“理性人”，通過權(quán)衡，會(huì)采取策略性的消極應(yīng)對(duì)行為，由此產(chǎn)生基層數(shù)字形式主義。

(二)目標(biāo)考核壓力傳導(dǎo)下的生成邏輯

壓力型體制的實(shí)質(zhì)是“達(dá)標(biāo)政治”，各種任務(wù)層層打包分解并進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。在基層數(shù)字治理中，“條”通過數(shù)字化項(xiàng)目“發(fā)包”、數(shù)字資源分配和技術(shù)指導(dǎo)監(jiān)督的方式干預(yù)“塊”的數(shù)字治理過程，即通過平衡壓力控制的力度與激勵(lì)誘導(dǎo)的效度來進(jìn)行干預(yù)，因此，基層數(shù)字形式主義的產(chǎn)生源于力度與效度的失調(diào)。第一，壓力控制下的目標(biāo)分解。壓力傳導(dǎo)基于目標(biāo)管理制，生成于科層制縱向績(jī)效監(jiān)督考核。在以公民需求為導(dǎo)向、以多元主體協(xié)作和職能整合為目標(biāo)的數(shù)字治理中，各“條”將更上一級(jí)數(shù)字改革的任務(wù)分解為簡(jiǎn)單的數(shù)字指標(biāo)，傳導(dǎo)到下一級(jí)屬地“塊”，并通過精密的數(shù)字技術(shù)嚴(yán)加考核和監(jiān)督問責(zé)，督促各“塊”完成任務(wù)。此外，還結(jié)合抽查檢查、末位約談、組織評(píng)優(yōu)、痕跡管理等靈活的非技術(shù)性方式，對(duì)屬地進(jìn)行“加壓”和“減壓”，以此方式調(diào)適壓力，規(guī)避上一級(jí)的問責(zé)。第二，激勵(lì)誘導(dǎo)下的目標(biāo)管理。在“行政發(fā)包制”中，承包者擁有較大的剩余索取權(quán)和自由裁量權(quán)，激勵(lì)強(qiáng)度較高。在基層數(shù)字治理中，下一級(jí)屬地作為“承包者”，能夠比較自由地在管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行數(shù)字治理，并通過完成既定目標(biāo)來獲取相應(yīng)激勵(lì)。然而，上一級(jí)“發(fā)包者”本身也是“承包者”，其所受激勵(lì)強(qiáng)度依賴于下一級(jí)屬地的數(shù)字治理成效，因此，上一級(jí)“條”通過資源與任務(wù)的權(quán)衡來控制下一級(jí)屬地的激勵(lì)強(qiáng)度。在數(shù)字技術(shù)參與下，考核監(jiān)督更容易放大失誤，因此，上一級(jí)職能部門通過創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先、資源傾斜等方式進(jìn)行有效激勵(lì)。激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮效用的基礎(chǔ)在于屬地所獲得的收益和激勵(lì)程度可控。第三，壓力與激勵(lì)失調(diào)之下的應(yīng)付行為生成?；鶎訑?shù)字治理有賴于壓力-激勵(lì)的動(dòng)態(tài)屬性。在技術(shù)嵌入政府制度后，考核、監(jiān)督等制度呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化、對(duì)象精準(zhǔn)化、方式實(shí)時(shí)化、主體智能化等特征，激活了屬地管理的壓力-激勵(lì)機(jī)制。然而，在基層“條”對(duì)“塊”的壓力控制和激勵(lì)誘導(dǎo)經(jīng)歷多重博弈后，屬地對(duì)“條”的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)收益分析，若未能實(shí)現(xiàn)壓力與激勵(lì)的平衡，便會(huì)采取消極的應(yīng)對(duì)行為，產(chǎn)生形式主義的應(yīng)對(duì)策略。

