深化財(cái)政稅收體制改革化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的策略研究

常 麗 臨沂市河?xùn)|區(qū)財(cái)政局

在財(cái)政稅收體制實(shí)施背景下，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然呈現(xiàn)出增速的特點(diǎn)，但是地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，這使風(fēng)險(xiǎn)增加，對(duì)財(cái)政的運(yùn)行產(chǎn)生了影響。為了使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制，需要結(jié)合財(cái)政稅收體制來(lái)進(jìn)行改革，將行政權(quán)明確的同時(shí)優(yōu)化監(jiān)管體系，采取有效的措施來(lái)預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以財(cái)政稅收制度為角度來(lái)制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，進(jìn)而為地方政府的運(yùn)作提供保障，為各地區(qū)的發(fā)展建立穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

一、加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制研究的意義

(一)優(yōu)化我國(guó)政府的債務(wù)理論體系

政府屬于社會(huì)組織的一種，在實(shí)施過(guò)程中債務(wù)問(wèn)題難以避免，政府債務(wù)多來(lái)自于基礎(chǔ)設(shè)施及項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)公共項(xiàng)目建設(shè)中，這使債務(wù)增加。因此，會(huì)使政府自身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高。當(dāng)前在政府債務(wù)方面，研究多以國(guó)家為單位來(lái)進(jìn)行，較少結(jié)合不同的地方政府產(chǎn)生的債務(wù)開(kāi)展分析。在社會(huì)生產(chǎn)要素增加的趨勢(shì)下，地方政府在開(kāi)展工作時(shí)需要建立完善有效的債務(wù)理論體系，這樣才可使財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行得到推進(jìn)，為政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制提供相應(yīng)的支持，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

(二)改善我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)

目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題增加，對(duì)其原因進(jìn)行分析，主要由于政府的債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)上存在著缺陷。通過(guò)對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究分析，可更好地確定政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，并且使政府的運(yùn)作得到有效的支持，可為我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展提供相應(yīng)的引導(dǎo)。地方政府應(yīng)借助完善有效的財(cái)政稅收政策、債務(wù)理論體系來(lái)優(yōu)化，以避免自身遇到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，同時(shí)使風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍之內(nèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，可使政府成為服務(wù)型政府，進(jìn)而促進(jìn)政府的發(fā)展。

二、地方政府運(yùn)行中產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因

通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因進(jìn)行分析，第一，財(cái)權(quán)及事權(quán)的劃分不匹配，分稅制的改革可使中央財(cái)政稅源收入增加，地方政府在該趨勢(shì)下也加入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，但是隨著分稅制的推進(jìn)，其中出現(xiàn)了較多的弊端，這使地方政府財(cái)政困難的情況產(chǎn)生。財(cái)政劃分中中央的占比比較高，之后為省級(jí)、市級(jí)政府，這使基層政府獲得稅收分成減少，同時(shí)事權(quán)劃分中基層政府的壓力比較大，各領(lǐng)域的民生開(kāi)支都需要基層政府來(lái)支持，管網(wǎng)及水電等服務(wù)也需要由基層地方政府來(lái)承擔(dān)。在財(cái)權(quán)及事權(quán)劃分不合理的情況下，地方政府的收入會(huì)減少，而在支出增加的過(guò)程中需要以借債的方式來(lái)進(jìn)行維持。第二，中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，這使基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)增多。中央在該過(guò)程中以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，而較少地使用一般轉(zhuǎn)移支付，這使轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了不合理的情況。目前我國(guó)要求專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用，這使地方需求及中央轉(zhuǎn)移支付之間出現(xiàn)了不匹配的問(wèn)題。由于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付僅可專(zhuān)款專(zhuān)用，而無(wú)法進(jìn)行挪用，這使需求與轉(zhuǎn)移支付之間出現(xiàn)了不匹配的情況，無(wú)法滿足地方發(fā)展的需求。同時(shí)，地方政府需要提供相應(yīng)的配套資金才可實(shí)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的情況下，對(duì)配套資金的要求比較高，當(dāng)?shù)胤秸陨淼呢?cái)力出現(xiàn)了不足，要想獲得專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，需要借助借債來(lái)實(shí)現(xiàn)配套的目標(biāo)。因此，使政府的債務(wù)壓力增多。第三，地方政府在融資方面存在問(wèn)題，在不同地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著一定的差異，這使稅源出現(xiàn)了不同。地方政府沒(méi)有較多的融資渠道，除了發(fā)行債券外沒(méi)有其他的融資渠道，部分規(guī)定對(duì)地方債券的發(fā)行有所限制，其中的程序比較復(fù)雜，同時(shí)周期較長(zhǎng)，這使地方債務(wù)發(fā)行的成功率降低。同時(shí)，當(dāng)無(wú)法獲得新的融資渠道的情況下，會(huì)產(chǎn)生較大的資金缺口，這也會(huì)使地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性變大。第四，制定的目標(biāo)不符合實(shí)際情況，地方政府的債務(wù)不是在短時(shí)間之內(nèi)所形成的，引起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的因素比較復(fù)雜，政府在還款期限能力及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面存在著不同。在制定償還目標(biāo)的過(guò)程中需要考慮到政府的實(shí)際情況，根據(jù)債務(wù)相關(guān)情況進(jìn)行分析，部分有盈利性的生產(chǎn)投資及基礎(chǔ)項(xiàng)目進(jìn)入了盈利期，可用于償還地方債務(wù)。而部分地區(qū)由于養(yǎng)老金發(fā)放造成了債務(wù)問(wèn)題，沒(méi)有還本付息的可能，僅僅依靠政府自身的財(cái)政能力難以償還債務(wù)。因此，在目標(biāo)制定中不僅需要簡(jiǎn)單地償還債務(wù)，償還不是在短時(shí)間之內(nèi)可完成的，當(dāng)按照之前的債務(wù)還款方案進(jìn)行還款，在規(guī)定時(shí)間之內(nèi)根據(jù)比例進(jìn)行還款，可避免政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。而如果將長(zhǎng)期借款方案壓縮，會(huì)使計(jì)劃受到阻礙，也會(huì)給政府帶來(lái)較大的壓力和影響，產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的措施

