新《安全生產(chǎn)法》對體育賽事風(fēng)險防控的影響

趙毅，曹田夫，徐堅(jiān)

(1.蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006；2.暨南大學(xué) 體育學(xué)院，廣東 廣州 510632)

隨著全球化浪潮的推進(jìn)，風(fēng)險的影響愈加普遍，現(xiàn)代社會特征的徹底化和普遍化也意味著風(fēng)險化，各種變革迫使人們越來越多地從風(fēng)險防控角度考慮問題。以風(fēng)險防控為目標(biāo)的安全發(fā)展理念對安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化特別是安全生產(chǎn)法治化水平提出更高要求。2021 年6 月10 日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議對2002 年通過的《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行了大修，新法已于2021 年9 月1 日起施行。對于體育行業(yè)特別是體育賽事的風(fēng)險防控而言，新《安全生產(chǎn)法》會帶來持久、深遠(yuǎn)的影響。

在《安全生產(chǎn)法》修訂實(shí)施的背景下，重新反思白銀景泰“5·22”事件及其帶來的體育賽事風(fēng)險防控困境，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。2021 年5 月22 日在甘肅省白銀市景泰縣黃河石林大景區(qū)舉行的“第四屆黃河石林山地馬拉松百公里越野賽”比賽期間，突發(fā)大風(fēng)、降水、降溫極端天氣，造成21 名參賽者死亡。根據(jù)甘肅省人民政府公布的調(diào)查報(bào)告，這是一起“賽事組織管理不規(guī)范、運(yùn)營執(zhí)行不專業(yè)，導(dǎo)致重大人員傷亡的公共安全責(zé)任事件”。2021 年6 月25日國家體育總局聯(lián)合其他10 個部委共同印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動安全監(jiān)管服務(wù)的意見》(體規(guī)字[2021]3 號，以下簡稱《體育賽事監(jiān)管意見》)，要求統(tǒng)籌發(fā)展和安全，強(qiáng)化監(jiān)管舉措，牢牢守住體育賽事活動安全風(fēng)險的底線。因此，本研究以新《安全生產(chǎn)法》施行為契機(jī)，力求在梳理體育賽事安全生產(chǎn)保障、安全生產(chǎn)監(jiān)管、應(yīng)急救援機(jī)制3 大問題脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，結(jié)合體育行業(yè)的特殊性，提出完善體育賽事風(fēng)險防控機(jī)制的建議。

1 體育賽事的安全生產(chǎn)保障機(jī)制

1.1 賽事組織者安全保障義務(wù)之強(qiáng)化

賽事組織者是否屬于《安全生產(chǎn)法》第2 條規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”？這是研究展開的重要前提。根據(jù)立法機(jī)關(guān)對《安全生產(chǎn)法》的釋義，“生產(chǎn)經(jīng)營”是一個廣義概念，既有產(chǎn)品的加工、制作活動，也有各類娛樂服務(wù)業(yè)活動；“生產(chǎn)經(jīng)營單位”則包括各類企事業(yè)單位、個體經(jīng)濟(jì)組織和政府部門。體育賽事是一種作為競賽產(chǎn)品和競賽服務(wù)的特殊生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)品，賽事組織者一般是辦賽公司、政府部門或協(xié)會，屬于《安全生產(chǎn)法》的適用主體。

體育賽事風(fēng)險防控的首要內(nèi)容是建立安全生產(chǎn)保障機(jī)制，這也是本次《安全生產(chǎn)法》修訂的重要內(nèi)容。新《安全生產(chǎn)法》在安全生產(chǎn)保障機(jī)制上，要求建立安全風(fēng)險分級管控與隱患排查的雙重預(yù)防工作機(jī)制，開展危險源辨識與評估，保護(hù)安全生產(chǎn)設(shè)施與數(shù)據(jù)，加大信息公開力度，健全責(zé)任保險制度，這對進(jìn)一步強(qiáng)化賽事組織者的安全保障義務(wù)也意義重大。

第一，在準(zhǔn)確進(jìn)行危險源辨識與評估的基礎(chǔ)上，建立符合體育賽事特征的安全風(fēng)險分級管控與隱患排查治理機(jī)制。體育賽事的危險源可分為3 個級別：運(yùn)動固有風(fēng)險、賽事固有風(fēng)險和現(xiàn)實(shí)風(fēng)險。運(yùn)動固有風(fēng)險是運(yùn)動本身客觀蘊(yùn)含的風(fēng)險，賽事固有風(fēng)險是作為危險源的體育賽事本身客觀存在的風(fēng)險，對這兩類固有風(fēng)險的分析、評估與控制，可以有效降低危險源對參賽者人身安全與身體健康的危害?，F(xiàn)實(shí)風(fēng)險則是對固有風(fēng)險采取控制措施后仍存在風(fēng)險。風(fēng)險分級管控的目的在于有效控制固有風(fēng)險，轉(zhuǎn)化為可控的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險，隱患排查治理則是對風(fēng)險控制措施的補(bǔ)充與修復(fù)，最大限度降低現(xiàn)實(shí)風(fēng)險。

