新時代的新使命：“產教融合”政策分析

[摘要]新時代解決教育與產業(yè)“錯位”的問題，迫切需要國家層面的頂層設計，《關于深化產教融合的若干意見》的出臺具有深遠意義。該政策的亮點頗多：基于解決整個教育系統(tǒng)與產業(yè)系統(tǒng)“錯位”問題的立場及立意前所未有；強化了企業(yè)的重要主體作用，直面“校熱企冷”這一現(xiàn)實問題；完善了“產教融合”的頂層設計，明確了“四位一體”產教融合體系架構；明確了“四位一體”產教融合體系架構的實現(xiàn)機制即重點推進、協(xié)同實現(xiàn)。在貫徹落實時，需要考量如下方面：產教融合配套執(zhí)行政策如何凸顯新時代的“新”意蘊；如何凸顯省域特色及形成產教融合政策生態(tài)系統(tǒng)；如何“協(xié)同推進”產教融合政策。

[關鍵詞]產教融合 新時代 四位一體

[作者簡介]孫翠香（1975- ），女，山東德州人，天津職業(yè)技術師范大學職業(yè)教育學院，教授，博士，博士生導師。（天津 300222）

[課題項目]本文系國家社會科學基金“十二五”規(guī)劃2015年度教育學一般課題“跨界與合作：京津冀職業(yè)教育協(xié)同治理機制研究”（課題編號：BJA150057，課題主持人：孫翠香）的階段性研究成果，并得到了2017年天津市高?！皩W科領軍人才培養(yǎng)計劃”和2016年天津市“131”創(chuàng)新型人才培養(yǎng)工程第一層次人選計劃的資助。

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）18-0011-07

“產教融合、校企合作”是黨和國家近年來為促進職業(yè)教育體制機制改革和人才培養(yǎng)模式改革所反復強調并一貫堅持的原則和制度安排。2013年出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》最早提出了產教融合，“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質勞動者和技能型人才。”2014年，習近平總書記在關于加快現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的指示中再次強調堅持產教融合，“要牢牢把握服務發(fā)展、促進就業(yè)的辦學方向，深化體制機制改革，創(chuàng)新各層次各類型職業(yè)教育模式，堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一，引導社會各界特別是行業(yè)企業(yè)積極支持職業(yè)教育，努力建設中國特色職業(yè)教育體系?！秉h的十九大報告針對職業(yè)教育再次重申，“完善職業(yè)教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作?！笨梢哉f，“深化產教融合、校企合作”是黨中央、國務院關于教育和人才改革發(fā)展的重大決策部署，產教融合被國家擺在特別突出的戰(zhàn)略地位，并不斷被賦予新的使命和時代內涵。

一、“產教融合”：新時代解決教育與產業(yè)“錯位”問題的迫切需求

黨的十八大以來，關于“產教融合、校企合作”的政策體系日益豐富，已初步形成了一系列相互配套、由多部門聯(lián)動的政策體系。整體來看，日益注重多部門聯(lián)合制定與頒布、兼顧政策之間的配套性，是黨的十八大以來關于“產教融合、校企合作”系列政策的突出特點。2014年頒布的《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》確立了“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質勞動者和技術技能人才”的戰(zhàn)略任務。為貫徹落實這一戰(zhàn)略任務，教育部聯(lián)合多部委共同頒布了一系列配套政策，其中，2014年6月，教育部等六部門共同發(fā)布了《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》，提出以“產教融合、校企合作體制的基本建立”為體系建設目標之一，以“堅持產教融合發(fā)展”為體系建設堅持的基本原則，“以產教融合為主線，建立各級政府、行業(yè)、學校和社會各方面共同參與的制度創(chuàng)新平臺”作為體系建設的制度保障和機制創(chuàng)新。2016年5月，教育部等七部門聯(lián)合頒布了《職業(yè)學校教師企業(yè)實踐》；2016年10月，交通運輸部與教育部聯(lián)合頒布了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代交通運輸職業(yè)教育的若干意見》；2016年12月，教育部等三部委聯(lián)合頒布了《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》，這些政策均要求充分發(fā)揮行業(yè)和企業(yè)的作用，在產教融合、校企合作的機制和措施上實現(xiàn)新的突破和創(chuàng)新。因此，客觀上講，上述一系列政策對于切實提高職業(yè)教育發(fā)展過程中的行業(yè)指導和企業(yè)參與、形成產教協(xié)同發(fā)展和校企合作育人的格局、加強技術技能型人才培養(yǎng)等具有重要意義和價值。

