國家文化公園投融資體系建設構想

賀炳旭，孫會謙

（吉首大學商學院，湖南 吉首 416000）

一、問題提出

《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》中首次提出規(guī)劃建設一批國家文化公園，形成中華文化重要標識。此后，地方政府紛紛將“建設國家文化公園”納入省、市“十三五”文化發(fā)展重點計劃。2019年7 月24 日，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過了《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》，方案指出要在2025 年基本完成大運河、黃河、長城國家文化公園建設，要實現保護傳承利用、文化教育、公共服務、旅游觀光、休閑娛樂、科學研究功能，進一步提升文旅融合程度、擴大內需與促進消費能力和中華文化傳播度和影響力等方面。2021 年4 月30 日的中共中央政治局會議，強調防范化解經濟金融風險，建立地方黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制，表明了黨和政府對基礎建筑投融資創(chuàng)新的要求。

國家文化公園建設規(guī)模廣、跨越省份多、投資體量大、展示層次豐富、配套設施多樣，國家文化公園建設意義重大，其初始建設及后期運營需要長期大額的資金的投入。如何解決重大文化和旅游項目的融資問題，引進大額長期低息的社會資本參與建設，值得進一步地思考和研究。

已有研究表明我國的公共服務財政投入存在著供給不足、分配不均的現象（項繼權、袁方成，2008），而且在國家公園試點階段的建設也存在著資金短缺的問題（黃寶容等，2018），相比較于美國的國家公園，我國的國家公園建設資金投入總量略低（錢者東等，2016）。世界遺產中心發(fā)布報告表明世界保護地資金主要存在三大來源：生物多樣性的友好產品與服務、保護地經營、社會捐贈。公園內的旅游業(yè)具有強大的融資潛力，可增強游客體驗和公園的可持續(xù)管理（Banerjee et al.,2018），因此，國家文化公園的融資可以考慮適當地引入社會資本。此外，社會捐贈也是十分重要的資金來源，個人捐贈是慈善事業(yè)發(fā)展的基石（鄧國勝，2007），基于利他主義的社會捐贈資本在國家文化公園的融資中是重要的組成部分。因此，為了避免出現國家文化公園資金投入與需求不匹配的情況，有必要探索建立統(tǒng)一、全面、高效的資金籌集機制（鄒統(tǒng)釬，2019），構建統(tǒng)一的運營平臺和投融資平臺（王健、王明德，2019），積極運用社會資本，但同時要注意資金投入結構缺乏合理性。在文旅融合及相關配套方面積極吸引社會資本參與，探索分析社會資本的參與動機和機理，對于建立多元化的國家文化公園資金保障機制是十分必要的。

國家文化公園的資金管理和運營問題也值得我們思考，防止出現類似國家公園中出現重申報輕管理（楊永峰，2014）、資金使用效率不高（蘇楊，2006）、同質化競爭（楊文杰、王瑞祥，2009）、政企不分，兩權粘連的經營機制（田世政、楊桂華，2011）的現象，因此需要對投資行為及后果進行研究和評估，建立一套完備可行的投融資評價體系有助于國家文化公園的良好建設和運營。

本文將基于國家文化公園建設與運營視角，從投融資兩個方面進行分析，通過對融資渠道、融資方式、融資模式的探討，分析社會資本投資的機理，總結我國現階段國家文化公園融資方面的缺陷，提出針對性的建議。

