“積分落戶”制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響研究*

一、“積分落戶”制度出臺的背景

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容，其概念首次提出可追溯到我國中國十八大報告中。目前，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的概念、內(nèi)涵、標準的探討仍很激烈，學術(shù)界也暫未達成高度統(tǒng)一。如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與農(nóng)民工一樣，從農(nóng)村遷移到城市，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的人群(孫友然等，2016)，還是包括仍然留在從村從事著第一產(chǎn)業(yè)中，但已符和市民化條件的人群？對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的標準，王桂新等(2008)從居住條件、經(jīng)濟生活、社會關(guān)系、政治參與、心理認同五個方面進行研究，盧海陽等(2015)從經(jīng)濟、社會、文化、心理和身份五個維度進行分析。申兵(2011)則認為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化即是實現(xiàn)該群體職業(yè)和社會身份的雙向轉(zhuǎn)換，同時，該群體應(yīng)能獲得城市居民同等的公共服務(wù)。盡管各位學者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵未能達到統(tǒng)一，但他們都一致肯定了身份轉(zhuǎn)換的重要性。

然而，介于我國長期以來處于城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，戶籍成了區(qū)分身份的主要標志。戶籍的改革，也是打破身份差異的關(guān)鍵問題。對此，從新中國成立之后，我國戶籍制度不斷地進行調(diào)整，整體改革可分為三個階段。第一階段為嚴格限制階段。該階段體現(xiàn)在1958年，國務(wù)院頒發(fā)《中華人民共和國戶口登記條例》將城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口進行劃分，建立了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，嚴格限制人口從農(nóng)村遷往城市。第二階段為逐步放松階段。其表現(xiàn)為1984年，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)村進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許有能力和有技術(shù)專長的農(nóng)民轉(zhuǎn)移至集鎮(zhèn)；次年，在公安部頒布的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》中引入“暫住證”制度來加強對外來人口的登記管理。但“暫住證”并未完全消除農(nóng)業(yè)人口和城市人口身份上的差異，戶籍的限制使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受與當?shù)厝送鹊墓卜?wù)和社會保障。第三階段為徹底放開階段。該階段改革力度極大，改革強度很高。2003年后，我國各省市逐步開始取消戶籍區(qū)分，推行城鄉(xiāng)戶口一體。2010年，為了促進社會公平，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，國家發(fā)展改革委頒布《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，首次提出在全國范圍內(nèi)實行居住證。與暫住證不同，居住證除了可以用于對外來人口登記管理外，還承載了公共服務(wù)和社會保障兩大功能，讓持證者在就勞動就業(yè)、醫(yī)療保險、子女教育、租房購車等方面得到一定的保障。居住證雖對打破城鄉(xiāng)藩籬有積極作用，卻具有局限性，仍不能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市人口享受完全平等的待遇，也未從本質(zhì)上解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份的轉(zhuǎn)換問題，更無法完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標。

“為促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”，2014年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出，“常住人口規(guī)模在300萬～500萬的大城市可結(jié)合本地需求，建立積分落戶制度。常住人口規(guī)模在500萬以上的特大城市和超大城市，建立完善積分落戶制度。”從此，戶籍改革在居住證制度的基礎(chǔ)上又進一步做出了突破性的變革?！胺e分落戶”制度即落戶城市通過設(shè)置一套賦予一定分值的指標體系對滿足“積分落戶”申請條件的外來人口進行量化考核，當累計積分達到規(guī)定分值即可申請落戶的制度。該制度最早于2004年在上海實行，但是當時的申請者只局限于高校畢業(yè)生。2010年，在廣東省政府出臺《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見》后，廣州市開始實施以居住證為基礎(chǔ)的“積分入戶”制度。隨后，上海市放寬申請者身份的限制，也添加了對居住證的要求后，全面推行積分落戶制度。深圳、北京、天津、武漢等城市也依據(jù)自身實際積極推出“積分落戶”制度。