上述一系列產教融合政策取得了令人鼓舞的政策效果。首先，我國行業(yè)指導職業(yè)教育的組織機構日益壯大，并成為行業(yè)指導職業(yè)教育發(fā)展的有力載體和平臺。目前國家已調整重組了56個行業(yè)指導委員會，已基本涵蓋我國經濟各行業(yè)門類，①如安全職業(yè)教育教學指導委員會、財政職業(yè)教育教學指導委員會、電力職業(yè)教育教學指導委員會、船舶工業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會、紡織服裝職業(yè)教育教學指導委員會、公安職業(yè)教育教學指導委員會等。這些行業(yè)指導委員會先后發(fā)起并開展了近百次“職業(yè)教育與產業(yè)對話活動”，僅2017年就舉辦了具有一定規(guī)模和影響的各類活動25場次，2018年計劃舉辦“2018年旅游職業(yè)教育與產業(yè)對話活動”等18項活動，為“教育”與“產業(yè)”、特別是職業(yè)院校與行業(yè)（企業(yè)）的合作搭建了交流平臺，有效地促進了產教融合、校企合作相關政策的制定和頒布，極大地推進了職業(yè)院校辦學與人才培養(yǎng)實踐改革進程。其次，作為職業(yè)教育產教融合、校企合作重要形式之一的“職業(yè)教育集團化辦學”，近年來成績斐然。根據教育部2018年2月公布的數(shù)據，“全國組建1400多個職教集團，覆蓋了90%的高職和70%的中職學校，吸引了約3萬家企業(yè)參與。”②2016年，全國有163個單位通過教育部審核并開展現(xiàn)代學徒制試點，其中試點地區(qū)（含單列市）有17個、試點企業(yè)有8家、試點高職院校100所、試點中職學校27所、行業(yè)試點牽頭單位11家；職業(yè)院校普遍建立了訂單培養(yǎng)、廠中校、校中廠等校企合作制度等?？梢哉f，產教融合、校企合作已成為提高技術技能型人才培養(yǎng)質量和職業(yè)院校辦學質量的重要原則，對于推進我國人力資源供給側結構性改革起到了重要作用。

盡管形勢令人鼓舞，但不容忽視的是，推進產教融合、校企合作仍面臨重重困境和挑戰(zhàn)：一是目前產教融合、校企合作仍處于較淺層次，“學校熱、企業(yè)冷”、校企合作程度不高、企業(yè)缺乏主動性和積極性，“政府主導型”校企合作難以突破合作瓶頸、難以激發(fā)行業(yè)和企業(yè)內生動力等問題日益凸顯，這些問題的解決都亟待從法律及制度、體制與機制、多部門協(xié)同和合作等角度來實現(xiàn)突破。二是我國經濟社會正進入新時代，新時代產教融合面臨新挑戰(zhàn)，需要賦予產教融合以新的內涵和使命。我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，需要在不斷優(yōu)化經濟結構的基礎上實現(xiàn)經濟高速可持續(xù)發(fā)展；中國制造也正面臨從“制造業(yè)大國”向“制造業(yè)強國”、從“中國制造”向“中國創(chuàng)造”的轉變過程；全球范圍內新技術革命和產業(yè)革命、產業(yè)競爭格局都在影響我國的經濟發(fā)展和制造業(yè)的發(fā)展，因此，亟待加快培養(yǎng)大批適應新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的技術技能型人才。新時代的戰(zhàn)略任務對“產教融合”提出了新挑戰(zhàn)，并賦予了“產教融合”新的使命和責任。三是從宏觀層面上看，教育與產業(yè)兩大系統(tǒng)的良性互動機制尚未形成，產業(yè)人才需求類型和質量與教育系統(tǒng)人才培養(yǎng)與供給之間出現(xiàn)“錯位”，大學生“就業(yè)難”已成為日益嚴重的社會難題，高層次技術技能型人才與技師求人倍率居高不下，教育系統(tǒng)的人才“供給”與產業(yè)系統(tǒng)的人才“需求”之間的結構性矛盾日益凸顯，因此，需要從整體上解決教育系統(tǒng)與產業(yè)系統(tǒng)的“錯位”與不適應問題。

