縣中振興中的跨區(qū)域中考招生治理

周秀平 楊玉春

(北京師范大學(xué) 中國教育政策研究院 北京 100875)

縣中興，則鄉(xiāng)村教育振興；鄉(xiāng)村教育興，則鄉(xiāng)村興。集中一縣最好的高中教育資源，對(duì)學(xué)生實(shí)行封閉式或高密度的管理，全力追求高升學(xué)率的農(nóng)村普通高中辦學(xué)模式，一度被視為“縣中現(xiàn)象”。起因是2004年部分南京城市高中的高考升學(xué)情況比不上江蘇的某些縣城高中。[1-2]“縣中困境”主要表現(xiàn)為縣中優(yōu)質(zhì)生源、優(yōu)質(zhì)教師的流失，[3]以及重點(diǎn)大學(xué)升學(xué)率下滑[4-5]。以高考升學(xué)率的變化為主要特征的“縣中現(xiàn)象”和“縣中困境”，都與優(yōu)質(zhì)生源的校際分布及其變化相關(guān)。旨在追求教育公平的政策舉措——優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配，在實(shí)施過程中加劇了農(nóng)村尖子生源向城市重點(diǎn)高中的大量流動(dòng)，引發(fā)社會(huì)爭議。“優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配”如何成為部分高考升學(xué)優(yōu)勢高中特別是城市重點(diǎn)高中實(shí)施“政策性跨區(qū)域中招”，即所謂“掐尖”招生的政策工具？“優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配”是如何在執(zhí)行中異化的？背離政策預(yù)期目標(biāo)的執(zhí)行異化面臨怎樣的困境？原因何在？如何破解？如何更科學(xué)地執(zhí)行好基于分?jǐn)?shù)的教育公平政策，緩解其可能引發(fā)或是加劇的教育利益分歧甚至是沖突？這是本文探究的主要問題。

一、跨區(qū)域中考招生的執(zhí)行與影響

(一)旨在促進(jìn)教育公平的優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配

為了兼顧基礎(chǔ)教育特別是高中階段教育的精益化和大眾化兩種使命，教育部和省市中招決策主體通過開展優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配，即將優(yōu)質(zhì)高中入學(xué)機(jī)會(huì)“合理”分配到域內(nèi)初中學(xué)校，目的是落實(shí)國家考試招生制度改革精神，引導(dǎo)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，促進(jìn)高中教育公平?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(國發(fā)〔2014〕35號(hào))》要求，“改進(jìn)高中階段學(xué)?？荚囌猩绞?。實(shí)行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法?！?國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕37號(hào))要求，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配到區(qū)域內(nèi)初中的比例，引導(dǎo)學(xué)生合理選擇學(xué)校?！督逃筷P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高中階段學(xué)?？荚囌猩贫雀母锏闹笇?dǎo)意見(教基二〔2016〕4號(hào))》規(guī)定，“實(shí)行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法，招生名額適當(dāng)向農(nóng)村初中傾斜，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。”“要給予有條件的高中階段學(xué)校一定數(shù)量的自主招生名額，招收具有學(xué)科特長、創(chuàng)新潛質(zhì)的學(xué)生，推動(dòng)高中階段學(xué)校多樣化有特色發(fā)展，滿足不同潛質(zhì)學(xué)生的發(fā)展需要。”為了落實(shí)中央要求，各地紛紛制訂相應(yīng)實(shí)施方案，以量化指標(biāo)落實(shí)優(yōu)質(zhì)高中入學(xué)機(jī)會(huì)的“合理”分配?！侗本┦薪逃瘑T會(huì)關(guān)于做好2021年高級(jí)中等學(xué)校考試招生工作的意見(京教計(jì)〔2021〕12號(hào))》提出，“落實(shí)優(yōu)質(zhì)高中‘校額到?！猩?，將全市優(yōu)質(zhì)高中50%的招生計(jì)劃分配到一般初中校，統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)教育資源配置，促進(jìn)我市基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?！标兾魇∪嗣裾k公廳《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的實(shí)施意見》(陜政辦發(fā)〔2016〕98號(hào))規(guī)定，將優(yōu)質(zhì)普通高中不低于50%的招生計(jì)劃向區(qū)域內(nèi)初中分配，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)高中與薄弱高中實(shí)現(xiàn)資源共享?！逗幽鲜〗逃龔d關(guān)于做好2021年普通高中招生工作的通知(教基〔2021〕157號(hào))》提出，“逐步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)普通高中招生計(jì)劃均衡分配到各初中學(xué)校(含民辦初中學(xué)校)的比例，各地分配生的比例要達(dá)到50%以上，并逐步加大分配指標(biāo)向薄弱初中和農(nóng)村初中學(xué)校傾斜的力度，禁止跨區(qū)域分配指標(biāo)。” 云南省更是提出在2023年將計(jì)劃分配的比例擴(kuò)大到100%。