二、文獻回顧

（一）關于融資渠道研究

融資是根據客觀資金需要，運用一定融資手段、形式和工具，實現資金的籌集、轉化、運用、增值和回償等活動的總稱。由于國家文化公園融資在我國是首次提出的，現有相關研究較少，因此，本文主要以國內外與國家公園相關研究為參考。關于國家公園融資渠道大致分為三個方面：一是財政資金支持。Mansourian（2008）從區(qū)域和年際尺度探究其變化規(guī)律以及50 個國家對保護區(qū)的公共財政支持情況，認為許多國家需要增加對保護區(qū)的公共資金投入。國外研究認為財政撥款是部分國家公園的主要資金來源（Hamin，2001），我國學者對于國家文化公園的財政體制應以政府補貼為主、其他社會資本為補充的模式（鄒統(tǒng)釬，2019；王健，2019）。二是社會資本投資。在經濟相對落后、財政能力相對較弱的國家，用于生態(tài)環(huán)境保護的資金常常無法得到保障（Lucy et al.,2006）。Valerie 等人（2011）分析了世界銀行在世界不同地區(qū)為自然保護區(qū)提供資金支持的現象，除了世界銀行這類開發(fā)性金融機構外，還有學者從特許經營制度方面分析了國家公園開展旅游業(yè)的健康方式（Miriam et al.，2011）。本文認為國家文化公園實現“旅游觀光、休閑娛樂”功能有必要吸引社會旅游資本的進入；Li 等人（2018）分析了旅游業(yè)的國際投資及其影響因素；Adams 和Infield（2003）分析了烏干達的國家公園中限制旅游業(yè)健康發(fā)展的因素，并提出可持續(xù)發(fā)展的建議；Buultjens（2005）等研究了斯里蘭卡魯胡納國家公園發(fā)展旅游業(yè)可以為該國家公園提供可持續(xù)的資金來源；南非的國家公園直接對旅游相關項目進行招標，中標的企業(yè)向政府上繳特許費并開展經營（Armstrong，2002）；加勒比維爾京群島國家公園的潛水、游艇租賃項目則是通過政府與中標企業(yè)合作運營實現創(chuàng)收（Caribbean，1998）。允許社會資本與民營企業(yè)投資國家文化公園，但是不能被旅游業(yè)的需求所支配，因此，需要創(chuàng)造一種新的、可持續(xù)的關系（Paul，2014）。三是社會捐贈資本。有一部分國家更多地依賴社會公益捐贈支持國家公園運營（Lindenmayer et al.,2018），已有研究分析了大型非營利組織在為國家公園提供財政支持方面的重要作用（Craigie et al.,2015），Kubo（2018）等以日本的大雪山國立公園為例，研究了如何采取措施增加游客對國家公園的資金捐贈量問題，除了非營利組織和個人捐贈外還包括企業(yè)的捐贈。分析上述三者的捐贈動機對國家文化公園的融資和管理有重要的意義。除了以上三種融資渠道外，我國的三江源地區(qū)為了擺脫輸血式的融資，通過發(fā)行生態(tài)彩票、債券，碳匯交易和生態(tài)補償稅開展融資（王露雨，2013），戴有山（2021）也認為國家文化公園的建設需構建多元的財政支付轉移體系。

（二）關于融資結構的研究

通過研究國際上國家公園的資金模式，王正早（2019）指出，世界國家公園的融資模式主要分為市場主導式和公共財政主導式，在我國，國家公園和國家文化公園這類大型的公共基礎設施項目，雖然需以財政資金支持為主，但還應保持良好的融資結構和融資效率；孫坤（2017）等人認為提高國家公園融資效率，需采取按需分類融資模式；李俊生、朱彥鵬（2015）、蘇楊（2006）認為應根據國家公園的不同發(fā)展階段，采用不同的資金結構保障機制，同時還要通過利用國家公園有形、無形資源，多渠道多途徑籌措資金（張宇、朱立志,2016）。

（三）關于運營管理模式的研究

蔚東英（2017）將國家公園管理體制分為三類：自上而下的管理體系、地方自治性管理體系、綜合性管理體系。邱勝榮等（2020）認為我國國家公園實行的是差異化的資金管理模式，主要由國家公園管理委員會、地方政府和中央政府三個管理部門分管不同資金分配，并且在三個部門的協(xié)調配合方面存在三種不同模式，即行政特區(qū)型、事業(yè)單位型和統(tǒng)一管理型。劉慶余（2013）分析了美國線性文化遺產保護的管理機制后提出了要構建分工明確、多方參與、責權統(tǒng)一的管理體制；Grzegorz（2020）探討了國家公園治理結構需要從自上而下的國家驅動模式轉變?yōu)榫哂懈鼜V泛協(xié)作和參與結構的“第三種方式”，提出迫切需要國家公園的治理創(chuàng)新。唐小平（2014）提出應借鑒國際上國家公園管理模式中管理權與經營權分離的思路，1967 年，美國國會批準設立了一個官方基金會——國家公園基金會（National Park Foundation），作為聯(lián)系公私兩方的橋梁。國家公園基金會設立的目的是更好地整合社會零散資源，借助私人力量維持公園運營，并協(xié)助國家公園管理局的工作。Piotr（2020）提到了管理機構和個人的能力與責任在國家公園有效旅游管理的重要作用。