在上述背景下，國務院辦公廳于2017年12月印發(fā)了《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這是黨的十九大之后由國務院印發(fā)的旨在推動教育綜合改革的政策，既是貫徹落實黨的十九大關于“教育優(yōu)先發(fā)展”的明確而具體的實施意見，也是首次以國務院辦公廳名義發(fā)布的關于“產教融合”的專門政策，其意義和影響深遠。

二、“產教融合”政策分析：新亮點與新舉措

為了解決新時代“產教融合”面臨的新問題，《意見》從立意、內容架構、實現(xiàn)機制等方面均呈現(xiàn)出“新意”與新特點。

1.基于解決整個教育系統(tǒng)與產業(yè)系統(tǒng)“錯位”問題的立場及立意前所未有。從立意上看，《意見》不再局限于解決職教領域的人才培養(yǎng)與人才供給問題，而是定位于解決整個教育系統(tǒng)與產業(yè)系統(tǒng)的“錯位”問題。這種“錯位”典型地表現(xiàn)為：“人才培養(yǎng)供給側和產業(yè)需求側在結構、質量、水平上還不能完全適應，‘兩張皮問題仍然存在?！笨梢哉f，連續(xù)多年被“大學生就業(yè)難”與高層次“技術技能型人才短缺”困擾的中國教育界與產業(yè)界，迫切需要從國家層面加強頂層設計，從整體上解決產業(yè)界人才需求與教育界人才培養(yǎng)及供給問題，也迫切需要通過產教融合來促進“教育鏈”與“產業(yè)鏈”的全面對接?；诖?，在指導思想上，《意見》堅持“發(fā)揮企業(yè)重要主體作用，促進人才培養(yǎng)供給側和產業(yè)需求側結構要素全方位融合”。也就是說，《意見》從整體、系統(tǒng)、全局、同步的角度統(tǒng)籌規(guī)劃“教育”與“產業(yè)”兩大系統(tǒng)的融合發(fā)展，一方面，從國家層面將“產教融合”作為經濟社會發(fā)展規(guī)劃和設計的必然要求，這是打破教育和產業(yè)之間原有的界限與壁壘、將原本封閉的教育與產業(yè)發(fā)展協(xié)同起來的國家頂層設計，也是將“產教融合”從職業(yè)教育領域拓展到以職業(yè)教育、高等教育為重點的整個教育系統(tǒng)，將“產教融合”上升為國家教育改革與發(fā)展以及國家人力資源開發(fā)的整體性制度安排，對我國經濟社會發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義；另一方面，還提出將“產教融合”思想貫穿于包括基礎教育、職業(yè)教育和高等教育等在內的不同階段、不同類型教育，從強化基礎教育領域融入工匠精神培育（職業(yè)啟蒙教育）到強調統(tǒng)籌職業(yè)教育與區(qū)域發(fā)展布局，再到促進高等教育融入國家創(chuàng)新體系和新型城鎮(zhèn)化建設?？梢哉f，《意見》將“產教融合”思想全面擴展為整個教育領域的思想，這是之前關于“產教融合”的相關政策中從未有過的。因此，從這一意義上講，《意見》已不單指向職業(yè)教育發(fā)展，而是面向整個教育系統(tǒng)；“產教融合”已上升為我國的一項基本制度，產教融合的辦學模式、人才培養(yǎng)模式及理念等已成為我國教育理論體系及教育改革的重要思想和內容。

