促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 邁向共同富裕之路

文/肖金成

堅(jiān)持走共同富裕的道路是中國特色社會(huì)主義的根本原則。黨的十九屆六中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民不斷為美好生活而奮斗?！眳^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是黨的十九大提出的國家重大戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的基本途徑和重要舉措。

主要解決區(qū)域發(fā)展差距問題

2021 年10 月16 日，《求是》雜志刊發(fā)習(xí)近平總書記的重要文章《扎實(shí)推動(dòng)共同富裕》提出：“全體人民共同富裕是一個(gè)總體概念，是對全社會(huì)而言的，不要分成城市一塊、農(nóng)村一塊，或者東部、中部、西部地區(qū)各一塊，各提各的指標(biāo)，要從全局上來看?！?/p>

改革開放初期，我國實(shí)施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是東部地區(qū)率先發(fā)展，東部地區(qū)發(fā)展很快，但中西部的發(fā)展受多方面制約，開放與發(fā)展有些滯后，東中西部地區(qū)發(fā)展差距拉大。2000 年，東部地區(qū)人均GDP 最高的上海達(dá)到3.45 萬元，是西部地區(qū)最低的貴州12.97 倍（0.266 萬元）。從2000 年開始，先后實(shí)施西部大開發(fā)、中部崛起和振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，在三大戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，區(qū)域發(fā)展差距有所縮小。2010 年，上海的人均GDP 為7.32 萬元，是貴州的4.46 倍（1.64 萬元），東部地區(qū)人均GDP 為4.58 萬元，是中西部地區(qū)的1.9 倍、2.03 倍。2021 年，地區(qū)間人均GDP 水平有所縮小，但差距依然存在，東部地區(qū)人均GDP 為9.3 萬元，是中西部地區(qū)的1.52 倍、1.67 倍。

除了東中西部的差距之外，還應(yīng)值得重視的是城市群內(nèi)外的差距。城市群是我國2000 年以來發(fā)展比較快的區(qū)域。城市群的基本特征是城市比較密集、產(chǎn)業(yè)比較密集、人口比較密集，是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化水平快速提高，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，吸引了國際國內(nèi)大量經(jīng)濟(jì)要素。我國已有10 個(gè)較為成熟的城市群（長三角、珠三角、京津冀、山東半島、成渝、長江中游、關(guān)中、中原、海峽西岸、遼中南城市群），2018 年十大城市群土地面積共113.91 萬平方公里，占全國陸地面積的11.87%，人口占比為45.33%，GDP占比62.31%。也就是說，十大城市群以1/10 左右的土地，承載了全國近1/2 的人口，創(chuàng)造了近2/3 的GDP，成為支撐我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支柱。除此之外，以長沙為核心的長株潭城市群、以合肥為核心的江淮城市群、以哈爾濱和長春為核心的哈長城市群、以南寧為核心的北部灣城市群、以烏魯木齊為核心的天山北坡城市群，未來都有希望發(fā)展為規(guī)模較大的城市群。15 個(gè)城市群合計(jì)土地面積占全國比重17.68%，常住人口占全國比重55.63%，GDP 占全國比重71.89%。這意味著城市群之外有82.23%的土地面積，44.37%的常住人口，GDP 占比僅有28.11%，城市群內(nèi)和城市群之外的發(fā)展差距較大。