二、“積分落戶”制度的實施辦法

我國實行“積分落戶”制度的城市主要集中在超大城市[注]中，部分特大城市[注]根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》(國發(fā)[2014]51號)文件，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，城區(qū)常住人口在1 000萬以上的，稱為超大城市。城區(qū)常住人口在500萬以上1 000萬以下的，稱為特大城市。也結(jié)合本地區(qū)需求，制定了積分指標體系，推行了該制度。本文根據(jù)城市規(guī)模、地理位置和是否出臺“積分落戶”政策為標準，在超大城市中選取北京、上海、廣州、深圳、天津、武漢為樣本；在特大城市中北部選取沈陽、東部選取南京、南部選取東莞為樣本，從社會保險、年齡、個人素質(zhì)、納稅情況四個指標上梳理和比較各城市的“積分落戶”制度的具體實施辦法。以下“積分落戶”制度的申請條件和積分規(guī)來自于《北京市積分落戶管理辦法(試行)》《2017年上海市積分落戶細則及政策新規(guī)定》《深圳市積分入戶辦法(試行)》《廣州市積分制入戶管理辦法實施細則》《天津市居住證及分指標及分值表》《武漢市積分入戶管理辦法(試行)》《關(guān)于認真貫徹落實〈沈陽市人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見〉的通知》、《南京市積分落戶實施辦法》和《東莞市積分制人才入戶實施細則》。

1.各城市關(guān)于社會保險的要求。社會保險是社會保障制度的重要組成部分，主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險。各大城市“積分落戶”政策中對社保要求和積分規(guī)則各不相同，具體如表1和表2所示。

表1超大城市社保指標的積分比較

續(xù)表

注：A=申請人最近連續(xù)3年在上海市繳納職工社會保險費基;B=上海市上年度職工社會平均工資。

表2特大城市社保指標的比較

由表1可知，超大城市在“積分落戶”申請條件中在社會保險指標上對申請者要求較高，不僅限制了社保的最低繳納年限，北京、廣州、天津、武漢更對繳納社保的連續(xù)性也作了要求。六個超大城市中，北京、上海對社保繳納年限的要求最為嚴格，其已超出國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中社保年限要求整整2年。在積分規(guī)則中，上海通過比較申請人近3年在上海繳納的社?；鶖?shù)和一定比例的上海市上年度職工社會平均工資，對申請人采用分段式積分。廣州市未將社會保障作為積分指標。余下的四座城市以申請人在該市繳納社保的年限按比例積分。其中，深圳市和天津市在養(yǎng)老保險上所賦比例分值高于其他四項社會保險。

表2中的特大城市在“積分落戶”申請條件中，僅南京市對社保繳納年限和連續(xù)性未作要求，為2年。在積分規(guī)則中，三個城市皆以比例分值積分，其中沈陽市限制了最高分值為30分，南京的比例分值最高。

2.各城市關(guān)于年齡的要求。雖然大部分樣本城市在年齡要求上基本都為法定退休年齡，但皆在加分體系表中表現(xiàn)出對年輕人的傾向。具體評分及積分標準如表3、表4和表5所示。

表3北京、上海、深圳年齡指標的比較

注：Y=申請年齡。

表4廣州、天津、武漢年齡指標的比較

注：Y=申請年齡。

表5沈陽、南京、東莞年齡指標的比較

注：Y=申請年齡。

表3、表4顯示六個超大城市在“積分落戶”申請條件中對年齡指標的要求和具體的年齡指標積分規(guī)則。北京、天津、武漢對申請者年齡限制較低，都以法定年齡為最高年齡標準；深圳對不同性別申請者的年齡要求標準不同，男性比女性的年齡上限多5年；廣州要求申請者年齡不超過45周歲；上海在申請條件中沒有規(guī)定申請年齡的上限，但在積分標準中明確表明，年齡積分從56～60周歲開始，當申請者年齡小于56周歲，采取加分制，最高可加至30分。北京、天津在年齡積分中采取分段積分。深圳、武漢不僅引入分段積分，還采用了超年齡減分制。廣州在積分體系中未對年齡賦與分值。總而言之，超大城市更偏好于吸納年輕人。