2.強化企業(yè)重要主體作用，直面“校熱企冷”這一現(xiàn)實問題。教育政策要以關注和解決公共教育問題作為政策制定的邏輯起點和根本取向?！兑庖姟分泵娈a教融合、校企合作中的“校熱企冷”問題，強化企業(yè)作為學校辦學及人才培養(yǎng)的重要主體作用，對于解決產教融合、校企合作中的企業(yè)缺乏積極性等瓶頸問題具有重要價值。發(fā)揮企業(yè)的重要主體作用，既涉及宏觀層面的教育整體布局和教育體系結構問題，又涉及中觀層面的教育組織形態(tài)變革及教育公共產品供給的數(shù)量和質量問題，還涉及微觀層面的學校辦學主體多元化及人才培養(yǎng)過程質量問題。因此，從這一意義上說，《意見》強化了企業(yè)的重要主體作用，是對現(xiàn)代辦學體制和教育治理體系的一項制度創(chuàng)新。一直以來，企業(yè)在參與學校辦學及人才培養(yǎng)的過程中存在諸多問題：企業(yè)參與辦學的途徑有限、形式單一，多以捐資助學、提供儀器設備、為學生或教師提供實習實訓崗位等方式參與學校辦學；企業(yè)參與“形式化、表層化”，即企業(yè)難以深入參與到學校的人才培養(yǎng)過程等。針對這些問題，《意見》從“拓寬企業(yè)參與途徑”“深化‘引企入教”等方面進一步強化了企業(yè)的重要主體作用。在企業(yè)參與辦學方面，《意見》提出企業(yè)可以以獨資、合資等方式舉辦職業(yè)教育和高等教育，企業(yè)辦學準入條件進一步透明化，改進企業(yè)辦學的審批環(huán)節(jié)，企業(yè)可以參與公辦職業(yè)學校辦學等，這些都極大地拓寬了企業(yè)參與學校辦學的途徑。在深入推進“引企入教”方面，《意見》則從專業(yè)設置、人才培養(yǎng)模式、實習實訓實踐基地建設、人才培養(yǎng)過程環(huán)節(jié)等方面提出了具體要求，特別是對企業(yè)深入參與人才培養(yǎng)的要求方面，明確提出要支持引導企業(yè)以多種方式參與學校專業(yè)規(guī)劃、課程設置、教材開發(fā)等，這對從體制機制、人才培養(yǎng)過程的關鍵環(huán)節(jié)等方面進一步改進企業(yè)參與學校辦學難、參與積極性不高等問題具有重要的指導意義。