第二，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，建設(shè)體育賽事安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫。大數(shù)據(jù)優(yōu)勢體現(xiàn)在，通過將危險源辨識評估后的風(fēng)險清單錄入安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫，形成風(fēng)險數(shù)據(jù)自動分析及數(shù)據(jù)庫的動態(tài)更新，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化的風(fēng)險分級管控和隱患閉環(huán)體系。國家體育總局 2019年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動監(jiān)管和服務(wù)工作的通知》要求“建立體育行業(yè)的‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’系統(tǒng)”。新《安全生產(chǎn)法》第40、41 條為各部門進(jìn)行信息互通、完善安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫建設(shè)提供法律依據(jù)，有利于提高我國賽事安全生產(chǎn)信息化水平，保障安全辦賽，預(yù)防和減少賽事安全事故。

第三，建立體育賽事安全生產(chǎn)強(qiáng)制責(zé)任保險機(jī)制。責(zé)任保險功能體現(xiàn)于保障賽事組織方在組織活動過程中因過錯造成第三者人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失而依法承擔(dān)的賠償責(zé)任。在體育領(lǐng)域，長期以來缺乏通過保險預(yù)防體育傷害風(fēng)險的法律機(jī)制，導(dǎo)致糾紛頻發(fā)。國家體育總局 2019 年新頒布《體育賽事活動管理辦法》第15 條已經(jīng)規(guī)定“體育部門主辦的體育賽事活動，應(yīng)當(dāng)主動購買公眾責(zé)任方面的保險”，但該規(guī)定對非體育部門主辦的體育賽事并不適用，新《安全生產(chǎn)法》第51條就此提供法律依據(jù)。

1.2 賽事參加者戶外安全觀之樹立

賽事組織者的安全保障義務(wù)相較于一般生產(chǎn)經(jīng)營單位具有顯著特殊性，這是因?yàn)橘愂碌慕M織運(yùn)行離不開賽事參加者的能動作用。賽事組織者安全保障工作的順利進(jìn)行，在相當(dāng)大程度上有賴于賽事參加者的配合。在馬拉松、越野跑、山地賽等體育賽事中，客觀存在可辨識的危險源，特別表現(xiàn)于參賽者自身身體素質(zhì)、突發(fā)極端天氣等不可預(yù)測因素。戶外運(yùn)動與固有風(fēng)險總是如影隨形，在體育賽事的安全保障過程中，讓參加者樹立正確的戶外安全觀至關(guān)重要。

從《民法典》的自甘風(fēng)險規(guī)則看，如果賽事組織者已經(jīng)盡到了安全保障義務(wù)，則參加者應(yīng)自己承擔(dān)參加體育比賽帶來的風(fēng)險。在風(fēng)險社會背景和新《安全生產(chǎn)法》實(shí)施的當(dāng)下，雖然包括賽事組織者在內(nèi)的各類生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔(dān)的安全保障職責(zé)日益增多，但仍然需要明確，如果賽事組織者已經(jīng)盡到了安全保障義務(wù)，則即使出現(xiàn)參加者傷亡事件，組織者也不應(yīng)承擔(dān)民事或行政法律責(zé)任。云南省賓川縣人民法院(2018)云2924 民初1081 號民事判決書顯示，袁文杰因參加“天下大理·純境賓川”山地馬拉松賽受傷而將承辦方賓川縣文化體育廣播電視局告上法庭，法院認(rèn)為被告實(shí)施設(shè)置臨時急救站、沿途供水等安全措施，在參賽手冊和競賽規(guī)程中明確要求參賽人員做健康承諾與免責(zé)聲明，故因盡到了合理的安全注意事項(xiàng)義務(wù)而不承擔(dān)責(zé)任。在廈門馬拉松蹭跑者猝死案中，雖然賽事組織者存在資格審查不嚴(yán)等組織瑕疵，但司法上并沒有認(rèn)定組織者存在違約或侵權(quán)責(zé)任。而且，根據(jù)《民法典》，即使賽事組織者有違反安全保障義務(wù)的情形，但如果參加者亦有過錯，組織者還可被減輕責(zé)任，損失由雙方共擔(dān)。

從新《安全生產(chǎn)法》的角度，從業(yè)人員有知情權(quán)、培訓(xùn)權(quán)、拒絕權(quán)、撤退權(quán)和報(bào)告權(quán)，有增加安全知識與技能的義務(wù)，這也適用于賽事參加者。所以，強(qiáng)調(diào)參加者樹立正確的戶外安全觀意味著，戶外運(yùn)動應(yīng)是科學(xué)指導(dǎo)下的體育運(yùn)動，而非無視安全的魯莽冒險。參加者不應(yīng)只是被動接受組織者的安全保障，也應(yīng)主動采取措施，使自身與外在環(huán)境相容，及時根據(jù)突發(fā)情況撤離、躲避或調(diào)整自身狀態(tài)。

2 體育賽事的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

2.1 賽事安全監(jiān)管主體之明確

新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”。這對明確體育賽事安全生產(chǎn)監(jiān)管主體具有重要指導(dǎo)意義。