(二)高中學(xué)校的分類分層與分批次招生

高中學(xué)?？鐓^(qū)域招生的具體政策資格和要求，通常由省、市兩級(jí)教育管理部門制訂。高考升學(xué)優(yōu)勢高中的招生范圍主要可劃分為全省招生和全市招生兩類。通過將高中學(xué)校劃分為不同類型和等級(jí)，賦予不同的招生范圍和招生錄取批次，是不少省市實(shí)施優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配的具體內(nèi)容。比如，云南省教育廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化高中階段學(xué)校考試招生制度改革的實(shí)施意見》(云教發(fā)〔2019〕113號(hào))文件，依據(jù)高中階段學(xué)校的辦學(xué)屬性和類型劃分出四種跨區(qū)域招生政策資格。一是全省招生的優(yōu)質(zhì)公民辦普通高中。公費(fèi)學(xué)位的跨區(qū)域招生計(jì)劃采取到校指標(biāo)形式，依據(jù)為高中學(xué)?！罢猩?wù)區(qū)域內(nèi)”初中學(xué)生的學(xué)考成績、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)和學(xué)生志愿。招生的高中學(xué)校不能設(shè)最低分限制，且要按指標(biāo)“足額錄取”。初中學(xué)校以“校內(nèi)選拔方式”確定人選，被錄取人數(shù)由其在校生人數(shù)、辦學(xué)水平和學(xué)校體育考試成績等決定。非公費(fèi)學(xué)位的跨區(qū)域招生，“可按批準(zhǔn)的規(guī)定比例”，并于每年5月前到“生源地”教育行政部門備案，統(tǒng)一管理、公民同招。二是公辦普通高中開展的藝術(shù)、體育等特色跨區(qū)域招生。試點(diǎn)學(xué)?！皯?yīng)”自主制定招生工作方案，明確報(bào)考條件、錄取規(guī)則以及監(jiān)督機(jī)制，并向社會(huì)同步公開相關(guān)信息。三是民族班形式的跨市招生。支持省屬、州市屬普通高中學(xué)校舉辦跨區(qū)域招生的民族班，并對(duì)貧困、民族學(xué)生實(shí)施減免學(xué)費(fèi)、補(bǔ)助生活費(fèi)等政策。四是“州市”內(nèi)跨區(qū)域招生?！爸菔小弊灾骶幹聘咧袑W(xué)校招生計(jì)劃。民辦高中可按批準(zhǔn)的規(guī)定比例跨州市招生；州市內(nèi)的公辦高中是否可跨縣域招生，由州市教育行政部門自行確定。云南省DB9市則進(jìn)一步將普通高中招生錄取劃分出五個(gè)批次?！禗B9市教育體育局關(guān)于2020年普通高中招生工作的通知》規(guī)定，“安排在第一批次錄取的學(xué)校為我市的省一級(jí)一等完中縣域擇優(yōu)招生計(jì)劃；第二批次錄取的學(xué)校為我市的省一級(jí)一等完中定向計(jì)劃；第三批次錄取的學(xué)校為我市一級(jí)三等完中、施甸縣一中縣域擇優(yōu)招生計(jì)劃和民辦學(xué)校公辦學(xué)位招生計(jì)劃；第四批次為我市一級(jí)三等完中定向計(jì)劃；第五批次為各縣(市、區(qū))所屬的其余學(xué)校和民辦學(xué)校民辦學(xué)位招生計(jì)劃。”在GA省YF市，普通高中分為四個(gè)批次，提前批次為省實(shí)驗(yàn)學(xué)校和面向全市招生的DF中學(xué)；再是第一批次的各縣市區(qū)重點(diǎn)普通高中和民辦高中招收公費(fèi)生；第二批次的各縣市區(qū)重點(diǎn)普通高中和民辦高中民辦收費(fèi)生；第三批次的各縣市區(qū)普通高中。四個(gè)批次均按考生志愿、從高分到低分進(jìn)行錄取。