3.完善“產教融合”頂層設計，明確“四位一體”產教融合體系架構。《意見》首次明確了深化產教融合的政策內涵及制度框架，構建了“政府—企業(yè)—學?！鐣M織”的“四位一體”的產教融合體系架構，進一步完善了我國產教融合的國家頂層設計。在“政府—企業(yè)—學?！鐣M織”的“四位一體”產教融合體系架構下，進一步強化政府要“構建教育和產業(yè)統(tǒng)籌融合發(fā)展格局”、企業(yè)要發(fā)揮“重要主體作用”、學校要“推進產教融合人才培養(yǎng)改革”、社會組織要發(fā)揮“促進產教供需雙向對接作用”，也就是說，《意見》不僅從體系架構上完善了“四位一體”頂層設計，還進一步厘清了政府、企業(yè)、學校和社會組織的權責邊界。首先，對政府而言，在同步規(guī)劃產教融合與經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌職業(yè)教育與區(qū)域發(fā)展布局、促進高等教育融入國家創(chuàng)新體系和新型城鎮(zhèn)化建設、推動學科專業(yè)建設與產業(yè)轉型升級相適應、健全需求導向的人才培養(yǎng)結構調整機制五個方面，要承擔制度及政策制定、政策執(zhí)行的監(jiān)督與評估、宏觀調控等具體職責，其角色由原來的“主導者”逐步過渡到“引導者”和“推動者”，角色、職責、作用等均發(fā)生了一定變化。其次，對企業(yè)而言，在企業(yè)參與辦學途徑、深化“引企入教”改革、開展生產性實習實訓、以企業(yè)為主體推進協(xié)同創(chuàng)新和成果轉化、強化企業(yè)職工在崗教育培訓、發(fā)揮骨干企業(yè)引領作用等方面，要進一步發(fā)揮“重要主體”作用，進一步強化企業(yè)在學校辦學、人才培養(yǎng)過程中的參與職責、方式、路徑。其中，對企業(yè)參與辦學準入條件及標準的強調、以企業(yè)為主體推進協(xié)同創(chuàng)新和成果轉化、強調企業(yè)行為信用約束、發(fā)揮國企和央企骨干示范帶頭作用等，是《意見》的突出亮點。再次，對學校而言，在學校招生、師資隊伍建設、人才培養(yǎng)全過程、學校治理結構改革等方面全方位勾畫了學校層面實施產教融合的實踐樣態(tài)，強化了學校教育各關鍵要素和環(huán)節(jié)與產業(yè)需求對接或與企業(yè)合作，明晰了學校在其中的職責、實現(xiàn)路徑等，這是《意見》最終得到貫徹執(zhí)行的重要舉措。最后，對社會組織而言，在強化行業(yè)協(xié)調指導、促進中介組織和服務型企業(yè)催化、打造“互聯(lián)網+”信息服務平臺等方面，《意見》聚焦如何化解產教融合中易出現(xiàn)的“信息不對稱”“交易成本高”等問題，提出激發(fā)社會力量參與產教融合的諸多舉措，從整體上激發(fā)市場活力，體現(xiàn)出通過市場配置資源的改革價值取向。

4.明確“四位一體”產教融合體系架構的實現(xiàn)機制：重點推進、協(xié)同實現(xiàn)?！八奈灰惑w”產教融合體系架構的關鍵還在于落實和實施，因此，提出并明確“重點推進、協(xié)同實現(xiàn)”的產教融合實現(xiàn)機制是《意見》的一大亮點。首先，從整體上看，《意見》重點構建了三項推進機制：一是學校側“產教融合”推進機制，以強調實施產教融合工程，引導各類學校人才培養(yǎng)全過程環(huán)節(jié)、全要素對接產業(yè)需求的人才培養(yǎng)改革為重點。二是企業(yè)側“產教融合”推進機制，企業(yè)深度參與學校教育教學改革路徑與方式的具體化，發(fā)揮國企及央企的示范作用，提出購買服務、委托管理等支持企業(yè)參與辦學等具體舉措，特別是落實財稅用地、強化金融支持政策、鼓勵企業(yè)投資產教融合工程等配套支持政策，為企業(yè)深度參與學校辦學及人才培養(yǎng)提供重要保障。三是地方政府等層面的“校企融合”推進機制?！兑庖姟诽岢?，通過開展產教融合型城市建設試點，支持有條件的地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)先行先試，推進以評促建等，為地方政府制訂配套實施方案提供重要抓手。其次，明確了實現(xiàn)產教融合的“任務表”，推進任務的多部門（部委）協(xié)同落實和完成。為了更好地推動“產教融合”理念及政策意見落地生根，《意見》還特別強化“部門（部委）協(xié)同”推進的實施策略，例如，以附件形式提出了六大項工作任務和26項具體內容，其中，在26項具體任務中，僅有“鼓勵有條件的地區(qū)探索推進職業(yè)學校股份制、混合所有制改革，允許企業(yè)以資本、技術、管理等要素依法參與辦學并享有相應權利”這一項任務由“有關省級人民政府”落實，其余25項任務全部由多部門（部委）協(xié)同實施，涉及中央及省級政府、國家發(fā)展改革委、人力資源和社會保障部、財政部、工業(yè)和信息化部、稅務總局等多個關鍵部委（部門）。其關涉部門之多、力度之大，在關于“產教融合”的政策及落實方面還并不多見。應該說，“協(xié)同推進”這一重要策略，切中了長期以來推進產教融合實踐中產生的諸多棘手問題的要害。例如，企業(yè)申請舉辦股份制職業(yè)院校時面臨困境：地方政府缺乏配套制度，難以通過審批；國有資產的處置與流失問題；教師干部身份的保留與否缺乏人事配套制度問題等?；诖?，構建多部門緊密配合、分工負責、協(xié)同推進的產教融合實現(xiàn)機制意義重大。最后，明確提出了實現(xiàn)產教融合的“時間表”?！兑庖姟诽岢鲇?0年左右的時間逐步實現(xiàn)“教育”和“產業(yè)”之間良性互動、融合發(fā)展的格局，真正解決兩者之間的“錯位”問題，使職業(yè)教育與高等教育更好地服務于我國經濟社會發(fā)展。從某種意義上來說，“時間表”既給予了地方政府探索“產教融合”的時間空間，也賦予了地方政府貫徹落實“產教融合”政策的職責和使命。對地方政府而言，這既是權力的賦予，又是責任的約束。