第一，安全生產(chǎn)委員會對體育賽事安全發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)。新《安全生產(chǎn)法》要求各級人民政府加強(qiáng)對安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)工作，確保安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立健全。實(shí)踐中，各級政府通過設(shè)置安全生產(chǎn)委員會履行此項(xiàng)職責(zé)。安全生產(chǎn)委員會的法律地位是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在體育賽事舉辦過程中，可以發(fā)揮支持、督促各有關(guān)部門依法履職、協(xié)調(diào)解決重大問題的監(jiān)管職責(zé)。

這次艾瑞克沒有反駁。艾爾彎腰伸下手，憑他這身高輕而易舉就抓到了克里斯蒂娜的手腕。她緊緊抓著艾爾的前臂。艾爾努力把她拉起來，滿臉憋得通紅，我沖上去幫他。正如所料，我太矮了幫不到，等艾爾把克里斯蒂娜拉得高一些時，我抓到了她肩膀下方，我們合力把她拖過欄桿。此時她跌倒在地上，臉上滿是打斗時弄的血，后背濕透，渾身打哆嗦。

第二，應(yīng)急管理部門是體育賽事安全的綜合監(jiān)管主體。新《安全生產(chǎn)法》要求政府應(yīng)急管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，一方面履行對本級政府有關(guān)部門和下級政府安全生產(chǎn)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核職責(zé)，另一方面負(fù)責(zé)相關(guān)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)法監(jiān)督、事故調(diào)查處理、應(yīng)急救援管理、宣傳教育統(tǒng)計(jì)等綜合性工作。這種綜合監(jiān)管是綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，不解決技術(shù)性、業(yè)務(wù)性的問題，后者有賴于作為行業(yè)主管部門的體育行政部門開展工作。

第三，體育行政部門是體育賽事安全的主要行政監(jiān)管主體。根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》第10 條第3 款，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門除應(yīng)急管理部門，還有對相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域安全生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管的部門。同條第 2款則規(guī)定，政府各部門在自身職責(zé)內(nèi)對相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)實(shí)行監(jiān)管。在體育領(lǐng)域，根據(jù)《體育法》和《體育賽事活動管理辦法》，體育行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對體育賽事安全的主要行政監(jiān)管職責(zé)，具體包括：一是審批職責(zé)?！扼w育賽事活動管理辦法》第 7 條第 2款規(guī)定，部分重要國際體育賽事由國家體育總局審批。二是執(zhí)法職責(zé)。體育行政部門應(yīng)進(jìn)入賽事組織單位檢查、調(diào)閱安全生產(chǎn)資料，當(dāng)場糾正或要求限期改正安全生產(chǎn)違法行為，作出行政處罰決定，責(zé)令立即排除事故隱患，查封、扣押不符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、設(shè)備、器材、物品。三是宣傳職責(zé)。比如，國家體育總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)馬拉松賽事監(jiān)督管理的意見》(體政字[2017]125 號)即規(guī)定體育行政部門充分利用多元傳媒手段，加大對馬拉松的科學(xué)宣傳和正面引導(dǎo)，引導(dǎo)參賽者理性參賽。

第四，其他行政部門對體育賽事安全承擔(dān)相應(yīng)行政監(jiān)管職責(zé)。體育賽事的順利舉行，也需要除體育行政部門之外其他行政部門的配合?！扼w育法》第4 條規(guī)定，國務(wù)院其他各相關(guān)部門依各自職權(quán)管理體育工作。就許可而言，《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第 11條規(guī)定公安機(jī)關(guān)對1 000 人以上群眾性體育賽事實(shí)行安全許可制度；《體育賽事活動管理辦法》第6 條規(guī)定全國綜合性運(yùn)動會和部分國際體育賽事的審批機(jī)關(guān)是國務(wù)院，部分國際體育賽事的審批機(jī)關(guān)是有外事審批權(quán)的地方政府或其有關(guān)部門。就執(zhí)法監(jiān)督檢查而言，上述審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政部門亦需履行職責(zé)。比如，根據(jù)《海上交通安全法》第49 條，在水上水下開展的體育賽事，應(yīng)當(dāng)遵守海上交通安全管理規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為海事管理機(jī)構(gòu)。《體育賽事監(jiān)管意見》明確要求公安、衛(wèi)健、應(yīng)急、交通、市場監(jiān)管、氣象、文旅、通信、自然資源、銀保監(jiān)等部門依照職責(zé)做好體育賽事的安全監(jiān)管工作。

第五，體育協(xié)會發(fā)揮安全監(jiān)管補(bǔ)充作用。新《安全生產(chǎn)法》第14 條要求發(fā)揮協(xié)會組織的自律作用，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營單位加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理。在行政機(jī)關(guān)和社會組織脫鉤的背景下，體育協(xié)會作為社會團(tuán)體法人，需通過行業(yè)自律發(fā)揮監(jiān)管的補(bǔ)充功能。行業(yè)自律能有效填補(bǔ)行政監(jiān)管的漏洞，這是因?yàn)?，行政資源的有限性和行政制度的穩(wěn)定性并不能對體育賽事安全做到無縫監(jiān)管。一方面，行政機(jī)制具有滯后性，監(jiān)管并不總能回應(yīng)賽事風(fēng)險防控中出現(xiàn)的新問題；另一方面，行政監(jiān)管的資源有限，而體育賽事種類繁多，呈現(xiàn)較強(qiáng)技術(shù)性和專業(yè)性?！扼w育賽事活動管理辦法》明確要求全國性單項(xiàng)體育協(xié)會制定包括安全風(fēng)險風(fēng)控在內(nèi)的本項(xiàng)目賽事管理辦法。體育協(xié)會的行業(yè)自律可以與行政監(jiān)管形成有效互補(bǔ)。

