發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制協(xié)同作用推進(jìn)我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)

2022年7月16日，全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)上線交易一周年。生態(tài)環(huán)境部提供的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)碳市場(chǎng)首個(gè)履約期共納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，占全國(guó)二氧化碳排放總量的40%以上。上海環(huán)境能源交易所數(shù)據(jù)顯示，截至2022年7月13日收盤，全國(guó)碳市場(chǎng)累積成交量1.94億噸，累積成交額約84.9億元，已經(jīng)成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。

總體來(lái)看，全國(guó)碳市場(chǎng)在首個(gè)履約期實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)有序運(yùn)行，取得了明顯成效。第一，第一個(gè)履約周期順利完成，履約完成率達(dá)99.5%；第二，交易價(jià)格在經(jīng)歷啟動(dòng)初期的小幅波動(dòng)后逐漸企穩(wěn)且有所上升，2022年7月13日全國(guó)碳市場(chǎng)收盤價(jià)為59.1元/噸，相比全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)首日48元/噸的開(kāi)盤價(jià)上漲了23.1%，初步發(fā)揮了碳定價(jià)的作用；第三，制度建設(shè)不斷完善，頒布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，制定了碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算管理制度，出臺(tái)了碳排放數(shù)據(jù)核算、報(bào)告、核查制度及一系列技術(shù)規(guī)范；第四，全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行不僅推動(dòng)了重點(diǎn)排放單位積極減排，其帶來(lái)的低碳生產(chǎn)理念也促進(jìn)了我國(guó)產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展；第五，首個(gè)履約期的平穩(wěn)有序運(yùn)行為全國(guó)碳市場(chǎng)下一步發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也為其他國(guó)家建立和完善碳市場(chǎng)提供了有益借鑒，受到了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注和積極評(píng)價(jià)。

與此同時(shí)，從首個(gè)履約期的運(yùn)行狀況來(lái)看，當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行也面臨一些挑戰(zhàn)。一方面，碳市場(chǎng)自身在機(jī)制設(shè)計(jì)方面還有待完善，主要表現(xiàn)在：①碳市場(chǎng)僅覆蓋電力行業(yè)，且交易主體僅為年溫室氣體排放量高于2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的重點(diǎn)排放單位，市場(chǎng)交易活躍度較低；②碳配額總量設(shè)定較為寬松，且初始碳配額分配采用免費(fèi)發(fā)放的方式，導(dǎo)致碳市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)有效碳價(jià)的功能被削弱；③國(guó)家核證自愿減排量（CCER）交易作為全國(guó)碳市場(chǎng)的重要組成部分和補(bǔ)充機(jī)制，其作用發(fā)揮還受到信息不對(duì)稱、供需失衡、價(jià)格波動(dòng)較大等問(wèn)題的制約；④市場(chǎng)流動(dòng)性不足，金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)碳資產(chǎn)公司及個(gè)人投資者參與碳市場(chǎng)的渠道不夠暢通，積極性有待激發(fā)；⑤存在碳排放數(shù)據(jù)造假問(wèn)題，控排企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、核算和核查工作有待進(jìn)一步規(guī)范，碳市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量日常管理機(jī)制有待建立健全。另一方面，全國(guó)碳市場(chǎng)與其他碳減排相關(guān)的市場(chǎng)機(jī)制協(xié)同作用不足，主要表現(xiàn)在：①當(dāng)前我國(guó)碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)并行，二者均有促進(jìn)全社會(huì)碳減排的功能，但目前兩個(gè)市場(chǎng)之間聯(lián)結(jié)程度不夠，沒(méi)能發(fā)揮兩個(gè)市場(chǎng)耦合協(xié)同減排的功能；②碳稅作為碳定價(jià)機(jī)制的重要組成部分，與碳交易機(jī)制有著很好的互補(bǔ)性，二者可以協(xié)同發(fā)力，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)“雙碳”目標(biāo)發(fā)揮重要作用，但目前碳稅機(jī)制尚未在國(guó)內(nèi)碳減排進(jìn)程中發(fā)揮作用。

在此背景下，本文從完善碳交易機(jī)制設(shè)計(jì)、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制協(xié)同作用的角度針對(duì)下一步如何推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)提出如下觀點(diǎn)。

適時(shí)擴(kuò)大碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍，適度引入碳配額拍賣機(jī)制