表5表明，相比超大城市，特大城市在申請條件上對年齡指標要求寬松一些。基本申請條件上，沈陽、南京對年齡未作要求，東莞結(jié)合申請者學歷和技能水平限制申請者的年齡上限，其中依技能規(guī)定的年齡上限比依學歷規(guī)定的年齡上限要多5周歲。在積分規(guī)則中，三個樣本城市皆采用分段積分制，但分段標準卻各不相同。沈陽以60周歲為界限；南京以45周歲為界限；東莞則以18周歲、35周歲和45周圍為積分分界線。沈陽、南京對低于界限年齡的申請者，采取減齡加分制，東莞對超出界限年齡的申請者，采取增齡減分制。雖然東莞與沈陽、南京采取的積分方式不同，但三座城市都體現(xiàn)了對年輕申請者的偏好。

3.各城市關(guān)于個人素質(zhì)的要求。個人素質(zhì)指標包含文化程度和技能水平兩項內(nèi)容。在此指標下，各大城市雖然積分規(guī)則迥異，但都傾向于吸納高技能、高學歷的人才。具體個人素質(zhì)指標如表6、表7和表8所示。

表6北京、上海、深圳個人素質(zhì)指標的比較

續(xù)表

表7廣州、天津、武漢個人素質(zhì)指標的比較

表8沈陽、南京、東莞個人素質(zhì)指標的比較

表6結(jié)果顯示三個城市皆按文化程度階梯式積分，最低積分要求為大學?？莆膽{。相比北京、上海，深圳對文憑要求相對較低。在深圳，大專以上文憑的申請者積分分值無差異，即博士和全日制本科生所積分數(shù)是一致。而在北京、上海，以大專學歷為積分底線，大專以上學歷層次與積分分值成正比。相比于北京，上海更加看重高學歷人才。在上海，獲得博士學位學歷的人可積分值與獲得?？茖W歷的人可積分值相差60分，而北京兩類人群分值差距為26.5分。與北京、上海學歷單項積分不同，深圳對學歷的加分中除了采用學歷單項積分模式外，還引用學歷、職稱相結(jié)合的雙項積分模式。在技能方面，北京無加分，上海、深圳按級別階梯式加分。比較文化程度和技能水平的加分政策，上海、深圳更傾向高技能人才，上海在技能上的最高分為140分，而文化程度的最高分為110分。

由表7可知，相比北京、上海、深圳，廣州、天津、武漢在個人素質(zhì)指標的要求較低，積分規(guī)則簡單。在文化程度方面，三個城市在積分規(guī)則中不區(qū)分本科及以上學歷。相比天津，廣州、武漢對申請者學歷要求更為寬松。在該指標下，天津最低積分學歷為大專學歷，而廣州、武漢對中職學歷也賦予一定分值。在技能水平上，與表6的三個城市相比，表7列示的三個城市更看重技能等級。在廣州、武漢，擁有中級職稱或技師等級的申請者即可獲得技能指標滿分，而在天津，同等條件的申請者只能得到部分積分。

與超大城市相同，表8中的特大城市在個人素質(zhì)指標的積分規(guī)則設(shè)置上也采用多層次積分模式。三個城市中，東莞的積分規(guī)則最簡單，積分層次也最少。東莞在文化程度指標中僅分本科及以上學歷、大專學歷、高中學歷三個層次，而沈陽、南京對本科以上學歷進行了進一步細分，并按學歷等級分別賦分。在本文所選的所有樣本城市中，沈陽對申請者學歷劃分的層次最多，積分規(guī)則對學歷下限的要求也最低，即為小學及以下文化程度。而其他城市中，最低積分學歷為中?；蚋咧?。

4.各城市關(guān)于納稅的要求。結(jié)合樣本城市有關(guān)納稅情況指標的內(nèi)容和文章的研究對象的收入獲取方式只選取與申請者勞動所得相關(guān)的個人所得稅的積分規(guī)則進行分析比較。由于各城市經(jīng)濟發(fā)展水平不同，因此，積分標準也不同。具體要求見表9、表10和表11。