(三)分批次招生與校際生源差距

優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃執(zhí)行過程中的“合理分配”被部分優(yōu)質(zhì)高中，特別是以重點(diǎn)大學(xué)升學(xué)優(yōu)勢高中為特點(diǎn)或?yàn)閷?shí)際辦學(xué)定位的優(yōu)質(zhì)高中，視為搶奪薄弱高中包括具有傳統(tǒng)升學(xué)優(yōu)勢的“縣一中”尖子生生源的“合法”工具，惡化了區(qū)域教育生態(tài)，違背了教育政策的公平取向。

表1 DA省DB9市8所普通高中2010—2020年一本升學(xué)率和2020年生源情況

一是優(yōu)質(zhì)高中與薄弱高中的生源差距拉大。以2010年至2020年DA省DB9市的8所普通高中為例，從生源的中考成績來看，SD三中的生源最差，其生源最高分幾乎與LN一中錄取學(xué)生的最低分持平。不同高中學(xué)校的生源最高分差距134分，最高分與最低分生源的成績極差為341分(見上頁表1)。生源差距的直接后果是兩類高中的大學(xué)升學(xué)層次拉大，其差距超出薄弱高中師生和家長心理可承受的范圍。在CN一中，十年間的一本升學(xué)率提高了5個(gè)百分點(diǎn)，LN一中甚至提高了26個(gè)百分點(diǎn)，薄弱普通高中的一本升學(xué)率本來就低，部分維持，部分已無學(xué)生能升入一本。中考高分生源高度集中于少數(shù)優(yōu)質(zhì)高中的情況，同樣出現(xiàn)在陜西、云南、廣東、江蘇等地的部分縣市?？h教育管理者和高考升學(xué)率“一般”的高中學(xué)校校長、學(xué)生及其家長，是最為反對(duì)“政策性跨區(qū)域中招”的意見群體，并逐步擴(kuò)散到“縣一中”的校長、教師和家長群體。

二是城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)高中學(xué)校的生源差距拉大，優(yōu)質(zhì)高中學(xué)校內(nèi)部學(xué)生群體的知識(shí)基礎(chǔ)差距拉大。通過表1可以看出，優(yōu)質(zhì)高中CN一中、LN一中錄取學(xué)生的中考成績相差均超過150分，薄弱高中SD二中、SD三中的生源中考成績極差也超過了180分，其中SD二中甚至達(dá)到了322分。其中，不少學(xué)生正是通過“計(jì)劃分配”錄取的薄弱初中學(xué)校生源，他們進(jìn)入到普通高中學(xué)校后，要么跟不上就讀高中的日常教學(xué)進(jìn)程，要么是不適應(yīng)普通高中的教育模式，這無論對(duì)學(xué)生個(gè)體還是普通高中學(xué)校的日常教育教學(xué)管理，都是新的挑戰(zhàn)和難題。