(三)競(jìng)爭(zhēng)性壓力傳導(dǎo)下的生成邏輯

科層體制附帶的競(jìng)爭(zhēng)壓力使各級(jí)條塊不得不考慮數(shù)字治理中的成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而采取有效的應(yīng)對(duì)方式。這種“有效應(yīng)對(duì)”具有相對(duì)性，即盡量采取成本更低、收益更高、問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)更小的應(yīng)對(duì)行為。在基層條塊關(guān)系中，競(jìng)爭(zhēng)壓力傳導(dǎo)之下，數(shù)字形式主義的形成之內(nèi)在邏輯是下位者在對(duì)成本壓力、收益激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出應(yīng)付行為。第一，強(qiáng)壓傳導(dǎo)下的選擇策略。在基層數(shù)字治理過程中，對(duì)“塊”的監(jiān)督考核方式以項(xiàng)目制管理為主、運(yùn)動(dòng)式抽查問責(zé)為輔。項(xiàng)目制管理較為正式，由上級(jí)“塊”統(tǒng)籌并交由上級(jí)“條”推進(jìn)，其監(jiān)督考核具有固定的時(shí)間和內(nèi)容。運(yùn)動(dòng)式抽查則由上級(jí)“條”和“塊”不定期進(jìn)行。因?yàn)橄乱患?jí)“塊”的工作直接由上一級(jí)“條”指導(dǎo)和監(jiān)督，所以基層數(shù)字治理中條塊之間更傾向于不定期的抽查，如工作打卡抽查、平臺(tái)數(shù)據(jù)抽查、數(shù)字痕跡抽查等，其具有極大的不確定性，線上快捷高效的操作方式更是加劇了這種不確定性。對(duì)于此類抽查，屬地只能采取突擊式應(yīng)付策略。在當(dāng)前數(shù)字治理過程中，技術(shù)的滲透使主體責(zé)任不斷強(qiáng)化，監(jiān)督考核的內(nèi)容逐漸向政治責(zé)任轉(zhuǎn)移，下級(jí)屬地在迎檢中被迫消極應(yīng)付，出現(xiàn)“線上跑腿代替線下跑腿”等現(xiàn)象。第二，利益邏輯下的有效應(yīng)對(duì)。傳統(tǒng)的科層制具有顯著的競(jìng)爭(zhēng)性激勵(lì)邏輯，本質(zhì)上為了行政上的考核晉升而競(jìng)爭(zhēng)。在常規(guī)科層競(jìng)爭(zhēng)和數(shù)字治理競(jìng)爭(zhēng)雙重壓力的累積下，條條和塊塊都需通過競(jìng)爭(zhēng)獲得更多的晉升機(jī)會(huì)。數(shù)字治理工作為縣鄉(xiāng)政府提供了顯著的吸引力。就上一級(jí)職能部門而言，其既是上一級(jí)政府的下屬部門，也是職責(zé)同構(gòu)之下上級(jí)條線部門的延伸，因此，條塊均面臨橫向和縱向的競(jìng)爭(zhēng)壓力。為了在考核評(píng)優(yōu)中獲得更高的“數(shù)字排名”，職能部門通過數(shù)字治理項(xiàng)目、數(shù)字專項(xiàng)治理特色和數(shù)字平臺(tái)建設(shè)優(yōu)勢(shì)等吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極參與，并且能夠給予適當(dāng)激勵(lì)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過數(shù)字治理項(xiàng)目來提升自己的治理成效。因此，條塊之間極易達(dá)成共識(shí)，在各自利益以及共同利益的驅(qū)使下采取共同的應(yīng)付行為。第三，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避下的應(yīng)付行為生成。在持續(xù)強(qiáng)化問責(zé)力度的要求下，由于數(shù)字治理范圍的寬泛性，基層的治理行為越發(fā)與“風(fēng)險(xiǎn)耐受度”掛鉤，而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)成為利益主體的行為邏輯之一。對(duì)于下級(jí)屬地而言，其風(fēng)險(xiǎn)來源于“監(jiān)督考核問責(zé)機(jī)制”，包括治理違法的行政責(zé)任和政治失責(zé)的主體責(zé)任。因此，屬地會(huì)以“不出事”邏輯和“準(zhǔn)退出”博弈來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在“不出事”邏輯下，基于“硬約束-軟抵抗”思維，其“底線警惕性事件”為“一票否決”，所以會(huì)將大部分注意力放在可能“丟帽”的工作中，而對(duì)整體性、常態(tài)化的數(shù)字治理置之不顧。另一方面，“準(zhǔn)退出”博弈是基于地方政策的運(yùn)用、考評(píng)的力度和體制內(nèi)的意識(shí)形態(tài)的，當(dāng)?shù)胤秸吲c治理任務(wù)相矛盾、考評(píng)力度過強(qiáng)、僥幸避責(zé)心態(tài)發(fā)生作用時(shí)，“塊”會(huì)選擇變通、“共謀”或者談判等策略性應(yīng)對(duì)行為。同時(shí)，由于責(zé)任利益連帶效應(yīng)以及行政人的社會(huì)化，治理中的應(yīng)對(duì)行為形成了地方性的運(yùn)作慣性和韌性。例如，在數(shù)字治理的工具理性和強(qiáng)程序性特征下，治理任務(wù)在地方執(zhí)行中演變?yōu)椤靶问交鳂I(yè)”，屬地根據(jù)其特點(diǎn)創(chuàng)設(shè)出模式化的應(yīng)對(duì)策略，包括機(jī)械性的回復(fù)模板、系統(tǒng)化的數(shù)字痕跡、周期性的線上匯報(bào)等，并利用技術(shù)進(jìn)一步生產(chǎn)出更為隱蔽的應(yīng)對(duì)策略。總之,基層數(shù)字治理會(huì)根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。