三、現存問題

（一）融資力度不大，市場吸引力較弱

通過了解以往國家公園建設及現有國家文化公園建設存在的問題，最突出的就是建設的巨大資金需求和融資能力弱的矛盾，較之以往的招商引資不同，國家文化公園的選址往往不具備區(qū)位優(yōu)勢，地處遠離消費中心地帶，對于社會資本的吸引力較低的市場及社會資本普遍認為國家文化公園的利潤空間較低是融資難的主要原因之一。

（二）融資渠道單一，融資結構簡單

目前我國的國家文化公園的資金來源主要是以財政撥款為主，其中地方財政占主要部分，捐贈及社會參與資本占比較低，雖然這體現出了國家文化公園的公共性質，但不利于國家文化公園的深度開發(fā)。另外，國家文化公園的建設周期長、空間跨度大、回報機制緩慢的特點，導致其難以獲得社會資本的青睞。

（三）運營管理待改進，風險防范薄弱

此前許多學者提出采用PPP 模式建設國家文化公園，這是不符合國家公園建設要求的，并且PPP模式出現諸多弊病，比如私有化嚴重、透明度不高、過于突出盈利目的等。另外，對于建設融資方面，需要防范資金使用成本過高和資金投入結構失衡的風險，著重突出國家文化公園的宣傳教育意義，而非側重旅游業(yè)的建設模式。同時基于國家公園建設的要求，本文認為國家文化公園需要在以國有背景下，有序接納市場資本的同時，開拓新型管理模式，提高風險防范和應對能力。

四、對策建議

（一）多元化融資，吸納社會資本

據其他國家及我國的建設經驗來看，國家文化公園的資金結構與建設方案與本國的經濟及財政水平有關，我國的財政能力正穩(wěn)步上升，因此國家文化公園建設應遵循《建立國家公園體制總體方案》的要求，建立以財政投入為主的多元化資金保障機制。但是國家文化公園的建設環(huán)境各不相同，所以應在保證國家文化公園保護地和公益屬性前提下，積極吸收社會資本，諸如社會及個人捐贈、生態(tài)補償征稅、發(fā)行債券等方式拓展資金來源?？紤]在國家文化公園建設中不同階段各方的不同作用，并就各方的融資方式進行研究，在政策支持的前提下，探討多元融資融合及融資方式的合理選擇。

（二）發(fā)展投融資一體化平臺

一方面，國家文化公園是國家領導的一項具有重大意義的國家文化展示工程，需要成立統(tǒng)一的融資平臺，對于其管控保護區(qū)和主題展示區(qū)的建設融資與文旅融合區(qū)及傳統(tǒng)利用區(qū)的建設融資應區(qū)分開來，同時在融資模式結構上要防止地方債務累加和過度市場化的風險問題。另一方面，在資金管理及公園運營機制方面，需要建立投資管理平臺，有助于整合社會資源和調整經營結構，更好地促進文旅融合和發(fā)揮市場的資源配置作用。

（三）開發(fā)新型管理運營模式

從國內外的經驗來看，公共設施的建設管理主要可以分為兩種，一是以政府財政主導的管理模式，另一種是以市場化為主導的管理模式。本文認為，在我國的體制環(huán)境下可以采取兩者并存的管理模式，即政府搭建平臺框架，市場資本在允許的范圍內進行投資建設，這種范圍內的投資建設指的是遵循國家文化公園的建設要求和初始目的，并非以盈利為首要目的投資。并且，市場化運作的部分應按照園區(qū)的總體規(guī)劃方案確定，在吸收引進先進管理經驗的同時，提升園區(qū)的整體管理運營效率。