2.2 風(fēng)險防控中的階段性監(jiān)管

危機(jī)從被動風(fēng)險管理轉(zhuǎn)向主動風(fēng)險管理的過程呈現(xiàn)出動態(tài)性、常態(tài)性和階段性特點(diǎn)，導(dǎo)致體育賽事的階段性監(jiān)管應(yīng)在事前、事中、事后有不同側(cè)重。

第一，事前監(jiān)管的重心向預(yù)警監(jiān)測轉(zhuǎn)移。從安全生產(chǎn)基本原理看，預(yù)警監(jiān)測機(jī)制失靈是賽事事故頻發(fā)的重要原因。早期預(yù)警系統(tǒng)被廣泛認(rèn)為是預(yù)防全球?yàn)?zāi)害的最重要機(jī)制之一，預(yù)警監(jiān)測是風(fēng)險防范的第一步，“通過監(jiān)測獲取的信息越可靠、越及時，對重大事件的預(yù)警就越能起到期望的效果”?！扼w育賽事監(jiān)管意見》提出，各類體育賽事均要制定應(yīng)對災(zāi)害性天氣等突發(fā)事件的風(fēng)險防范和應(yīng)急處置預(yù)案，包括風(fēng)險預(yù)警、實(shí)時風(fēng)險評估、風(fēng)險防范、比賽中止或延期、及時救援等，這是對預(yù)警監(jiān)測機(jī)制明確回應(yīng)。體育賽事的預(yù)警監(jiān)測，首先就是對賽事舉辦信息的監(jiān)測，既包括需要審批登記的信息，也包括其他無須審批的賽事信息。其次，確定專職信息員，分別負(fù)責(zé)治安、保衛(wèi)、消防、交通、氣象、公共衛(wèi)生、場地設(shè)施等領(lǐng)域內(nèi)安全預(yù)警信息的監(jiān)測采集和匯報(bào)。再次，賽事組織方應(yīng)當(dāng)具備信息采集的能力和條件，建立完善預(yù)警信息工作網(wǎng)絡(luò)和信息采集工作制度，并有條件地利用科技手段對體育賽事進(jìn)行安全監(jiān)測。然后，建立預(yù)警信息審查、發(fā)布、調(diào)整和解除機(jī)制。最后，重視突發(fā)事件預(yù)警支持系統(tǒng)建設(shè)，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，建立快捷暢通的通訊網(wǎng)絡(luò)，使信息的采集、傳送、反饋和確認(rèn)等程序簡捷迅速。預(yù)警支持系統(tǒng)側(cè)重于監(jiān)測采集影響賽事舉辦的自然災(zāi)害信息、事故災(zāi)害信息、公共衛(wèi)生事件信息以及觀眾騷亂、球迷暴力等群體性事件信息和網(wǎng)絡(luò)信息安全事件信息，并做好及時分析和實(shí)時監(jiān)控工作。

第二，在過程督導(dǎo)中實(shí)現(xiàn)事中監(jiān)管。體育賽事的危險源眾多，如何做到監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空，成為安全生產(chǎn)事中監(jiān)管如何有效開展的重要問題。國家體育總局在回應(yīng)白銀景泰“5·22”事件時專門指出，目前“放管服”工作應(yīng)當(dāng)在做好“放”的同時，做好“管”和“服”的工作，“管”的力度強(qiáng)度應(yīng)跟上“放”的節(jié)奏。事中監(jiān)管的重心是做好過程督導(dǎo)。一方面，要督導(dǎo)辦賽主體是否已經(jīng)嚴(yán)格依照監(jiān)管要求，落實(shí)安全措施。比如，中國田徑協(xié)會《關(guān)于加強(qiáng)馬拉松賽事安全管理工作的通知》(田徑字[2016]315號)提出，“要加強(qiáng)賽中醫(yī)療救治部署，嚴(yán)格按照中國田徑協(xié)會相關(guān)文件設(shè)立固定醫(yī)療點(diǎn)和救護(hù)站，加強(qiáng)移動救護(hù)力量，并保證比賽全程AED 覆蓋”；中國田徑協(xié)會《關(guān)于加強(qiáng)2019 年全國馬拉松賽事組織工作的通知》(田徑字[2019]164 號)要求，“全國各類馬拉松賽事及相關(guān)活動的‘安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組’要對所承接的賽事活動、儀式進(jìn)行全面的分析和研究，對重點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題要做好應(yīng)急預(yù)案，確保能夠迅速有效地處理各類事件”。但是，白銀景泰“5·22”事件反映出上述監(jiān)管要求并未得到落實(shí)。另一方面，要督導(dǎo)突發(fā)事件發(fā)生時，相關(guān)主體是否按照監(jiān)管要求，開展應(yīng)急響應(yīng)工作?！扼w育賽事監(jiān)管意見》明確提出，建立“熔斷機(jī)制”，確保出現(xiàn)緊急情況能夠果斷采取措施。這意味著，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)向賽事組織者明確出現(xiàn)緊急情況時暫停或中止比賽的條件，并嚴(yán)格督導(dǎo)執(zhí)行。在突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)根據(jù)事前的應(yīng)急處置預(yù)案，督導(dǎo)開展信息報(bào)告、先期處置、分級響應(yīng)、現(xiàn)場處置、信息發(fā)布等工作，注重監(jiān)管主體的協(xié)同聯(lián)動，及時控制危險源，將突發(fā)事件的影響降低到最小程度。