三、“產教融合”配套實施政策面臨的挑戰(zhàn)及實現(xiàn)策略

盡管前文分析了《意見》的諸多亮點與新意，但是，《意見》要得到全面的貫徹實施，仍面臨多方面的挑戰(zhàn)和困難，需要政府、企業(yè)、學校和社會組織等多方主體不斷探索和實踐。

1.產教融合配套執(zhí)行政策如何凸顯新時代的“新”意蘊。從宏觀視角來看，《意見》基于國家經濟社會發(fā)展與產業(yè)結構調整、國家人力資源開發(fā)、國家整個教育系統(tǒng)的改革與發(fā)展等幾大系統(tǒng)，來整體設計“產教融合”，其立意之新與占位之高前所未有，也是對我國多年來關于“產教融合”系列相關政策的進一步發(fā)展和創(chuàng)新。尤其需要關注的是，政策出臺的背景是“新時代”，“決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現(xiàn)代化強國”③是新時代的本質內涵之一，而要“建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化強國”，發(fā)展強大的具有國際競爭力的制造業(yè)、開發(fā)與配置高質量的人力資源，都是其重要內容及實現(xiàn)路徑，而這又恰恰是“產業(yè)”與“教育”兩大系統(tǒng)各自的核心。因此，新時代背景下的“產教融合”具有了更重要的使命和責任，也有了“新”意蘊。如何凸顯新時代產教融合的“新”意蘊，對產教融合配套執(zhí)行政策的制定及實施提出了挑戰(zhàn)。