當(dāng)前，全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)僅覆蓋電力行業(yè)，其他碳排放重點(diǎn)行業(yè)游離于全國(guó)碳市場(chǎng)之外不利于充分發(fā)揮我國(guó)碳市場(chǎng)的作用。本課題組研究顯示，在現(xiàn)有碳市場(chǎng)基礎(chǔ)上納入更多碳排放重點(diǎn)行業(yè)可以增強(qiáng)碳市場(chǎng)靈活性和活躍度，在降低碳價(jià)的同時(shí)顯著提升碳市場(chǎng)交易規(guī)模。同時(shí)，適度擴(kuò)大碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)范圍還可以緩解碳市場(chǎng)運(yùn)行對(duì)GDP帶來(lái)的負(fù)面影響，降低全社會(huì)碳減排成本。全國(guó)碳市場(chǎng)接下來(lái)應(yīng)該在條件成熟時(shí)逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)。

相比免費(fèi)分配方式而言，采取拍賣方式分配初始碳配額能夠更大限度地發(fā)揮全國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)碳排放行為的抑制作用，激發(fā)碳市場(chǎng)活力，且引入拍賣機(jī)制能夠更好地體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型、改善能源結(jié)構(gòu)方面的作用也更加明顯。本課題組研究顯示，在初始碳配額免費(fèi)分配的基礎(chǔ)上引入拍賣機(jī)制后，碳排放強(qiáng)度相對(duì)較高的行業(yè)更加傾向于通過(guò)拍賣方式獲得碳配額，是碳配額拍賣市場(chǎng)的主要參與方。在完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)下，拍賣機(jī)制的引入會(huì)導(dǎo)致碳交易價(jià)格有所下降，且隨著拍賣比例的提高拍賣環(huán)節(jié)及交易環(huán)節(jié)的碳價(jià)均將進(jìn)一步降低，引入拍賣機(jī)制也有利于擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)規(guī)模。

實(shí)行“免費(fèi)分配+拍賣”的初始碳配額分配方式可以更好地兼顧經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益?？紤]到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受能力，在全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行初期采取免費(fèi)方式分配初始碳配額具有合理性，但為了進(jìn)一步激發(fā)碳市場(chǎng)活力、更有效地促進(jìn)高耗能產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排，全國(guó)碳市場(chǎng)接下來(lái)可以在初始碳配額免費(fèi)分配的基礎(chǔ)上適度引入拍賣機(jī)制，剛開(kāi)始用于拍賣的碳配額比例不宜過(guò)高，未來(lái)則在兼顧碳市場(chǎng)有效性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)度的前提下逐步提高碳配額拍賣的比例。

適時(shí)重啟CCER項(xiàng)目審批與備案，統(tǒng)籌碳配額交易市場(chǎng)與CCER交易市場(chǎng)

中國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)主要分為基于總量控制的碳配額交易與基于項(xiàng)目的自愿減排量交易兩種類型：前者的交易對(duì)象是國(guó)家在控制碳排放總量基礎(chǔ)上分配給各控排行業(yè)的碳排放配額；后者的交易對(duì)象則是行業(yè)通過(guò)開(kāi)展自愿碳減排項(xiàng)目、經(jīng)相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目減排效果進(jìn)行量化核證后取得的國(guó)家核證自愿減排量（CCER）。從2017年3月起我國(guó)暫停了CCER項(xiàng)目與減排量備案的審批，且規(guī)定重點(diǎn)排放企業(yè)使用CCER抵消碳排放配額清繳的比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%。

本課題組在取消風(fēng)電和光伏電價(jià)補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)背景下，模擬了在全國(guó)碳市場(chǎng)中引入CCER交易及抵消機(jī)制的經(jīng)濟(jì)影響。研究顯示，在全國(guó)碳市場(chǎng)引入CCER交易及抵消機(jī)制后，碳市場(chǎng)供需矛盾得到緩解，碳價(jià)相比引入之前會(huì)有所下降，此舉將減輕控排行業(yè)的碳減排成本，且有利于降低全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行對(duì)GDP帶來(lái)的負(fù)面影響；與此同時(shí)，此舉也將削弱全國(guó)碳市場(chǎng)的碳減排效果，并且隨著CCER供給總量的增加，碳減排效果會(huì)進(jìn)一步弱化。當(dāng)前，CCER整體供不應(yīng)求，適度增加的CCER供給可被市場(chǎng)完全消納，且可緩解取消風(fēng)電和光伏電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)新能源電力發(fā)展造成的負(fù)面沖擊。受制于當(dāng)前政策，市場(chǎng)上CCER供給不足，引入CCER交易及抵消機(jī)制不能完全彌補(bǔ)取消風(fēng)電和光伏電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)新能源電力發(fā)展的負(fù)面影響。如果未來(lái)仍不放開(kāi)CCER項(xiàng)目審批而將其供給保持在2017年水平，風(fēng)電行業(yè)受益更大而對(duì)光伏電力的促進(jìn)作用有限；如果放開(kāi)CCER項(xiàng)目審批并保持CCER供給量逐年適度增長(zhǎng)，則風(fēng)電和光伏發(fā)電行業(yè)均可受益于CCER交易和抵消機(jī)制的引入而得到更好發(fā)展。