第三，將賽后評估和信用監(jiān)管作為事后監(jiān)管的重要內(nèi)容和方式。通過賽后評估，體育行政部門可提升安全監(jiān)管能力，體育協(xié)會則可對體育賽事實(shí)施等級評定。事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)通過信用監(jiān)管創(chuàng)新監(jiān)管方式，形成監(jiān)管合力。國家體育總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范體育領(lǐng)域事中事后監(jiān)管的若干意見》(體規(guī)字[2019]8 號)提出，既要依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，將行政檢查、行政處罰等信息以及違法失信、抽查抽檢等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合，又要根據(jù)體育市場主體信用的不同，采取差異化管理措施，區(qū)分抽查比例和頻次，實(shí)現(xiàn)信用分級分類監(jiān)管?？梢?，事后監(jiān)管是安全生產(chǎn)體系形成閉環(huán)的關(guān)鍵，是從“重賠償輕反思”向“預(yù)防總結(jié)并重”監(jiān)管思路轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)。

3 體育賽事的應(yīng)急救援機(jī)制

3.1 安全發(fā)展理念對應(yīng)急救援之新要求

第一，增強(qiáng)體育賽事應(yīng)急救援的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機(jī)制。內(nèi)部體系視角下，應(yīng)急救援機(jī)制需要厘清府際關(guān)系。市級以上政府部門制定的體育賽事應(yīng)急預(yù)案，既需統(tǒng)籌體育賽事安全工作，明確安全發(fā)展大方向，為縣級政府部門以及風(fēng)景區(qū)等主體確定應(yīng)急體系框架，又需具備可操作性，以便于市本級舉辦和管理體育賽事，且給予下級應(yīng)急救援義務(wù)主體可參照的范本，保持體育賽事應(yīng)急救援體系自上而下的融貫性?？h級政府部門與風(fēng)景區(qū)等其他基層主體在市級政府部門確定的體育賽事應(yīng)急預(yù)案框架下，應(yīng)構(gòu)建符合地方特點(diǎn)、因地制宜的體育賽事應(yīng)急救援體系。外部體系視角下，應(yīng)急救援機(jī)制需要各政府部門間的配合。新《安全生產(chǎn)法》第84 條規(guī)定，所有單位與個人都應(yīng)當(dāng)提供一切便利條件，支持、配合事故搶救。體育賽事應(yīng)急救援體系的構(gòu)建與應(yīng)急措施的執(zhí)行依賴于體育、公安、氣象、交通、衛(wèi)健等多部門的有效協(xié)作。通過確保協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威、部門信息共享、構(gòu)建激勵機(jī)制等方式，可以克服協(xié)作意愿不足、協(xié)作方式無序等固有缺陷，使體育賽事應(yīng)急救援協(xié)作制度化、科學(xué)化。

第二，提升體育賽事應(yīng)急救援的響應(yīng)速度。救援速度是應(yīng)急救援的根本要求，應(yīng)謀求在最短的時間內(nèi)減少人員傷亡、防止危害擴(kuò)大。提升應(yīng)急救援響應(yīng)速度有賴于提升應(yīng)急救援的專業(yè)性和熟練程度?！冻Ｖ菔写笮腕w育賽事活動和公共體育場館突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的應(yīng)對是，大型體育賽事活動舉辦前，應(yīng)當(dāng)至少舉行 1 次應(yīng)急演練。當(dāng)然，實(shí)戰(zhàn)演練有成本支出。還可利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，結(jié)合事故機(jī)理模型與三維動態(tài)展示的科學(xué)算法，通過模擬體育賽事舉辦，有效促成體育賽事應(yīng)急預(yù)案的數(shù)字化演練。

第三，完善體育賽事應(yīng)急救援的動態(tài)體系。風(fēng)險分級、事前監(jiān)管等方式固然可使安全關(guān)口前移，現(xiàn)實(shí)風(fēng)險并不可能完全被規(guī)避，事故的發(fā)生也不可能絕對被阻斷。風(fēng)險所固有的內(nèi)生性與延展性決定了風(fēng)險不可能被消滅，且會隨著科技的發(fā)展不斷增強(qiáng)。因此，需要持續(xù)保持體育賽事應(yīng)急救援體系的動態(tài)更新與完善。首先是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)控。通過對體育賽事各類重大危險源及典型事故應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)的智能處理，提升監(jiān)管的精準(zhǔn)化、智能化水平。其次是保持應(yīng)急救援體系的動態(tài)運(yùn)作。數(shù)字化虛擬演練和實(shí)戰(zhàn)演練有助于清掃應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險防控的死角，使新增現(xiàn)實(shí)風(fēng)險充分暴露，再及時填補(bǔ)體育賽事風(fēng)險防控的漏洞。還需注意事后評價體系的動態(tài)更新。新《安全生產(chǎn)法》對應(yīng)急處置工作評估和事故總結(jié)整改提出明確要求，這也包括評估體育賽事演練暴露的問題，可將之輸入風(fēng)險動態(tài)防控系統(tǒng)，形成“防控-演練(事故)-評估-再防控”的完善動態(tài)閉環(huán)體系。