基于此，相關部委及地方政府在制訂《意見》實施方案時，應著力考量如何凸顯新時代產教融合的“新”意蘊。這種“新”意蘊既有“探索中國特色的產教融合內涵、模式、路徑”之意，又有“通過產教融合承擔起建設社會主義現(xiàn)代化強國，尤其是制造業(yè)強國的使命”之內涵。為了體現(xiàn)產教融合政策的新時代新意蘊，需從如下方面實現(xiàn)突破：首先，相關部委及地方政府一定要緊緊圍繞新時代的“新問題”制訂切實可行的實施方案，特別要重點考量實施方案如何更好地與國家或地方產業(yè)結構調整、產業(yè)轉型、制造業(yè)轉型升級、“中國制造2015”、“一帶一路”建設等新時代新戰(zhàn)略相契合，圍繞解決“產教融合”新問題這一核心，為更好地實現(xiàn)制造業(yè)強國的新時代新使命提供基礎。其次，相關部委及地方政府一定要結合國家或地方層面已經過長期摸索實踐并驗證過的、較為有效的、符合我國國情的典型產教融合經驗和做法，將這些具有中國特色的產教融合模式、經驗和做法提煉并融入配套實施方案中，為實現(xiàn)中國特色產教融合理論建構與實踐經驗探索提供參照。從上述意義上來說，基于新理念和新使命，解決新時代產教融合面臨的新問題，探索新時代產教融合的新模式、新路徑、新舉措，總結提煉中國特色產教融合的新理論，是對各部委及地方政府制定《意見》配套執(zhí)行政策的必然要求。

2.如何凸顯省域特色及形成產教融合政策生態(tài)系統(tǒng)，考驗地方政府的勇氣與創(chuàng)新能力。如何通過制定政策實施細則凸顯省域特色、如何形成省域范圍內產教融合政策生態(tài)系統(tǒng)，既是對相關部委及地方政府在制定《意見》配套實施政策時提出的挑戰(zhàn)，又是對相關部委及地方政府制定《意見》配套實施政策時的必然要求。

首先，由于《意見》大多是方向性、概括性、指導性的表達，特別是在許多政策條款上多使用“支持”“引導”“強化”“推進”等概念化表達用語，缺乏可量化、可操作性的要求。因此，各省級政府及相關部委亟待制定專門針對《意見》的配套實施細則，以《意見》的條款作為各省或各部委制定配套實施細則的參考和依據，結合各省省域或各部委行業(yè)特點，制定獨具省域或行業(yè)特色的、具有可操作性的《意見》實施細則，盡可能地結合省域或行業(yè)特點將任務和目標細化、量化，制定可行的政策路線圖和時間表，切忌在制定實施細則時“依葫蘆畫瓢”或只是簡單重復《意見》條款。具體而言，在構建“教育與產業(yè)統(tǒng)籌融合發(fā)展”時，各地方政府一定要結合本省市或區(qū)域經濟社會發(fā)展水平和特色，立足地方，制定獨具特色的產教融合發(fā)展規(guī)劃。例如，河北省可結合京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)規(guī)劃和建設，安徽省可結合合蕪蚌國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)建設，江蘇省可結合“一帶一路”交會點建設、蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設等進行整體規(guī)劃，來制訂更有針對性和更具體的“教育與產業(yè)統(tǒng)籌融合發(fā)展”實施方案。在“發(fā)揮企業(yè)產教融合重要主體作用”方面，一定要結合本省市或區(qū)域企業(yè)發(fā)展水平、類型、參與能力等來制定具體量化指標，例如，在制定企業(yè)“開展生產性實習實訓”具體執(zhí)行措施時，對于規(guī)定企業(yè)安排多少學生及教師企業(yè)實踐崗位，需綜合考量地方企業(yè)類型及發(fā)展水平，在綜合考量企業(yè)的發(fā)展規(guī)模、資質、技術技能型崗位數(shù)、職工數(shù)等因素的基礎上制定原則性規(guī)定；其他如對企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策、學生獲得合理報酬的具體比例或數(shù)額等，也要基于地方企業(yè)發(fā)展水平及可接受能力來制定。當然，其他方面也需凸顯省域、地方或行業(yè)特色。