表9北京、上海、深圳納稅指標的比較

注：AVSIT(average income tax from salary and remuneration)=工資、薪金所得以及勞務(wù)報酬所得稅目下平均每年的個人所得稅應(yīng)納稅額；AVIT(average income tax)=近3年平均每年應(yīng)納個人所得稅稅額；ASIT(accumulative income tax from salary and remuneration)=工資、薪金所得(含全年一次性獎金)以及勞務(wù)報酬所得稅目下近3年累計繳納的個人所得稅稅額。

表10廣州、天津、武漢納稅指標的比較

注：AIT(accumulative income tax)=近3年在本市依法繳納個人所得稅累計稅額；NAIT(net of accumulative income tax)=近三個納稅年度繳納個人所得稅凈入庫累計稅額；ASIT(accumulative income tax from salary and remuneration)=工資、薪金所得(含全年一次性獎金)以及勞務(wù)報酬所得稅目下近3年累計繳納的個人所得稅稅額。

表11沈陽、南京、東莞納稅指標的比較

注：ASIT(accumulative income tax from salary and remuneration)=工資、薪金所得(含全年一次性獎金)以及勞務(wù)報酬所得稅目下近3年累計繳納的個人所得稅稅額；IT(income tax)=個人所得稅。

表9與表10列示的超大樣本城市不僅在納稅情況指標中的積分規(guī)則各不相同，而且各城市的積分標準也不一致。北京、深圳、武漢都以申請人僅在工資、薪金所得以及勞務(wù)報酬所得稅目下的個人所得稅納稅額為積分標準，其他城市除上海外，都沒限定個稅的稅目。上海在此指標中，要求申請人在該市投資創(chuàng)辦企業(yè)，其他城市沒有此類要求。雖然北京、深圳、武漢對申請人個稅的種類一致，但標準不同。北京規(guī)定依納稅人個稅的平均稅額進行積分，深圳、武漢僅要求申請人個稅的累計額。與所有樣本城市不同，廣州在此指標中的積分標準為納稅人的個稅凈入庫累計稅額，而非應(yīng)納稅所得額。對于積分下限的金額，北京、上海、廣州、天津都以10萬元為標準。其中，北京、廣州、天津采取固定分值的積分方式，深圳采用6級超額累進分值的積分方式，武漢則采用比例分值。

表11顯示，特大城市在納稅情況指標的積分規(guī)則上比超大城市的積分規(guī)則簡單。沈陽未將納稅情況納入該市的積分指標體系中，南京、東莞與武漢一樣，采用比例分值進行積分。雖然兩個城市積分都以累計稅額為積分標準，且在此指標的最高分值相同，但標準的具體內(nèi)容不同。南京對個稅的應(yīng)納稅額稅額僅限于工資、薪金及勞務(wù)報酬兩個稅目，東莞未作特別說明。

三、積分落戶制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響

目前，我國城市針對外來人口落戶的渠道主要為投資落戶、入學落戶、人才引進、近親投靠和“積分落戶”。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，除“積分落戶”，其他途徑都很難實現(xiàn)。但是，通過比較和分析現(xiàn)行的“積分落戶”制度后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不易滿足申請條件，即便符合申請條件，仍難以積得高分。而各城市除劃定落戶分數(shù)線外，還因人數(shù)指標的限制，采取對申請者以分數(shù)從高到低批準落戶。因此，目前超大城市及特大城市實行的“積分落戶”制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來講無異于“望洋興嘆”。

1.社會保險指標對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響。積分落戶制度中，無論是北京、上海等超大城市還是沈陽、南京等特大城市，都對繳納社保的年限作了硬性要求。但對于大多數(shù)生活在城市低層，從事簡單但重體力工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，達到上述要求，難度巨大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口法律意識淡薄，文化層次偏低，從事的工作崗位又不具有競爭力，導致大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未與用工企業(yè)簽訂正式勞動合同。缺乏正規(guī)合同的約束和降低成本追求利潤最大化的目標減少了用工單位為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納社保的積極性，因此，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市未繳納社保，無法滿足“積分落戶”制度的申請條件。其次，積分落戶申請條件規(guī)定了繳納社保的區(qū)域為落戶城市，這排除了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口用其戶籍所在地繳納的農(nóng)村醫(yī)療保險年限來落戶的可能。由此可見，積分落戶政策中社保指標的要求限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。