3.2 賽事應(yīng)急救援預(yù)案編制之再優(yōu)化

應(yīng)急救援預(yù)案是應(yīng)急救援體系建設(shè)的基礎(chǔ)。相關(guān)實(shí)證研究顯示，各級政府部門已經(jīng)在有意識開展不同級別應(yīng)急預(yù)案的編制分工。但在新《安全生產(chǎn)法》出臺的背景下，還可結(jié)合體育賽事的特殊性，從主體、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容3 個方面，再行優(yōu)化體育賽事應(yīng)急救援預(yù)案之編制。

第一，體育賽事應(yīng)急預(yù)案編制主體的再優(yōu)化。潤滑政府部門與賽事組織者在應(yīng)急預(yù)案編制中的銜接，是體育賽事應(yīng)急預(yù)案編制主體再優(yōu)化的關(guān)鍵。根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》第81 條，生產(chǎn)單位應(yīng)當(dāng)編制應(yīng)急救援預(yù)案，與所在地政府制定應(yīng)急救援預(yù)案相銜接，且風(fēng)景區(qū)等基層主體亦有制定應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)。承辦越野賽、山地賽的風(fēng)景區(qū)編制的應(yīng)急預(yù)案會側(cè)重于景區(qū)內(nèi)可能產(chǎn)生的風(fēng)險，賽事組織方的應(yīng)急預(yù)案更多偏向體育賽事自身風(fēng)險，兩者編制的應(yīng)急預(yù)案各有所長，各有優(yōu)勢。體育賽事組織者在賽前應(yīng)將景區(qū)等場地提供單位的應(yīng)急預(yù)案納入本場體育賽事應(yīng)急預(yù)案，并主動與政府部門銜接，接受監(jiān)管與審查。在賽事應(yīng)急預(yù)案編制中，還應(yīng)充分發(fā)揮安全生產(chǎn)與體育領(lǐng)域?qū)＜业淖饔谩?/p>

第二，體育賽事應(yīng)急預(yù)案編制結(jié)構(gòu)的再優(yōu)化。早期的應(yīng)急預(yù)案重視救援，應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)容多；現(xiàn)在要求安全關(guān)口前移，重視風(fēng)險預(yù)警，監(jiān)測預(yù)警部分的體量逐漸充實(shí)。然而，事后的調(diào)查、評估、總結(jié)一直被輕視。后者是體育賽事應(yīng)急救援管理形成閉環(huán)的關(guān)鍵，有利于責(zé)任承擔(dān)的落實(shí)，增強(qiáng)風(fēng)險防控的針對性。而且，現(xiàn)行的應(yīng)急預(yù)案大都缺乏修訂條件與程序?！冻Ｖ菔写笮腕w育賽事活動和公共體育場館突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》就此進(jìn)行的探索是，體育賽事舉辦方要注意了解突發(fā)事件的新種類、新變化、新特點(diǎn)以及應(yīng)急措施的新技術(shù)、新方法等，并結(jié)合自身活動規(guī)律，及時完善預(yù)案。所以，動態(tài)導(dǎo)向的應(yīng)急預(yù)案編制，還需增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案修訂部分的可操作性。

第三，體育賽事應(yīng)急預(yù)案編制內(nèi)容的再優(yōu)化。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，市區(qū)兩級出臺的應(yīng)急預(yù)案存在一定程度的同質(zhì)化。由于體育賽事的專業(yè)性，體育賽事應(yīng)急預(yù)案編制重點(diǎn)在于強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的專業(yè)性、專屬性和精細(xì)性，改變過去相當(dāng)多應(yīng)急預(yù)案模糊化、象征化、空心化的弊病。2021 年12 月15 日中國田徑協(xié)會和中國醫(yī)學(xué)救援協(xié)會聯(lián)合發(fā)布《馬拉松賽事現(xiàn)場醫(yī)療保障人員配置要求》《馬拉松賽事現(xiàn)場醫(yī)療保障設(shè)施設(shè)備配置要求》兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，為各類體育賽事應(yīng)急預(yù)案提供可供參照的量化標(biāo)準(zhǔn)。此外，體育賽事應(yīng)急預(yù)案不能忽略事故發(fā)生初期“權(quán)利真空”的問題?！皺?quán)利真空”是事故發(fā)生初期政府部門尚未介入或正在調(diào)動的時間段出現(xiàn)的管理缺失，而該時間段的救援往往最為有效，應(yīng)急預(yù)案就此應(yīng)當(dāng)明確此時的緊急指揮權(quán)行使主體。