(一)將稅制改革與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解相結(jié)合

我國(guó)在財(cái)政稅收制度改革發(fā)展重要階段，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防及控制，應(yīng)將其與財(cái)政稅收制度有效地結(jié)合。通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析，地方政府產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與分稅制的實(shí)施后財(cái)權(quán)、事權(quán)之間的不匹配有著緊密的聯(lián)系。因此，在預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，需要考慮到該因素，制定有效的措施來(lái)，可將中央及地方政府的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)的范圍進(jìn)行劃分，對(duì)其進(jìn)行明確地規(guī)定，應(yīng)使中央、地方政府的財(cái)權(quán)及事權(quán)可得到協(xié)調(diào)，避免了信息不對(duì)等而引起的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為。地方政府在開(kāi)展工作時(shí)應(yīng)使財(cái)政稅收制度的改革發(fā)揮有效的作用，保證制度得到全面落實(shí)，同時(shí)應(yīng)積極地實(shí)施各項(xiàng)稅收政策，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行結(jié)合，可使財(cái)政稅收政策得到完善，也可避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題對(duì)地方政府工作開(kāi)展造成的影響，進(jìn)而使稅制改革及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制共同推進(jìn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)建立完善合理的轉(zhuǎn)移支付制度

在財(cái)政稅收制度的推進(jìn)下，相關(guān)規(guī)定得到了明確，結(jié)合地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的情況進(jìn)行分析，其中引起風(fēng)險(xiǎn)的重要原因是中央向地方轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)了不合理的情況，造成該問(wèn)題是由于中央向地方政府的轉(zhuǎn)移支付多為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要為專(zhuān)款專(zhuān)用，地方政府在接受了中央轉(zhuǎn)移支付資金的過(guò)程中需要以借債方式來(lái)出具一定數(shù)目的配套資金。在該情況下會(huì)使中央轉(zhuǎn)移支付的資金無(wú)法應(yīng)用到地方政府的各類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)中，對(duì)政府來(lái)說(shuō)產(chǎn)生了不良的影響，使其經(jīng)濟(jì)壓力提高。因此，會(huì)使政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。為了使地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效的化解，應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行完善。在對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行完善的過(guò)程中中央及政府應(yīng)根據(jù)新發(fā)布的預(yù)算法來(lái)向社會(huì)公開(kāi)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，在運(yùn)行經(jīng)費(fèi)中包括了各部門(mén)的預(yù)算支出、預(yù)算收入，其中還包括了政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)以及采購(gòu)等方面的費(fèi)用。應(yīng)將經(jīng)費(fèi)進(jìn)行公開(kāi)，才可使政府接受公眾的監(jiān)督，也可實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，進(jìn)而為地方政府的穩(wěn)定運(yùn)作提供相應(yīng)的條件，以推動(dòng)政府的發(fā)展。

(三)優(yōu)化地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

在新發(fā)布的預(yù)算法中對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的建立提出了要求，要求我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)管理進(jìn)行全面優(yōu)化，同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府的債務(wù)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政稅收制度的改革的深化目標(biāo)，使其發(fā)揮出有效的作用。預(yù)算法的實(shí)施可使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得到推動(dòng)，首先，需要加強(qiáng)對(duì)地方政府的債務(wù)管理，在該階段中，務(wù)必要厘清將國(guó)家制定的相關(guān)法律、類(lèi)別及期限等。其次，應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)余額開(kāi)展限額管理，使地方政府債余額能在國(guó)務(wù)院規(guī)定的限額之內(nèi)，可實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債務(wù)的管控。第三，地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，經(jīng)過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督后，可將預(yù)警及防范工作落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制目標(biāo)。