2.年齡指標對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響。改革開放以來，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的涌入，為城市的建設(shè)提供了充足且低廉的勞動力，加快了經(jīng)濟增長和城市建設(shè)的步伐。以1978年改革開放為時間計算點，結(jié)合當時整體社會環(huán)境，假設(shè)16周歲以上有能力且有意愿從事勞動的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為勞動力，經(jīng)推算，現(xiàn)今這部分為城市發(fā)展和經(jīng)濟增長作為巨大貢獻的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年齡已超過50周歲，更有甚者已達60周歲。據(jù)統(tǒng)計，2017年，在北京，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平均年齡為45.3歲，該群體50歲以上人群比例為30.7%[注]③ 國家統(tǒng)計局北京調(diào)查隊公布的《2017年北京農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。。但各城市的積分落戶制度中，集體傾向于中青年申請者，大多數(shù)城市將積分區(qū)間上線劃分到45周歲，深圳、武漢、東莞甚至是出現(xiàn)了年齡減分制，這大大降低了改革開發(fā)初期投身城市發(fā)展的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地落戶的可能，使這批老一代城市貢獻者晚年仍享受不到豐富的城市公共資源和優(yōu)越的城市福利。因此，年齡指標下的積分規(guī)則阻礙了一大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之路。

4.納稅指標對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響。各城市“積分落戶”指標體系中的納稅，包含以提供勞動和提供資本獲取所得的兩種納稅情況。這其中，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關(guān)的是以提供勞動獲取所得的個人所得稅積分標準。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中多數(shù)聚集在重體力、低報酬的勞動崗位上，能夠達到繳納個人所得稅的免征額的為數(shù)不多。雖然在北京、上海，由于城市整體工資水平偏高，個稅免征額又未按城市經(jīng)濟狀況分別設(shè)置，使得部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口滿足個稅起征條件，但其所繳納個稅稅額仍很難達到10萬元稅額的積分下限。其次，工資、薪金和勞務(wù)報酬兩大稅目的納稅方式為代扣代繳。然而，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能與用人單位簽訂正規(guī)勞動合同，未建立穩(wěn)定的用工關(guān)系，導致用工企業(yè)不愿承擔代扣代繳職責，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的納稅人也就無法取得納稅憑證，無法在積分體系中得到分值?？傮w來看，納稅指標對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程無法帶來積極影響。

四、積分落戶制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化負面影響的潛在原因

1.城市人口空間分布不均，造成城市擁堵假象。在我國，城市以同心圓形式發(fā)展，即由于城市中心具有重要的政治職能和經(jīng)濟職能，致使大量優(yōu)秀資源集中于城中心，而對于城市其他地區(qū)，資源集中度和資源質(zhì)量以中心往外逐漸降低。正因為如此，城中心經(jīng)濟建設(shè)迅速、配套設(shè)施完善、公共服務(wù)周全，就業(yè)機會多。這些優(yōu)勢都吸引著人口大量向中心城區(qū)聚集，勢必造成中心城區(qū)資源緊缺、人口擁擠，而城市郊區(qū)卻人口稀疏，造成資源浪費。如據(jù)調(diào)查，2010年在北京，以天安門為中心30公里以內(nèi)的區(qū)域容納了87.11%的常住人口，其中57.31%集中在15公里以內(nèi)的區(qū)域[注]尹德挺，史毅，盧鐿逢.經(jīng)濟發(fā)展、城市化與人口空間分布——基于北京、東京和多倫多的比較分析.2015(6).。近些年，部分城市為緩解人口壓力、加速城市發(fā)展試圖在城市內(nèi)建立城市圈、在城市間建立經(jīng)濟區(qū)，如津京冀都市圈。但在現(xiàn)階段，這些方法分散人口的功能卻不夠顯著。據(jù)資料顯示，由于津京冀都市圈內(nèi)城市間經(jīng)濟發(fā)展不均，導致人口向經(jīng)濟重心的北京遷移(尹德挺等，2015)，這不僅沒有分散北京人口，反而加劇北京人口增長率，增加北京城區(qū)擁堵程度。人口分布不均造成的城市擁擠假象促使制度的制定者收緊“積分落戶”制度，設(shè)置嚴格的積分體制，加大積分難度，限制落戶人數(shù)。而受此影響最大的必定是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