4 完善體育賽事風(fēng)險防控的建議

4.1 制定高危險性體育賽事目錄

體育賽事的安全風(fēng)險多發(fā)于高危險性賽事領(lǐng)域。但是，我國目前僅有高危險性體育項(xiàng)目目錄，缺乏高危險性體育賽事目錄。根據(jù)《全民健身?xiàng)l例》和《經(jīng)營高危險性體育項(xiàng)目許可管理辦法》，對高危險性體育項(xiàng)目的監(jiān)管側(cè)重的是經(jīng)營活動的監(jiān)管，而非賽事安全監(jiān)管。2021 年5 月28 日國家體育總局辦公廳發(fā)布《關(guān)于暫停相關(guān)體育活動的通知》(體發(fā)電[2021]53 號)，暫停山地越野、超長距離跑、戈壁穿越、翼裝飛行等新興高危體育賽事活動。這顯示，體育行政部門已經(jīng)意識到體育賽事安全監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)在于識別高危體育賽事而非高危體育項(xiàng)目。所以，在現(xiàn)行的高危險性體育項(xiàng)目許可制度之外，還有必要建立專門的高危險性體育賽事許可制度，制定高危險性體育賽事目錄，通過強(qiáng)化對高危險性體育賽事的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)各類體育賽事的安全風(fēng)險分級防控。2021 年10 月19 日十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議的《體育法》(修訂草案)采納此項(xiàng)思路，除規(guī)定舉辦高危險性體育賽事活動應(yīng)向縣級以上地方人民政府體育行政部門提出申請外，還規(guī)定由國務(wù)院體育行政部門會同相關(guān)部門制定、調(diào)整高危險性體育賽事活動目錄?！陡呶ｋU性體育賽事活動許可管理辦法》的起草亦被列入國家體育總局《2022 年全國體育政策法規(guī)規(guī)劃工作要點(diǎn)》。高危險性體育賽事的選擇應(yīng)在綜合考慮賽事舉辦的時間、場所和氣象影響、應(yīng)急救援難度、項(xiàng)目自身固有風(fēng)險、受眾、歷史事故數(shù)據(jù)、協(xié)會評估與專家論證等指標(biāo)的基礎(chǔ)上確定。此外，還需明確高危賽事目錄調(diào)整機(jī)制，依固定周期修訂目錄，以保持目錄實(shí)時更新。

4.2 編制體育賽事安全責(zé)任清單

體育賽事的安全監(jiān)管主體多，涉及應(yīng)急管理、體育、公安、交通、衛(wèi)健、氣象、市場監(jiān)管等部門。在安全監(jiān)管職權(quán)分散的情況下，多部門監(jiān)管可能導(dǎo)致監(jiān)管交叉、監(jiān)管空白、資源浪費(fèi)、責(zé)任推諉等問題。新《安全生產(chǎn)法》第17 條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織安全生產(chǎn)監(jiān)管部門編制安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，并接受社會監(jiān)督。體育賽事的安全監(jiān)管應(yīng)落實(shí)該條要求，通過多部委聯(lián)合頒布的部門規(guī)章或者規(guī)范性文件明確規(guī)定體育賽事舉辦過程中各部門安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任和責(zé)任清單。當(dāng)然，由于體育行政部門是體育賽事的主要行政監(jiān)管主體，體育行政部門在該項(xiàng)清單中應(yīng)當(dāng)被賦予相對獨(dú)立的安全生產(chǎn)執(zhí)法權(quán)力。比如，前文已經(jīng)述及的《體育賽事監(jiān)管意見》規(guī)定“熔斷機(jī)制”，目的在于確保體育賽事出現(xiàn)突發(fā)、緊急情況時能夠暫?；蛑兄贡荣?。那么，該“熔斷”決定由哪個主體作出呢？《體育法》(修訂草案)第90 條第3 款的建議是：體育賽事活動因極端天氣、疫情等突發(fā)公共安全事件，不具備辦賽條件的，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)及時予以終止。這意味著，“熔斷機(jī)制”決定權(quán)是縣級以上人民政府。但是，如果由縣級以上人民政府執(zhí)行此項(xiàng)權(quán)力，可能無法排除政府內(nèi)部科層等級眾多貽誤決定的可能性。從安全事故發(fā)生的瞬時性、緊迫性特點(diǎn)考量，“熔斷機(jī)制”列入體育行政部門而非本級政府責(zé)任清單更有效率。從《安全生產(chǎn)法》對監(jiān)管主體的職責(zé)分配看，政府本級作為監(jiān)管主體，主要通過其設(shè)置的安全生產(chǎn)委員會發(fā)揮協(xié)調(diào)職責(zé)，而不宜被分配具體的監(jiān)管責(zé)任。故而，體育賽事安全責(zé)任清單的編制重點(diǎn)是做好同級政府不同部門間的責(zé)任分配。