四、基層數(shù)字形式主義治理的基本思路

(一)從碎片走向整合：構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的基層數(shù)字治理責(zé)任體系

條塊分割、職責(zé)同構(gòu)等問題導(dǎo)致了權(quán)責(zé)失衡的基層政府結(jié)構(gòu)性體制。“基層數(shù)字往往成為基層政府與基層自治組織間‘提線木偶’的‘線’，單向度的數(shù)據(jù)索取會(huì)使得基層自治組織的功能‘行政化’，淪為數(shù)字分發(fā)中的‘避責(zé)工具’?！币虼?，為了使數(shù)字治理工具發(fā)揮最大效用，調(diào)整公共管理制度的張力，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同，需要貫徹縣域條塊間“縱向到底、橫向到邊”的基層數(shù)字治理責(zé)任體系。第一，成立治理專責(zé)小組指揮部。擺脫“政府為上”的數(shù)字使用邏輯，將數(shù)字技能轉(zhuǎn)化為治理服務(wù)效益。在縣域內(nèi)成立縣鄉(xiāng)兩級(jí)數(shù)字治理指揮體系，縣級(jí)各部門抽調(diào)成員組成專責(zé)小組，縣領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立專責(zé)小組，與上級(jí)條條一一對(duì)應(yīng)，并在縣鄉(xiāng)之間設(shè)置全職聯(lián)絡(luò)員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專責(zé)小組的治理工作，通過數(shù)字化辦公系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)字化協(xié)同?；鶎訑?shù)據(jù)的產(chǎn)生、使用和反饋都需要經(jīng)過判斷，即“去行政化”，從而打破條塊分割所帶來的權(quán)責(zé)失調(diào)問題。第二，層層落實(shí)縱向責(zé)任狀。層層簽訂責(zé)任狀，分別向上級(jí)黨委立下“軍令狀”。并將縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子分組，實(shí)行“定點(diǎn)掛帥”，幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。同時(shí)，為了避免“借屬地管理之名，行推責(zé)卸責(zé)之實(shí)”的行為，一方面需要完善基層政府職責(zé)法規(guī)，并補(bǔ)充相關(guān)細(xì)則，明晰基層政府的治理權(quán)限和職責(zé)，避免責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，另一方面需要建立縣域負(fù)向權(quán)責(zé)清單，明確縣級(jí)以上職能部門不能將重大數(shù)字治理責(zé)任下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而最大限度地保持縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)治理責(zé)任歸位。第三，橫向條條責(zé)任優(yōu)化。縣級(jí)職能部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)本部門的專項(xiàng)數(shù)字治理規(guī)劃、政策統(tǒng)籌、精準(zhǔn)幫扶等任務(wù)，這些任務(wù)又因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際治理狀況而由條條部門與各塊塊屬地協(xié)調(diào)完成。而在條條與塊塊無法協(xié)調(diào)，又急需在短時(shí)間內(nèi)完成整體性治理任務(wù)之時(shí)，可將數(shù)字治理難題交由同級(jí)黨委轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)下達(dá)。綜上，在縣域內(nèi)成立專責(zé)小組指揮部，建立“縱向到底、橫向到邊”的責(zé)任體系，進(jìn)而將縣域體制內(nèi)各條條、塊塊聯(lián)結(jié)到數(shù)字治理工作中。