2.城市發(fā)展定位有偏差，導致對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求減少。21世紀，信息技術(shù)高速度增長和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展都加強了我國經(jīng)濟實力，提高了我國經(jīng)濟水平。為了快速提高經(jīng)濟增長率，各大城市都加大了對技術(shù)創(chuàng)新的投入，定位于大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)。這勢必會增加城市對高技術(shù)、高文憑人才的需求，減少對文化層次較低，技術(shù)水平有限的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求。除此之外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多集中在工作流程簡單，操作重復(fù)單一的制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)中的低端崗位，這些崗位的替代性和流動性較強，且勞動力供給量大于需求量，這也勢必降低城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求。然而一個城市經(jīng)濟水平的提高并不是部分產(chǎn)業(yè)就能帶動的，它需要各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。并且，只有將勞動力按結(jié)構(gòu)合理分配才能真正提高效率，促進經(jīng)濟快速增長。綜上所述，目前，大多數(shù)城市唯高新產(chǎn)業(yè)論的觀念導致城市定位錯位，影響政策制定者對需求人群的判斷，使制定者故意提高落戶門檻，用學歷、技能積分規(guī)則拉大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他流動人口距離，降低其落戶的可能。

3.城市社會保障力度不夠，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口角色轉(zhuǎn)換困難。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市后，用工單位并未向其提供充分的合法保障。如用工單位與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不簽訂正規(guī)勞動合同、不提供安全的工作環(huán)境、無理克扣拖欠工資，不依法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納社保的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。與此同時，政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障力度也不夠，未對用工單位制定完善的監(jiān)督機制和懲罰體系，使其侵犯農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)利的成本較低。其次，政府提供給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的維權(quán)申訴方式單一，途徑較少。如勞動糾紛解決途徑為勞動仲裁，但很少有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正了解此救助途徑。以上原因都會引起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市難以保障自身合法利益，導致其城市融入感差，在城市中角色轉(zhuǎn)換難度大，使他們產(chǎn)生自卑心理，更有甚者會因此做出觸犯法律，危害社會的行為。這些都將影響政策制定者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)的判斷，借以提高社會安全度，促進社會和諧健康發(fā)展為由，限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，擇優(yōu)落戶。

五、結(jié) 論

城市人口空間分布不均、城市發(fā)展定位有偏和社會保障力度不夠都將導致政策制定者在“積分落戶”申請條件和積分規(guī)則的設(shè)定上做出不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的行為。但是，限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量就能解決城市擁擠現(xiàn)象嗎？農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能是低文化、低技能的人嗎？城市發(fā)展真的不需要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口嗎？這些都值得整個社會不斷思考。事實上，東京、多倫多和紐約，這些作為世界上公認的人口密度高的城市，通過合理的城市結(jié)構(gòu)和政策引導，都未因為人口數(shù)量的增加而制約城市經(jīng)濟的發(fā)展，降低城市居民生活質(zhì)量[注]陳佳鵬，黃匡時.特大城市的人口調(diào)控：東京經(jīng)驗及其啟發(fā).中國人口·資源與環(huán)境，2014(8)，第24卷.。其次，城市的發(fā)展不應(yīng)只是某一經(jīng)濟領(lǐng)域的獨立發(fā)展，而應(yīng)是第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展的過程，而作為服務(wù)業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)需要大量人工的投入。基于成本和科技水平的限制，服務(wù)業(yè)中仍存在操作流程簡單重復(fù)但報酬不高的工作崗位，若讓接受過高等教育的大學本科以上人群從事上述工作，勢必造成社會資源的浪費；若讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動在以勞動為主導的勞動市場，讓接受過高等教育的人才流動到以知識為主導的勞動市場，必定會是社會資源配置得到優(yōu)化，實現(xiàn)帕累托改進。再者，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以經(jīng)過正規(guī)、系統(tǒng)的社會培訓能夠獲得專業(yè)技能，提高技能水平，從而為城市的發(fā)展做出貢獻。所以，城市的發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，“積分落戶”制度應(yīng)該公平合理地考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益，推動農(nóng)業(yè)人口市民化進程?；谝陨戏治觯恼聦⒑侠砉降姆e分落戶制度提出幾點政策上的建議。