二、跨區(qū)域中考招生的三重困境

跨區(qū)域中考招生是優(yōu)質(zhì)高中在政策許可條件下，主要依據(jù)學(xué)生考試成績/分?jǐn)?shù)，做出超越學(xué)校所在地行政區(qū)劃的縣域、市域或省域行政區(qū)劃空間范圍的招生決策、選拔錄取行為?；A(chǔ)教育學(xué)段和高等教育學(xué)段都存在一定數(shù)量的精英學(xué)校，高等教育階段主要通過“211”、“985”、雙一流的政策標(biāo)簽進(jìn)行識(shí)別，基礎(chǔ)教育階段則以重點(diǎn)或示范學(xué)校為主要政策標(biāo)簽，等級(jí)分化多為國家、省級(jí)、市級(jí)或縣域。以中考成績?yōu)榛A(chǔ)的中招，將學(xué)生分流至不同行政區(qū)劃空間范圍的不同類型、不同層次高中階段學(xué)校，是政策性“跨區(qū)域中考招生”概念試圖提煉的主要社會(huì)現(xiàn)象。案例區(qū)雖然在高中階段學(xué)校招生范圍、錄取批次、計(jì)劃分配比例的設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)上有差異，但主要還是基于分?jǐn)?shù)的“計(jì)劃”配置，兼顧了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處境不利學(xué)生群體進(jìn)行補(bǔ)償性傾斜。對(duì)“違規(guī)性”跨區(qū)域掐尖或者是變相違規(guī)跨區(qū)域掐尖的整治和規(guī)范，應(yīng)該不會(huì)面臨多大的政策執(zhí)行難題，但是政策性“合法的” “跨區(qū)域中考招生”引發(fā)了預(yù)期外的政策影響。

(一)資源流動(dòng)失序

高考優(yōu)勢高中與高考弱勢高中的高分生源和優(yōu)質(zhì)師資在存量和吸引力上的巨大差距，是分歧引爆點(diǎn)。優(yōu)勢高中得到更多地方政府的關(guān)注和經(jīng)費(fèi)投入，這也加劇了二者間的利益分歧。我們在東中西四省13個(gè)縣域的調(diào)研顯示，以成績和升學(xué)率評(píng)價(jià)高中學(xué)校，在實(shí)際中演變出三個(gè)世界。第一世界是大城市、區(qū)域中心城市的優(yōu)質(zhì)高中，多表現(xiàn)為省級(jí)重點(diǎn)、示范、實(shí)驗(yàn)高中。第二世界是縣域優(yōu)質(zhì)公民辦高中，廣為人知的“縣一中現(xiàn)象”曾為其表現(xiàn)之一。第三世界是一般、薄弱的普通公民辦高中。DA省DB6州一區(qū)縣2016至2020年中考500分以上學(xué)生中到區(qū)域外就讀的人數(shù)分別是160、169、201、241、301人，(1)2020年12月19日至25日，北京師范大學(xué)中國教育政策研究院課題組先后赴華南、華中、華東四省就普通高中進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，遵照學(xué)術(shù)案例的匿名化慣例，以字母替代具體地名，如無特別說明，調(diào)研數(shù)據(jù)均出自該次調(diào)研。其中2019年流失生源比例高達(dá)79.0%。2020年該省DB2州YA縣500分以上有184人，只有5人留在YA一中就讀。DB9市SD一中近五年來錄取全縣前100名中考生人數(shù)逐年減少，2016年錄取22人，2020年僅1人。2020年，GA省YF市參加中考且成績優(yōu)異的初中畢業(yè)生到外市就讀的學(xué)生約120人。DQ縣每年約90～100人流失到市級(jí)學(xué)校。2017—2020年，SG市XF縣前100名入讀該縣一中的生源數(shù)量從2017年的53人減少到16人，高分生源銳減了70%。YA省在高中階段的生源流失在縣域外的情形不明顯，但是向省級(jí)示范高中的流動(dòng)存在，更有大批學(xué)生從初中就開始向外流失，生源流出呈現(xiàn)出低齡化傾向。其中XC縣每年有100名左右學(xué)生在初一階段就流向優(yōu)質(zhì)精英學(xué)校所在的省會(huì)或區(qū)域中心城市。