我國分為34 個(gè)省級行政區(qū)，除北京、天津、上海3 個(gè)直轄市和香港、澳門、臺灣、海南空間面積較小外，其他省區(qū)市面積都很大。面積較大的省份中心區(qū)域與邊緣區(qū)域一般都存在較大的差距。根據(jù)2021 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，將省會(huì)城市所在地區(qū)與該省人均GDP 最低的地區(qū)進(jìn)行對比，平均差距為2.64 倍。其中，差距超過4 倍的有3個(gè)?。◤V東、湖南、甘肅），差距3-4 倍的有4個(gè)（安徽、湖北、四川、青海），差距2-3 倍的有15 個(gè)（江蘇、浙江、山東、山西、江西、河南、內(nèi)蒙古、貴州、云南、西藏、陜西、寧夏、新疆、遼寧、吉林），差距低于1 倍的有5 個(gè)（河北、福建、海南、廣西、黑龍江）。由此可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距最大的并不是東中西部和城鄉(xiāng)間的差距，而是省域范圍內(nèi)中心地區(qū)與邊緣地區(qū)的差距。值得重視的是，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的差距也較大，如廣東為4.45 倍。除個(gè)別地級市的人均GDP 高于省會(huì)城市外，多數(shù)省份的省會(huì)所在地區(qū)的人均GDP 都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，并出現(xiàn)了一種帶有規(guī)律性的現(xiàn)象，以省會(huì)為中心，由近及遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平隨距離而遞減，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距隨距離而遞增。幾乎每個(gè)省份都有以省會(huì)城市為核心的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，也有離省會(huì)城市較遠(yuǎn)的處于省域邊緣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，兩省份交界、三省份交界甚至四省份交界，如湘鄂渝黔、晉冀魯豫、蘇魯豫皖、贛浙閩皖、贛粵閩湘等四省份交界地區(qū)，還有陜甘寧、鄂豫皖、川陜甘、川滇黔、滇黔桂等三省份交界地區(qū)，兩省份交界地區(qū)就更多了。省域邊緣地區(qū)絕大多數(shù)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，形成了明顯的“斷裂點(diǎn)”。其原因是遠(yuǎn)離政治和經(jīng)濟(jì)中心，行政分割嚴(yán)重，交通不便，難以接受省會(huì)城市的輻射。

縮小區(qū)域發(fā)展差距的政策建議

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是要采取措施縮小區(qū)域之間的差距。過去縮小區(qū)域差距往往著眼于東中西部地區(qū)之間的差距，在經(jīng)濟(jì)占比、增長速度上做文章。實(shí)際上，縮小區(qū)域差距應(yīng)放在縮小人均收入的差距上。應(yīng)著眼于城市群內(nèi)外、省域中心地區(qū)與邊緣地區(qū)、老少邊窮地區(qū)與其他地區(qū)人均收入的差距，通過合理有序的人口流動(dòng)和國家政策的支持，才能取得明顯效果。

第一，促進(jìn)人口有序流動(dòng)，縮小城市群內(nèi)外的人均收入差距。我國的城市群，GDP 占比較高，人口占比較低，所以城市群內(nèi)人均GDP 普遍較高。城市群內(nèi)除核心城市之外，其他城市的規(guī)模都不大，吸納能力還比較強(qiáng)，通過集聚產(chǎn)業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，可承載比現(xiàn)有規(guī)模一倍的人口。如長三角的南通、揚(yáng)州、泰州、湖州、嘉興、紹興等城市，容納量還很大。京津冀城市群中，廊坊、保定、滄州、唐山、秦皇島、邯鄲等城市也有很大的發(fā)展?jié)摿ΑＶ槿浅鞘腥褐?，惠州、江門、中山、珠海的城市規(guī)模都不大。成渝城市群的瀘州、內(nèi)江、合川、廣安、遂寧、南充等，都有很大的發(fā)展?jié)摿?。這些城市人口規(guī)模的擴(kuò)大，有利于優(yōu)化城市群的空間結(jié)構(gòu)，解決城市群核心城市“一市獨(dú)大”的問題，還有利于解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。

15 個(gè)城市群的范圍界定及基本情況。來源：作者提供

第二，加快發(fā)展邊緣區(qū)的中心城市，縮小省域中心地區(qū)與邊緣地區(qū)的差距。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)解決中心與邊緣的差距問題。邊界地區(qū)往往為幾個(gè)省級行政區(qū)所管轄，有些邊界地區(qū)為兩個(gè)獨(dú)立行政區(qū)域分轄，有些邊界地區(qū)為三個(gè)獨(dú)立行政區(qū)域分轄，如陜甘寧邊界地區(qū)、閩浙贛邊界地區(qū)等；有些邊界地區(qū)為四個(gè)獨(dú)立行政區(qū)域分轄，如晉冀魯豫邊界地區(qū)、蘇魯豫皖邊界地區(qū)等。從省內(nèi)來說，它們都是每個(gè)省的邊緣區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)和政治體制造成的地區(qū)分割，阻斷了相鄰各地的社會(huì)聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，人為地為邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與發(fā)展制造了許多障礙，從而使中國省級邊界地區(qū)一直處于各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣。由于邊緣地區(qū)遠(yuǎn)離各自的經(jīng)濟(jì)、政治中心，受益于這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)會(huì)相對較少。在各行政區(qū)進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局時(shí)也大都因邊界地區(qū)位置偏僻而常常很少顧及。甚至某些邊界地區(qū)處于各自行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈以外的“真空地帶”。解決的途徑有兩個(gè)，一是加強(qiáng)省際間區(qū)域合作；二是加快發(fā)展區(qū)域性中心城市。