六、政策建議

1.分類分配指標，對不同群體制定不同積分規(guī)則。早在2004年，上海對非本市生源高校畢業(yè)生實行積分落戶開始，我國開始嘗試性探討積分落戶制度。如今，大多數(shù)已經(jīng)實行該制度的城市，但積分落戶制度只有一套評分體系。將非本地戶籍的所有流動人口放在同一起跑線進行積分計算，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與受過良好教育的人群同時開始積分，最終按分值高低排序限制數(shù)量的落戶，這無疑是加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難度。因此，各城市政府可以效仿廣州[注]2010年廣州依據(jù)《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見》出臺一套針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“積分落戶”制度和積分體系.，嘗試每年在落戶指標中分一定比例指標給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以按農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市的貢獻程度建立一套完整的積分體系，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難度。另外，在現(xiàn)行的積分體系中以文化程度進行比較，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口必然不及本科以上文憑的畢業(yè)生。但以對城市的貢獻程度來評價，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不一定比碩士、博士低。因此，考慮到相對公平原則，在積分體系中可以在本市的工作年限和學歷之間設(shè)置階梯式的轉(zhuǎn)換規(guī)則，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擴寬渠道。

2.加大財政支出，加強地方技能培訓，增加考核次數(shù)。目前，我國國家職業(yè)資格目錄共計140項職業(yè)資格。其中，專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格59項，含準入類36項，水平評價類23項；技能人員職業(yè)資格81項，含準入類5項，水平評價類76項[注]國家職業(yè)資格目錄情況來源于人社部[2017]68號文件.。上述職業(yè)資格，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最有可能獲取的為技能人員職業(yè)資格，相比中國總量為2.74億，外出人員為1.7億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體[注]王桂新，胡建.城市農(nóng)民工社會保障與市民化意愿.人口學刊，2015(6).，81項的技能職業(yè)資格是遠遠滿足不了需求。除此之外，一年一次的考試頻率加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲取證書的難度。因此，為提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能水平，提高其對城市的貢獻度，各省市應(yīng)在對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能的培訓上加大財政投入，可以根據(jù)城市發(fā)展需求，對于緊缺技能，一年內(nèi)可多次且系統(tǒng)地組織農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行培訓，實行考核，頒發(fā)證書。在積分體系中，應(yīng)承認省市頒發(fā)的技能證書，并按等級排序并賦予相應(yīng)分值，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化快速進行。

3.增加財政扶持力度，完善社會保障體系。現(xiàn)行的積分落戶制度和積分指標體系中都對申請人參加社保的年限、和穩(wěn)定的住所都有要求。然而，現(xiàn)實中，大多數(shù)聘用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的企業(yè)并未為其繳納社保，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中居住地也不穩(wěn)定，這勢必會嚴重影響該群體以積分落戶的途徑完成市民化。對此，當?shù)卣畱?yīng)加快出臺系列政策、法規(guī)，強制本地企業(yè)對聘用的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納社會保險。并且，當?shù)卣畱?yīng)該為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建立多元化的維權(quán)渠道，對沒有及時、足額的為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納社會保險的企業(yè)進行罰款。除此之外，當?shù)卣山Y(jié)合本地情況合理建設(shè)廉租房、公租房，或者為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行保障性住房補貼，從而，使該群體在城市找到穩(wěn)定的落腳點，讓他們不再游離在城市之間。這些措施都有助于推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，為整個市民化奠定了堅實的社會保障基礎(chǔ)。