(二)縣中辦學(xué)信心受挫

“縣中困境”極大地打擊了就讀學(xué)生及其家庭的教育積極性和自信心，增加縣域教育發(fā)展挑戰(zhàn)。相對(duì)于省、市示范試驗(yàn)類高中，即使是位居升學(xué)率第一梯隊(duì)的“縣一中”，其校長們也紛紛表示出極大的辦學(xué)壓力。N市國家級(jí)新區(qū)第一梯隊(duì)YZ高中的吳校長說，“自2000年開始，中考成績排在200名以前的學(xué)生留在本區(qū)域的為0?！彼哉J(rèn)為他領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)校，采用增值法評(píng)價(jià)，結(jié)果是顯著提高了學(xué)生成績，但是由于入口生源質(zhì)量(基于中考成績)大幅下滑，該校畢業(yè)生升入精英大學(xué)的層次在下降，考入清華大學(xué)、北京大學(xué)的學(xué)生漸少直至當(dāng)今的零。而處在同一區(qū)域內(nèi)第二梯隊(duì)的康校長表示，“生源質(zhì)量繼續(xù)下降的話，(他領(lǐng)導(dǎo)的)DC中學(xué)的老師們積極性會(huì)極大受挫?！痹诖吮尘跋拢瑓^(qū)域內(nèi)的高分生源不斷流失，而本地高中基本沒有吸引到域外優(yōu)質(zhì)生源，盡管其所在區(qū)域是國家級(jí)的開發(fā)新區(qū)。第二梯隊(duì)的康校長所在學(xué)校還面臨師生宿舍、實(shí)驗(yàn)室教室嚴(yán)重不足等硬件建設(shè)難題。處于該區(qū)域辦學(xué)水平第三梯隊(duì)的方校長，招錄的是區(qū)域內(nèi)、市域內(nèi)中考成績最差的學(xué)生，在升學(xué)率上以“本科推進(jìn)率”衡量，(2)本人在座談會(huì)上首次聽到“本科推進(jìn)率”這一概念時(shí)，驚嘆于應(yīng)試教育觀念下基層校領(lǐng)導(dǎo)的智慧。倒是沒有與其他高中進(jìn)行升學(xué)情況比較的壓力。同樣，目前他領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)校也面臨嚴(yán)重的校舍、餐位、學(xué)位各個(gè)方面的硬件條件制約。辦公樓會(huì)議室里至少有五六把破損椅子。會(huì)議室通常是一所高中學(xué)校的“門面”，“門面”尚且如此，可以想象該校的硬件設(shè)施之差與陳舊。哪怕它是“底部”，只要是“普通”高中，在家長普遍追求大學(xué)夢的背景下，也吸引了域內(nèi)外甚至是市中心低于中考錄取控制分?jǐn)?shù)線30分甚至是50分的初中畢業(yè)生來校就讀，是該國家級(jí)新區(qū)普通高中最吸引域外學(xué)生的普通高中學(xué)校。

(三)負(fù)面社會(huì)輿論

2017年9月14日，中國青年報(bào)刊發(fā)《超級(jí)中學(xué)戰(zhàn)略制造了“零一本”的縣中》報(bào)道。在當(dāng)年高考中，廣西鳳山縣高級(jí)中學(xué)全校1 133名考生中，沒有一名考生達(dá)到重點(diǎn)大學(xué)投檔線，創(chuàng)造了“零一本”的歷史。2019年第21期的《半月談》以《“縣中衰落”非個(gè)別現(xiàn)象》為題，提出“縣中衰落“不是個(gè)別現(xiàn)象，部分山區(qū)縣基礎(chǔ)教育師資等“軟件”跟不上，已成為教育區(qū)域均衡的最大“痛點(diǎn)”。2019年前后，福建省某縣一中十年前曾考出過全省文理科第一名，但近年來畢業(yè)生的高考成績逐年下滑，最差的時(shí)候甚至連“雙一流”高校都考不上幾個(gè)。2019年11月18日，新華每日電訊“每日一評(píng)”欄目刊發(fā)《貧血“縣中”再也經(jīng)不起師資流失了》，文章指出在政府不斷加大財(cái)政投入和保障力度的過程中，多數(shù)縣中的辦學(xué)條件得到明顯改善，但軟性的師資質(zhì)量差距在不斷拉大。