考慮到全國(guó)碳市場(chǎng)中引入CCER交易及抵消機(jī)制可以減輕控排行業(yè)碳減排壓力、緩解碳市場(chǎng)運(yùn)行對(duì)GDP帶來(lái)的不利沖擊，我國(guó)可以適時(shí)重啟CCER項(xiàng)目審批與備案工作，但允許的CCER清繳比例上限應(yīng)結(jié)合碳減排目標(biāo)合理設(shè)定，以避免CCER交易及抵銷機(jī)制的引入對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)的碳減排效果產(chǎn)生較大沖擊。在全國(guó)碳市場(chǎng)中引入CCER交易及抵消機(jī)制的同時(shí)須從緊設(shè)置全國(guó)碳配額總量目標(biāo)，以保障全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)施效果。另外，目前中國(guó)的CCER交易主要以協(xié)商定價(jià)的方式進(jìn)行，CCER價(jià)格波動(dòng)較大，未來(lái)應(yīng)讓市場(chǎng)在CCER交易過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，以體現(xiàn)CCER價(jià)值、更有效率地配置CCER資源，促進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展壯大。最后，在將CCER交易及抵消機(jī)制引入全國(guó)碳市場(chǎng)的同時(shí)，可以考慮通過(guò)拍賣部分初始碳配額并將拍賣收入轉(zhuǎn)移支付給風(fēng)電及光伏行業(yè)促進(jìn)其發(fā)展，以緩解取消風(fēng)電和光伏電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)這兩個(gè)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)的不利影響。

以CCER交易及抵銷機(jī)制為聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)與綠證交易市場(chǎng)耦合

“我國(guó)碳定價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)及其經(jīng)濟(jì)影響研究”課題組研究顯示，以CCER交易及抵消機(jī)制為聯(lián)結(jié)實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)的耦合，可以增強(qiáng)這兩種市場(chǎng)的協(xié)同作用。在全國(guó)碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)同時(shí)運(yùn)行的情景下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)將面臨碳減排和提高風(fēng)光電力消納比重的雙重壓力，GDP所受負(fù)面影響相比全國(guó)碳市場(chǎng)單獨(dú)運(yùn)行而言更大，但同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)更好的碳減排效果，并且更加有利于能源結(jié)構(gòu)和電力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如果同時(shí)參與碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)的碳排放重點(diǎn)行業(yè)所購(gòu)綠證不能轉(zhuǎn)化為CCER用于抵消碳配額，這些行業(yè)將更傾向于通過(guò)增加綠色電力投入替代化石能源投入的方式完成風(fēng)光電力消納和碳減排任務(wù)；但如果以CCER交易及抵消機(jī)制為聯(lián)結(jié)，允許碳排放重點(diǎn)行業(yè)購(gòu)買的綠證轉(zhuǎn)化為CCER用于抵消碳配額，則可以實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)的有機(jī)耦合，碳排放重點(diǎn)行業(yè)將增加對(duì)綠證的需求以獲得更多的碳配額，碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)都會(huì)更加活躍，碳價(jià)也將有所下降。被納入全國(guó)碳市場(chǎng)的火電行業(yè)雖然并不參與綠證交易市場(chǎng)，但是在碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)耦合情景下可以通過(guò)在碳市場(chǎng)中購(gòu)買更多價(jià)格更低的碳配額來(lái)減輕自身碳減排成本，并且這種耦合能夠緩解碳市場(chǎng)綠證交易市場(chǎng)并行對(duì)GDP造成的負(fù)面影響。

為避免碳減排重點(diǎn)行業(yè)在碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)付出雙重經(jīng)濟(jì)代價(jià)，降低全社會(huì)實(shí)現(xiàn)碳減排和風(fēng)光電力消納目標(biāo)的總成本，未來(lái)可以允許同時(shí)參與全國(guó)碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)的碳排放重點(diǎn)行業(yè)所屬企業(yè)所購(gòu)綠證轉(zhuǎn)化為CCER并用于抵消碳配額，以CCER交易及抵消機(jī)制為聯(lián)結(jié)實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)的有機(jī)耦合，從而更有效地統(tǒng)籌碳市場(chǎng)和綠證交易市場(chǎng)，增強(qiáng)這兩種市場(chǎng)的協(xié)同減排作用。