其次，如何規(guī)避省域范圍產教融合政策之間的“相互掣肘”，形成一個良好的產教融合政策生態(tài)系統(tǒng)，這也是相關部委或地方政府在制定《意見》實施細則時必須考量的重要問題。政策的“相互掣肘”現(xiàn)象，往往發(fā)生在不同時期關于同一主題的政策之間，或是發(fā)生于政府不同部門基于本部門利益而制定的同一主題的政策之間，或是發(fā)生于不同層級政府制定的同一主題的政策之間。由于缺乏全局或整體視角，或缺乏對不同部門利益的考量，或由于時代的變遷等原因，政策之間在具體內容、措施等方面出現(xiàn)矛盾和沖突，從而導致政策無法順利執(zhí)行或效果大打折扣。由于各省均有多項涉及“校企合作”的政策，這些政策在政策目標、實施措施等方面存在一定差異，難以規(guī)避“相互掣肘”現(xiàn)象的發(fā)生，因此，各省或各部委應盡快梳理之前本省域或本部門關于產教融合政策中互相矛盾、互相沖突、不配套的政策，以及不同部委（部門）之間不相配套、政策條款規(guī)定相沖突的政策，即盡快梳理那些在實踐中制約產教融合深入推進的各項制度障礙，并在制定落實《意見》實施細則時予以規(guī)避。

3.如何“協(xié)同推進”產教融合政策，可通過問責形成倒逼機制。如前文所述，《意見》的一大亮點是強化“協(xié)同推進”，強調多部門分工合作、協(xié)同推進《意見》的實施，盡管這一推進機制從根本上真正切中了“產教融合”的要害，但眾所周知，“協(xié)同推進”的政策實施過程是復雜的、長期的，更是各方“利益博弈”的過程。如何在多元主體、多方利益相關者之間達成利益的協(xié)調與共享，實現(xiàn)多方共贏，不僅極大地考驗各部委和各地方政府的執(zhí)政能力，也是對各部委和各地方政府的創(chuàng)新能力、智慧和勇氣的考驗。因此，各部委、各級政府、各部門是否做好了充分的準備，特別是是否具備了與不同層級政府和部門進行協(xié)調和合作的能力，將直接影響“產教融合”政策“協(xié)同推進”策略能否實現(xiàn)。基于此，通過制度上的約束機制——問責制來倒逼產教融合政策“協(xié)同推進”實施策略的實現(xiàn)，可能在一定程度上為“產教融合”政策真正落到實處提供一定的制度保障。“問責是在法律設定的義務范圍內，行為主體要對違反法律法規(guī)的行為承擔責任，除了要對直接的行為過錯承擔責任外，還包括對因不作為而形成的過錯承擔責任，尤其是要對那些關系到國計民生的重大決策失誤現(xiàn)象進行追究，對重大項目經費流失現(xiàn)象進行責任追究?！雹荑b于目前“產教融合”政策尚未觸及法律法規(guī)層面的問題，因此，通過加強對政策實施過程中相關行為主體的行為過錯、不作為、經費流失等問題的追責，可以倒逼政策執(zhí)行主體積極作為、主動作為、協(xié)同行動。國家部委層面或各地方省政府層面，可嘗試制定專門的《意見》監(jiān)督、考核和問責的實施辦法，特別是要建立《意見》貫徹實施過程中的監(jiān)測與評估機制，加強政策執(zhí)行過程中的監(jiān)管與問責，以更好地為貫徹落實《意見》提供制度及機制上的保障。

[注釋]

①教育部.中國職業(yè)教育發(fā)展情況介紹[EB/OL].（2017-07-03）[2018-07-31].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_070703/170703_sfcl/201707/t20170703_308410.html.

②教育部.教育部職業(yè)教育與成人教育司負責人就《職業(yè)學校校企合作促進辦法》答記者問[EB/OL].（2018-02-22）[2018-06-18]. http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s271/201802/t20180214_327475.html.

③中央紀委監(jiān)察部.新時代的內涵是什么？[EB/OL].（2017-11-15）[2018-7-20].http：//www.ccdi.gov.cn/special/zmsjd/zm19da_zm19da/201711/t20171115_111765.html.

④孫翠香，龐學光.職業(yè)教育評估：美國的經驗與啟示——以美國《全國生涯與技術教育評估》為例[J].外國教育研究，2014（5）：21.