(二)從泛化走向精準(zhǔn)：構(gòu)建上下對(duì)應(yīng)的基層數(shù)字治理激勵(lì)體系

處在政府序列之最低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有級(jí)別低、崗位少、權(quán)力小、資源稀缺等特點(diǎn)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻承擔(dān)了上級(jí)黨政及其職能部門的大量治理任務(wù)，這樣極易造成縣鄉(xiāng)“責(zé)權(quán)利”層級(jí)失衡。因此，在數(shù)字治理背景下，可以通過賦權(quán)于“塊”、弱化條條塊塊間排名激勵(lì)以及重視基層條塊專業(yè)人才培養(yǎng)等基層數(shù)字治理激勵(lì)措施，來遏制基層數(shù)字形式主義的蔓延。第一，逆壓力下賦權(quán)于“塊”。為了規(guī)避因傳統(tǒng)科層理性與技術(shù)理性相融合而產(chǎn)生的形式主義，改善條塊分割所帶來的“合作困境”，需要重塑基層條塊關(guān)系，賦權(quán)于屬地，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，建立高效的數(shù)字治理機(jī)制。一方面，基層屬地作為行政終端，對(duì)基層群眾需求、轄區(qū)實(shí)情、治理難點(diǎn)等最為了解，應(yīng)當(dāng)做到對(duì)問題“即察覺即管制”，相關(guān)數(shù)據(jù)要向“塊”開放使用，做到數(shù)據(jù)即用即得。另一方面，推動(dòng)基層條塊間數(shù)據(jù)共享，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣、村及各職能部門間能夠通過“數(shù)據(jù)訂閱”實(shí)現(xiàn)數(shù)字化協(xié)同共享。下放的權(quán)力包括數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)權(quán)、使用權(quán)、考核權(quán)等，使縣、鄉(xiāng)、村的數(shù)據(jù)和技術(shù)權(quán)限同其職責(zé)相匹配，即以精準(zhǔn)賦權(quán)的形式對(duì)基層條塊形成內(nèi)部激勵(lì)。第二，弱化條條塊塊間排名激勵(lì)。周雪光等人研究政府“五年規(guī)劃”的執(zhí)行過程時(shí)提到了弱排名激勵(lì)的完成任務(wù)、激勵(lì)、政治聯(lián)盟三個(gè)邏輯，即在政府考核過程中，既要考慮公平激勵(lì)(激勵(lì)邏輯)，又要滿足政府外部的利益期待(完成任務(wù)邏輯與政治聯(lián)盟邏輯)。一方面，應(yīng)在基層條塊間實(shí)行弱激勵(lì)排名，削弱剛性考核體系對(duì)條條、塊塊之間關(guān)系的影響，使條條、塊塊之間保持常態(tài)合作，驅(qū)散對(duì)激勵(lì)的過激反應(yīng)。另一方面，應(yīng)保持條塊之間張弛有度的關(guān)聯(lián)。弱激勵(lì)排名貫徹整體決策和分散決策激勵(lì)思路，基層可依據(jù)地方數(shù)字治理實(shí)際而靈活認(rèn)定政策的適用程度，不必亦步亦趨，從而避免因上級(jí)決策失誤而造成大范圍損耗。此外，應(yīng)避免外在激勵(lì)的“擠出效應(yīng)”。年終考核是一種常見的激勵(lì)方式，但外在激勵(lì)過強(qiáng)會(huì)使基層官員形成激勵(lì)依賴。在年終考核中弱化排名激勵(lì)，有利于基層官員按部就班地工作，形成較強(qiáng)的職業(yè)責(zé)任感。第三，重視基層數(shù)字治理專業(yè)人才培養(yǎng)。基層條塊工作隊(duì)伍是基層數(shù)字治理主體的主要力量，對(duì)矯治基層數(shù)字形式主義起著關(guān)鍵作用，因此，基層數(shù)字治理對(duì)工作人員的專業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。由于數(shù)字技術(shù)與制度未能有效互嵌，致使數(shù)字形式主義滋生，所以基層條塊工作人員應(yīng)當(dāng)具備多方面的職業(yè)素養(yǎng)，包括現(xiàn)代化治理思維、使用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力以及現(xiàn)代媒介素養(yǎng)，從而有效克服數(shù)字形式主義。要通過科學(xué)的培養(yǎng)，暢通基層人員的職業(yè)發(fā)展渠道，并出臺(tái)配套的激勵(lì)就業(yè)政策，提升基層數(shù)字治理隊(duì)伍吸引力。