適時(shí)引入碳稅，建立碳交易-碳稅混合碳定價(jià)機(jī)制

碳交易是政府通過(guò)設(shè)定碳排放總量控制目標(biāo)并允許企業(yè)將碳排放權(quán)作為商品進(jìn)行交易以達(dá)到降低全社會(huì)碳排放量的政策工具，而碳稅則是政府通過(guò)對(duì)企業(yè)碳排放征稅促使企業(yè)節(jié)能減排以達(dá)到降低全社會(huì)碳排放量的政策工具。按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)下，碳交易和碳稅這兩種政策工具實(shí)施效果是一致的，在均衡狀態(tài)下最終都將導(dǎo)致碳排放企業(yè)的私人邊際成本等于社會(huì)邊際成本，消除外部性引起的市場(chǎng)失靈，達(dá)到促使企業(yè)降低碳排放的目的。但在實(shí)際操作中，由于存在信息不充分、不確定性及部門決策等因素的影響，碳交易和碳稅存在明顯差異，二者各有特點(diǎn)：一般來(lái)說(shuō)，碳交易由于直接設(shè)定了碳排放總量控制目標(biāo)，減排效果明確，但碳市場(chǎng)的建設(shè)及運(yùn)作極其復(fù)雜，運(yùn)行成本較高，通常適合排放點(diǎn)固定、排放量較大且易于監(jiān)管的企業(yè)，如果要將排放點(diǎn)不固定、眾多排放量較小或者不易監(jiān)管的企業(yè)納入碳市場(chǎng)實(shí)施起來(lái)則存在較大困難；碳稅是通過(guò)設(shè)定碳排放稅率來(lái)影響企業(yè)生產(chǎn)行為達(dá)到間接控制企業(yè)碳排放量的目的，減排效果存在不確定性，但碳稅可以依托現(xiàn)有稅收體制，實(shí)施成本較低，且碳稅的計(jì)量相對(duì)簡(jiǎn)單，執(zhí)行起來(lái)比較靈活，具有較強(qiáng)的可操作性。當(dāng)前，我國(guó)碳市場(chǎng)還存在市場(chǎng)不夠活躍、碳價(jià)格信號(hào)的權(quán)威性不足等問(wèn)題，影響了碳交易政策的實(shí)施效果；而碳稅稅率相對(duì)穩(wěn)定，企業(yè)有了明確的價(jià)格預(yù)期就能合理安排自身減排計(jì)劃，且其相對(duì)靈活的特點(diǎn)可以彌補(bǔ)我國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋范圍較窄且運(yùn)行成本較高的不足；因此，碳稅特別適合作為碳交易的補(bǔ)充政策手段，與碳交易政策相互協(xié)作，共同控制全社會(huì)碳排放。

本課題組研究顯示：在僅重點(diǎn)行業(yè)被納入全國(guó)碳市場(chǎng)的情況下存在行業(yè)間碳泄漏現(xiàn)象，即未參與碳交易的部分行業(yè)碳排放量相比碳交易實(shí)施之前將有所增加，這將在一定程度上削弱全國(guó)碳市場(chǎng)的減排作用，而對(duì)這些未被納入碳交易的行業(yè)征收碳稅可以有效避免行業(yè)間碳泄漏現(xiàn)象；在達(dá)到同樣的減排目標(biāo)情景下，對(duì)未參與碳交易的行業(yè)征收碳稅除了可以增加政府收入之外，還可以在一定程度上降低碳交易價(jià)格從而降低碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)的碳減排成本。受市場(chǎng)覆蓋范圍限制、碳價(jià)形成機(jī)制構(gòu)建難度大、市場(chǎng)失靈等因素影響，未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)全面運(yùn)行后也只能覆蓋我國(guó)碳排放總量的60%左右，依然存在大量碳排放未被納入碳交易調(diào)控范圍的問(wèn)題，利用碳稅作為碳交易的補(bǔ)充手段對(duì)這部分碳排放進(jìn)行約束具有必要性。

當(dāng)前，隨著碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的提出，我國(guó)面對(duì)更為艱巨而緊迫的碳減排壓力，僅靠碳交易難以有效保證“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，考慮到全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行可能存在的行業(yè)間碳泄漏現(xiàn)象以及形成所有行業(yè)企業(yè)共同減排的良好局面，我國(guó)應(yīng)適時(shí)建立碳交易-碳稅混合碳定價(jià)機(jī)制，以規(guī)范碳市場(chǎng)未覆蓋行業(yè)和企業(yè)的碳排放行為；同時(shí)，考慮到碳稅政策具有“收入中性”和“雙重紅利”的特點(diǎn)，我國(guó)可以在保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定的前提下，將征收碳稅與減稅降費(fèi)相結(jié)合，通過(guò)企業(yè)稅負(fù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整推動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排，并可以利用碳稅收入支持我國(guó)可再生能源及低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)的發(fā)展。在當(dāng)前全社會(huì)積極實(shí)施“雙碳”目標(biāo)的背景下，且我國(guó)已經(jīng)有了征收環(huán)境保護(hù)稅的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)未覆蓋行業(yè)和企業(yè)適時(shí)開(kāi)征碳稅具有緊迫性和可行性。