4.3 建設(shè)體育賽事安全監(jiān)管信用機(jī)制

在數(shù)據(jù)信息時代，體育賽事的安全監(jiān)管應(yīng)充分發(fā)揮信用機(jī)制的作用。新《安全生產(chǎn)法》第78 條規(guī)定，有關(guān)部門應(yīng)對存在失信的生產(chǎn)經(jīng)營部門采取加大執(zhí)法頻次、暫停項(xiàng)目審批、行業(yè)或者職業(yè)禁入等懲戒措施，加強(qiáng)對生產(chǎn)經(jīng)營單位違法信息的歸集、共享、應(yīng)用和公開。這意味著，信用機(jī)制應(yīng)納入體育賽事安全監(jiān)管的事前、事中、事后全過程。就事前審批而言，如果未來實(shí)行高危體育賽事審批制度，作為“軟件”的信用審查機(jī)制與其他“硬件”條件同樣重要。在《體育法》(修訂草案)中，高危體育賽事的審批條件有“具備相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)人員”“配置標(biāo)準(zhǔn)的場地、設(shè)施、器材”“制定應(yīng)急救援保障措施”3 項(xiàng)，皆是辦賽“硬件”內(nèi)容，還應(yīng)增加作為“軟件”的辦賽主體信用審查條件。就各類體育賽事的事中事后監(jiān)管而言，建設(shè)體育賽事安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫可以作為構(gòu)建體育賽事安全監(jiān)管信用機(jī)制的重要抓手。體育賽事安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息庫的主要內(nèi)容包括：危險源的識別、登記，事故經(jīng)驗(yàn)的評估、總結(jié)，各地體育賽事的數(shù)據(jù)信息聯(lián)動。各類數(shù)據(jù)信息的分析、匯總能夠有效降低體育賽事風(fēng)險防控成本，提高賽事安全保障、安全監(jiān)管和應(yīng)急救援的效率。一些體育協(xié)會已經(jīng)先行開展探索，如《中國籃球協(xié)會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)籃球賽事活動監(jiān)督管理的函》(籃協(xié)字[2018]404 號)規(guī)定建立數(shù)據(jù)庫，對辦賽主體進(jìn)行信用監(jiān)管，建立信用管理制度。中國登山協(xié)會亦已建成登山戶外運(yùn)動事故信息平臺。整體而言，通過信用機(jī)制建設(shè)，可有效發(fā)揮數(shù)據(jù)信息在體育賽事安全監(jiān)管上的優(yōu)勢，通過增加違法成本促使辦賽主體提高風(fēng)險防控意識并主動增加風(fēng)險防控投入，安全監(jiān)管成本和事故后果則可顯著降低。

4.4 發(fā)揮體育賽事責(zé)任保險作用

在風(fēng)險社會，保險是風(fēng)險轉(zhuǎn)移的重要機(jī)制。新《安全生產(chǎn)法》的一大亮點(diǎn)是將高危行業(yè)經(jīng)營單位投保責(zé)任保險的“鼓勵”規(guī)定改為“應(yīng)當(dāng)”機(jī)制，目的在于以強(qiáng)制性責(zé)任保險的方式移轉(zhuǎn)事故風(fēng)險。就體育賽事而言，同樣應(yīng)當(dāng)在高危賽事和非高危賽事二分的情況下，建立高危賽事強(qiáng)制組織者投保責(zé)任保險、非高危賽事鼓勵組織者投保責(zé)任保險的機(jī)制。一些體育協(xié)會已經(jīng)在探索開展賽事強(qiáng)制責(zé)任保險。比如，《中國馬拉松及相關(guān)運(yùn)動賽事管理辦法》第32 條規(guī)定，“確保組委會有公眾責(zé)任險”。公眾責(zé)任險是責(zé)任保險中獨(dú)立、適用范圍特別廣泛的險種，可以承保體育賽事組織者在發(fā)生人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失后應(yīng)由其承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。責(zé)任保險除可以事后賠償方式轉(zhuǎn)移體育賽事中的事故損失，對于體育賽事風(fēng)險防控的作用還特別表現(xiàn)在，一旦賽事組織者投保責(zé)任保險，就可促使保險公司在賽前加強(qiáng)對賽事安全的評估，積極協(xié)助投保單位提出有效防災(zāi)減損方案，以消除事故隱患，將風(fēng)險控制在可保的范圍內(nèi)。而且，若保險公司認(rèn)為體育賽事安全情況不容樂觀且難以改善，就可通過提高保費(fèi)甚至拒絕承保的方式增加賽事組織者的保險成本，反向迫使賽事組織者主動改善安全生產(chǎn)環(huán)境，降低體育賽事安全風(fēng)險。

就體育賽事的風(fēng)險防控而言，風(fēng)險的識別、監(jiān)測、評估、模擬、預(yù)警等，都是提高體育賽事風(fēng)險管理水平的重要保障。本研究的主要貢獻(xiàn)是在新《安全生產(chǎn)法》實(shí)施的背景下，倡導(dǎo)體育賽事的利益相關(guān)方將導(dǎo)致危機(jī)被動的風(fēng)險管理過程替換為主動的風(fēng)險管理過程，明晰賽事組織者的安全保障義務(wù)，引導(dǎo)賽事參加者樹立戶外安全觀，確立監(jiān)管者的階段性監(jiān)管和應(yīng)急救援機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)體育賽事風(fēng)險防控從粗放型治理轉(zhuǎn)向精細(xì)化治理。