無論是資源流動(dòng)失序、辦學(xué)信心受挫，還是負(fù)面社會(huì)輿論困境，“政策性跨區(qū)域中招”與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展的國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，與鄉(xiāng)村教育振興和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的不適應(yīng)，才是其根本性政策困境。作為基礎(chǔ)教育的“出口”和高等教育的“入口”，高中教育面臨比義務(wù)教育和高等教育更多更復(fù)雜的政策困境，其中，如何真正實(shí)現(xiàn)高中階段學(xué)校的多樣化發(fā)展就是典型之一。在單一以升學(xué)為導(dǎo)向的教育質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)面前，生源變成了教育市場中的流動(dòng)資源，高考升學(xué)率變成價(jià)格信號(hào)，生源爭奪便類似于市場競爭，[6]政策性“跨區(qū)域中招”對(duì)“優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配”政策目標(biāo)的扭曲，不過是單一教育評(píng)價(jià)指揮棒造成的地區(qū)之間、高中學(xué)校之間生源競爭白熱化的集中表現(xiàn)。

三、跨區(qū)域中考招生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

(一)學(xué)生及家長群體對(duì)重點(diǎn)高中的主動(dòng)追逐

各個(gè)類型的學(xué)生及其家長群體特別是績優(yōu)生對(duì)重點(diǎn)高中的主動(dòng)追逐，與重點(diǎn)學(xué)校制度路徑依賴相互加強(qiáng)。

重點(diǎn)學(xué)校往往在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、學(xué)生來源等方面得到政策傾斜。擁有重點(diǎn)大學(xué)升學(xué)優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)高中學(xué)校在當(dāng)代的建設(shè)路徑，或以大學(xué)與地方政府合作辦學(xué)，或是公辦優(yōu)質(zhì)高中利用民辦機(jī)制辦分校的方式，其歷史路徑則源于重點(diǎn)學(xué)校制度。發(fā)端于20世紀(jì)五六十年代的重點(diǎn)學(xué)校政策，最初也是為了引領(lǐng)一般學(xué)校的發(fā)展，希望其在落實(shí)國家教育方針、探索符合教育規(guī)律的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)和提高升學(xué)質(zhì)量三個(gè)方面提供可借鑒吸收的經(jīng)驗(yàn)。1978年《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的施行方案》被認(rèn)為是奠定國家級(jí)、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)“層層重點(diǎn)”格局的基礎(chǔ)。自20世紀(jì)90年代以后，政府決定在義務(wù)教育階段實(shí)施就地就近入學(xué)政策，取消小升初考試。義務(wù)教育階段的重點(diǎn)學(xué)校制度在政策層面逐漸式微。新修訂后的《義務(wù)教育法》第二十二條在法律意義上禁止劃分重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班。但高中階段教育的重點(diǎn)學(xué)校制度實(shí)際在延續(xù)，甚至是強(qiáng)化。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“每個(gè)縣都要辦好一到兩所重點(diǎn)中學(xué)”的優(yōu)先發(fā)展要求，地方投入首先向重點(diǎn)高中傾斜。1995年，《國家教育委員會(huì)關(guān)于評(píng)估驗(yàn)收1 000 所左右示范性普通高級(jí)中學(xué)的通知》，決定在2000 年以前分批建設(shè)并評(píng)估驗(yàn)收多所示范性高中，“示范”取代“重點(diǎn)”二字，進(jìn)一步在實(shí)際中強(qiáng)化了重點(diǎn)中學(xué)的制度定位。