(四)全面推進(jìn)財(cái)政政策的實(shí)施

財(cái)政政策可為政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控提供有效的支持，在對(duì)財(cái)政稅收制度進(jìn)行深化改革的過(guò)程中，為了使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制，需要采取有效的財(cái)政政策來(lái)進(jìn)行。在財(cái)政政策中包括了以下幾方面內(nèi)容：第一，稅費(fèi)的調(diào)整，地方政府應(yīng)對(duì)減稅減費(fèi)的力度進(jìn)行提升，以降低稅收資金及服務(wù)費(fèi)用的方式來(lái)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，為政府的運(yùn)作提供相應(yīng)的條件。第二，政府預(yù)算的執(zhí)行管理，可借助預(yù)算法來(lái)對(duì)其改善，將轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的制度完善，可為地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防帶來(lái)保障。第三，可將保障及改善民生作為重心內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，可對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)。第四，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府的債務(wù)管理，應(yīng)將債券發(fā)行工作全面落實(shí)，在向地方政府發(fā)行債券的過(guò)程中需要開(kāi)展地方政府債券資金流動(dòng)的嚴(yán)格管理，以有效達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)控制的目的。

(五)改善政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為公共服務(wù)的統(tǒng)一提供支持。需將資金預(yù)算管理加強(qiáng)，對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，政府可借助調(diào)整結(jié)構(gòu)的方式來(lái)控制支出，并且加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持，為社會(huì)保障領(lǐng)域提供幫助，提升財(cái)政保障能力，以推動(dòng)城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展。還需考慮到地方發(fā)展的平衡要求，使公共服務(wù)質(zhì)量提升，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響下，政府的職能雖然存在著一定的差異，但共同目標(biāo)相同。政府需要明確自身的職責(zé)，承擔(dān)管理范圍內(nèi)的政府服務(wù)職能，將財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以縮小人均財(cái)政的缺口，能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化。對(duì)于發(fā)展?jié)摿Υ蠹敖?jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)性，為基本服務(wù)提供保障。上級(jí)政府可向下級(jí)政府提出相應(yīng)的指導(dǎo)及建議，有效加速金融體制改革及城鄉(xiāng)服務(wù)的同質(zhì)化發(fā)展目標(biāo)?？山柚?zhuān)項(xiàng)資金的方式來(lái)保證地方的主動(dòng)性，以加強(qiáng)地方政府的積極性，使金融轉(zhuǎn)型的速度得到提升。

(六)將政府養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍擴(kuò)大

養(yǎng)老金在社會(huì)福利作為基本的政策制度，養(yǎng)老金發(fā)放不可通過(guò)各種方式運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)獲取利益，這種情況下政府在養(yǎng)老金發(fā)放中的支出會(huì)使自身遇到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)考慮到該因素，采取有效的措施進(jìn)行緩解。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老金方面的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制目標(biāo)，可采取擴(kuò)大養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍的方式來(lái)達(dá)到目的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各城市地區(qū)之間的聯(lián)系有所加強(qiáng)，人口不定期流動(dòng)的現(xiàn)狀為養(yǎng)老金的統(tǒng)籌范圍擴(kuò)大提供了相應(yīng)的條件。在人口省內(nèi)各城市之間流動(dòng)的過(guò)程中養(yǎng)老金可由生機(jī)政府來(lái)進(jìn)行發(fā)放，而對(duì)于跨省流動(dòng)的人口，可在全國(guó)范圍之內(nèi)發(fā)放養(yǎng)老金，以減輕市縣級(jí)政府的財(cái)政壓力，也可有效地緩解政府及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題對(duì)政府的運(yùn)作帶來(lái)不良的影響，推動(dòng)其穩(wěn)定發(fā)展。

(七)結(jié)合實(shí)際情況增加地方稅收類(lèi)別

財(cái)政稅收體制的改革深化可為地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制提供相應(yīng)的條件，應(yīng)考慮到財(cái)政稅收體制的改革涉及到了較多方面的內(nèi)容，其中的政策存在著差異性特點(diǎn)，不同的方式對(duì)應(yīng)了不同問(wèn)題，應(yīng)結(jié)合地方政府債務(wù)要求及規(guī)律進(jìn)行分析。通過(guò)對(duì)實(shí)際情況的研究發(fā)現(xiàn)，增加地方稅收種類(lèi)可為債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制提供有效的支持，比如，在目前受到關(guān)注的房產(chǎn)稅征收給地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了有利的條件，可使地方稅收增加并且化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況得到有效改善，為地方的發(fā)展提供了動(dòng)力。房產(chǎn)稅及房屋價(jià)值存在著直接的聯(lián)系，房屋價(jià)值及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)情況之間也有著較大的聯(lián)系，地方政府可通過(guò)增加房產(chǎn)稅力使經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到推進(jìn)，也可為政府的公共服務(wù)作用發(fā)揮帶來(lái)保障。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，地方政府要想實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)，保持穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題產(chǎn)生重視，利用有效方式來(lái)預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際運(yùn)作中應(yīng)將稅制改革與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解相結(jié)合，建立完善合理的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，全面推進(jìn)財(cái)政政策的實(shí)施，改善政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將政府養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍擴(kuò)大，結(jié)合實(shí)際情況增加地方稅收類(lèi)別，能夠?yàn)榈胤秸陌l(fā)展提供更好的條件。