(三)從分割走向協(xié)同：構(gòu)建“三位一體”的基層數(shù)字治理監(jiān)督問責(zé)體系

任何控制工具都有其適用性和局限性，督查不應(yīng)是壓力控制的單選項(xiàng)或首選項(xiàng)，而應(yīng)該是一個(gè)兜底項(xiàng)或配套項(xiàng)。因此，為了規(guī)避基層數(shù)字治理中督查的“條塊分割”慣性的擴(kuò)張，需要建立條塊“上下牽制”的督查問責(zé)機(jī)制。第一，以“權(quán)力制約權(quán)力”為導(dǎo)向的內(nèi)部監(jiān)督。一方面，規(guī)范上級(jí)“條”的督查考核。首先，精簡(jiǎn)非必要督查事項(xiàng)，簡(jiǎn)化痕跡材料內(nèi)容，利用數(shù)字技術(shù)將名目繁多的考核合并為單次綜合考核，以減少基層迎檢頻次。其次，根據(jù)實(shí)際的數(shù)字治理狀況，分類設(shè)置差異化的督查標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)設(shè)基層督查環(huán)境的兼容性。最后，推行無干擾督查，即拓展目標(biāo)引領(lǐng)的適切數(shù)字技術(shù)，將指標(biāo)績(jī)效與督查考核有效結(jié)合，通過更先進(jìn)、低成本的量化工具，將項(xiàng)目業(yè)績(jī)轉(zhuǎn)化為可量化指標(biāo)，減少對(duì)下級(jí)屬地的干預(yù)。另一方面，強(qiáng)化條塊雙向問責(zé)。合理劃分問責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制，把數(shù)字治理工作納入紀(jì)檢監(jiān)察專項(xiàng)督查和巡視項(xiàng)目，向基層派設(shè)數(shù)字治理工作組，形成常態(tài)化的督查，試行三級(jí)問責(zé)機(jī)制，明確被問責(zé)方的申訴權(quán)和申訴渠道。第二，以“權(quán)利制約權(quán)力”為導(dǎo)向的社會(huì)監(jiān)督。一方面，建立“問題發(fā)現(xiàn)—治理決策—問題處置”機(jī)制。專責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字治理監(jiān)察機(jī)構(gòu)要記好反映問題和處置結(jié)果的臺(tái)賬，定期上報(bào)縣紀(jì)委監(jiān)委。對(duì)公眾舉報(bào)的問題按照“受理—初核—查辦—反饋”的硬性程序處理。對(duì)突出問題、風(fēng)險(xiǎn)問題和共性問題，由縣紀(jì)委監(jiān)委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同進(jìn)行專項(xiàng)治理，提升監(jiān)督對(duì)執(zhí)行的保障作用。另一方面，建立以監(jiān)察為核心的信息透明機(jī)制。首先，通過政務(wù)平臺(tái)、手機(jī)App、網(wǎng)絡(luò)直播等形式接受公開問政，提高數(shù)字政績(jī)?cè)旒俪杀?。其次，推?dòng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)利用黨員大會(huì)、人民代表大會(huì)、村民代表大會(huì)等渠道定期向公眾匯報(bào)工作，并定期通過相關(guān)平臺(tái)推送監(jiān)察工作成效和履職情況，同時(shí)設(shè)置公眾舉報(bào)相關(guān)專欄，引導(dǎo)公眾有效舉報(bào)問題。最后，暢通線上舉報(bào)通道，鼓勵(lì)公眾進(jìn)行舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)問題屬實(shí)者給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)稱號(hào)，從而有效規(guī)避“條塊共謀”現(xiàn)象。第三，以“強(qiáng)制力制約權(quán)力”為導(dǎo)向的法律監(jiān)督。一方面，制定和完善基層數(shù)字技術(shù)使用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法律制度，并對(duì)府際協(xié)同治理合作協(xié)議進(jìn)行規(guī)制，推進(jìn)條塊數(shù)據(jù)開放，“盡量將各部門的數(shù)據(jù)信息庫(kù)進(jìn)行共享”，并為數(shù)據(jù)權(quán)屬和公眾隱私提供法律保護(hù)。另一方面，基于社會(huì)法治作用，通過推動(dòng)執(zhí)法機(jī)制改革來滿足基層數(shù)字治理需求，以“縣鄉(xiāng)村三協(xié)同”綜合執(zhí)法鏈構(gòu)建“一統(tǒng)化巡查”機(jī)制，將原有執(zhí)法部門的碎片單元納入“一統(tǒng)化執(zhí)法”，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入，由專業(yè)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，推動(dòng)執(zhí)法部門“竭盡”職權(quán)，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化規(guī)制。