應(yīng)在非城市群地區(qū)支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展。完善地區(qū)級城市的功能，提高他們的吸引力和輻射力，使他們的輻射半徑同他們所轄區(qū)域相一致，最大限度地縮小邊緣地區(qū)范圍，消滅經(jīng)濟(jì)發(fā)展“死角”。所謂區(qū)域性中心城市，一般指城市群和都市圈之外具有一定規(guī)模的能夠輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)的城市。隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其輻射的半徑越來越大，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)要素優(yōu)化配置，支撐和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國共有333 個(gè)地級行政區(qū)，包括293 個(gè)地級市、7個(gè)地區(qū)、30 個(gè)自治州、3 個(gè)盟，以及4 個(gè)直轄市。這其中，有183 個(gè)地級行政區(qū)位于城市群和都市圈之外，城市群、都市圈之外的地區(qū)應(yīng)把地級市的中心城區(qū)、地區(qū)政府、自治州和盟政府所在地發(fā)展成為區(qū)域性中心城市。

與都市圈和城市群核心城市“瘦身健體”的發(fā)展指向相反的是，區(qū)域性中心城市要做到要素集聚化和人口集中化。在這種向中心聚攏的過程中能夠增強(qiáng)區(qū)域性中心城市的綜合性經(jīng)濟(jì)功能，當(dāng)其規(guī)模擴(kuò)大、實(shí)力增強(qiáng)時(shí)，便更能進(jìn)一步向周邊地區(qū)輻射，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。

應(yīng)繼續(xù)加大對老少邊窮地區(qū)的支持力度，縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距。革命老區(qū)多處于省際交界地區(qū)，如陜甘寧、鄂豫皖、川陜甘、贛粵閩、晉冀魯豫、湘贛等地區(qū)，革命戰(zhàn)爭時(shí)期為中國革命作出了巨大貢獻(xiàn)，至今很多仍是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此，應(yīng)給予更多的政策和資金支持。

第三，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的目的是縮小區(qū)域差距。從2000 年開始實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2003 年開始實(shí)施的東北等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，2005 年開始實(shí)施的中部崛起戰(zhàn)略，均屬于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，并取得了顯著成效，已根本改變了差距不斷拉大的趨勢，尤其是東西部的差距在明顯縮小，但消除差距不是短時(shí)間內(nèi)可以完成的任務(wù)。實(shí)現(xiàn)共同富裕對區(qū)域來講就是各區(qū)域收入水平和生活水平差距不能太大，不能越拉越大，而應(yīng)逐步有所縮小，但不是絕對平均?？s小區(qū)域差距主要是縮小人均GDP 的差距。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可以通過人口的流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，一個(gè)地區(qū)如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，就會(huì)吸引人口流入，總?cè)丝谠黾?，人均收入水平自然就下降了。欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口減少，分母變小，即使分子不變，人均GDP 也會(huì)提高。當(dāng)然，應(yīng)通過改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，通過完善區(qū)域性中心城市的功能，改善營商環(huán)境，吸引要素聚集，促進(jìn)區(qū)域加快發(fā)展。

共同富裕是一個(gè)長期、復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)，尤其是區(qū)域之間，由于存在自然環(huán)境、基礎(chǔ)條件、資源稟賦、文化傳統(tǒng)的差異，需要在發(fā)展的過程中不斷探索。但在公共服務(wù)方面，可以發(fā)揮社會(huì)主義國家的優(yōu)勢，不斷改善民生，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。通過橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的支出，通過完善基礎(chǔ)醫(yī)療、教育、就業(yè)、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)體系，不斷提升公共服務(wù)水平，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人民能夠享受和發(fā)達(dá)地區(qū)基本相同的公共服務(wù)。應(yīng)建立比較完善的全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，重點(diǎn)解決養(yǎng)老和看病的問題，解除他們的后顧之憂，使他們敢消費(fèi)，并逐步實(shí)現(xiàn)消費(fèi)升級，形成現(xiàn)實(shí)的市場需求。通過二次分配，重點(diǎn)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體的生存和發(fā)展問題。