(四)從沖突走向結(jié)合：構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)的基層數(shù)字治理協(xié)同工作機(jī)制

基層“條塊協(xié)同”治理數(shù)字形式主義的基本思路是條塊“上下聯(lián)動(dòng)”，利用技術(shù)手段優(yōu)化基層數(shù)字治理的資源配置。其兼具政策剛性與治理柔性，形成條塊結(jié)合、穩(wěn)定有序、共建共治的基層數(shù)字治理格局。第一，“云上整合”——建立基層條塊統(tǒng)一平臺(tái)。建立縣、鄉(xiāng)、村信息流通平臺(tái)，各應(yīng)用平臺(tái)應(yīng)當(dāng)兼容且能夠接入市級(jí)統(tǒng)籌“大腦”。形成縣級(jí)指揮分部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)部、村執(zhí)行部等各層級(jí)對(duì)應(yīng)的一統(tǒng)平臺(tái)，并加強(qiáng)對(duì)原有智慧系統(tǒng)的升級(jí)，提升“智治”條塊單元綜合治理的數(shù)字化水平。尤其是下沉到村的治理任務(wù)，要落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)研判，快速處置。第二，“協(xié)同治理”——落實(shí)基層條塊協(xié)商機(jī)制。一方面，落實(shí)“一平臺(tái)、一中心、三隊(duì)伍”建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間“輪巡、輪值、協(xié)同”的工作機(jī)制，打破條條之間、塊塊之間以及條塊之間的信息壁壘，提高黏合度和協(xié)調(diào)度。另一方面，培育各級(jí)專業(yè)型和功能型社會(huì)組織，在村級(jí)搭建包含駐村單位、社會(huì)組織等力量的村社數(shù)字治理架構(gòu)。村委會(huì)本來屬于群眾自治組織，但由于長(zhǎng)期的壓力而趨向行政化?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及運(yùn)用為緩解和扭轉(zhuǎn)這個(gè)問題提供了一個(gè)平等協(xié)商的平臺(tái)。借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，可以重點(diǎn)完善基層鎮(zhèn)街、社區(qū)和鄉(xiāng)村自治組織的“智治”，進(jìn)而強(qiáng)化需求側(cè)信息感知和信息訴求以及供給側(cè)收集反饋，以“智治”實(shí)現(xiàn)“善治”。第三，“雙線結(jié)合”——規(guī)范垂直與分級(jí)管理機(jī)制。建立“各自吹哨、相互報(bào)到、協(xié)作互嵌”的基層數(shù)字治理格局，由基層政府統(tǒng)籌調(diào)和，根據(jù)治理難題的性質(zhì)向上級(jí)職能部門提出需求，通過“信息互通、平臺(tái)互助、資源互調(diào)”的方式來解決難題。基層政府將收集的難題、意見和建議提交黨委相關(guān)部門，由其分別交給對(duì)口部門處理，然后由政府對(duì)處置結(jié)果進(jìn)行評(píng)判，并將其納入上級(jí)政府考量之列。至此，條條治理的專業(yè)性與塊塊管理的屬地化之間達(dá)成“互嵌、互通、互融”，可在一定程度上改變由“條強(qiáng)塊弱”“條弱塊強(qiáng)”等失衡現(xiàn)象引發(fā)的數(shù)字形式主義。