隨著重點(diǎn)學(xué)校制度的強(qiáng)化和對(duì)區(qū)域教育生態(tài)的破壞性影響，招致大量批評(píng)。其中袁振國和楊東平等人的觀點(diǎn)具有代表性，他們認(rèn)為重點(diǎn)學(xué)校制度加大了校際差距，是影響中國教育公平的“雙重的二元結(jié)構(gòu)”，[7]加劇了城鄉(xiāng)壁壘，造成了縣域高中的系統(tǒng)劣勢。[8]應(yīng)星、劉云杉從教育社會(huì)學(xué)的研究視角提出，重點(diǎn)中學(xué)招生制度安排實(shí)際上是一次系統(tǒng)化的社會(huì)選擇與社會(huì)排斥，優(yōu)勢社會(huì)階層子女可以經(jīng)由政治資本、經(jīng)濟(jì)資本和關(guān)系資本，制度化、再生產(chǎn)其優(yōu)勢階層地位。[9]但是在視子女教育成就為祖上榮譽(yù)、家庭成就的全民“大學(xué)夢”社會(huì)心理影響下，學(xué)生及其家長競相追逐“名?！?，特別是成績優(yōu)異的貧寒子弟，也是甘愿“被掐尖”的，不菲的獎(jiǎng)學(xué)金或是免學(xué)費(fèi)政策也極大地增強(qiáng)了吸引力。而社會(huì)優(yōu)勢階層的教育弱勢學(xué)生借助家庭的經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本或是權(quán)力資本，獲取到優(yōu)質(zhì)高中入學(xué)機(jī)會(huì)，從而為下一步的重點(diǎn)大學(xué)機(jī)會(huì)、就業(yè)優(yōu)勢和社會(huì)優(yōu)勢地位再生產(chǎn)奠定基礎(chǔ)。

(二)城鎮(zhèn)化過程中的人口長期性流動(dòng)

2020年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，居住在城鎮(zhèn)的人口占全國總?cè)丝诘?3.89%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差的這二十個(gè)百分點(diǎn)就是流動(dòng)人口，這意味著每四個(gè)中國人中就有一人在流動(dòng)，每四個(gè)流動(dòng)人口中，有一位是跨省流動(dòng)、三位是省內(nèi)流動(dòng)。從城鄉(xiāng)分布來看，從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人。[10]從區(qū)域流向上看，沿江、沿海地區(qū)和內(nèi)地城區(qū)依然是人口吸引集聚區(qū)，從城市群分布來看，長三角、珠三角、成渝城市群等主要城市群的人口集聚度在加大。

在人口流動(dòng)長期化的趨勢背景下，流動(dòng)人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局都將會(huì)對(duì)高中教育供給提出新的挑戰(zhàn)。 隨遷子女到流入地接受高中階段教育，就受教育者個(gè)體的行動(dòng)而言，具有目標(biāo)-手段的合理性，政策所禁止的類型是“教育移民”性質(zhì)的流動(dòng)，即單純?yōu)榱苏袖浛儍?yōu)生或是獲得優(yōu)質(zhì)高中入學(xué)機(jī)會(huì)而進(jìn)行的流動(dòng)。調(diào)查中流出地高中學(xué)校校長或教育管理部門主要的抱怨和不滿，集中在優(yōu)質(zhì)高中學(xué)?？缈h、市的優(yōu)質(zhì)生源搶奪，無論是政策性“跨區(qū)域掐尖”還是“違規(guī)性”掐尖都不為流出地高中和教育管理部門所認(rèn)可?！耙凰咧幸ＷC質(zhì)量(準(zhǔn)確地說是高考升學(xué)率)，必須要有優(yōu)質(zhì)生源。對(duì)高中學(xué)校進(jìn)行政策等級(jí)分類，一類二類。平行志愿、學(xué)校分層，這是全國最惡劣的中招招生政策。”N市YZ高中吳校長在座談會(huì)現(xiàn)場憤憤道。作為社會(huì)子系統(tǒng)的教育，必然受到其他子系統(tǒng)比如人口因素的影響，其對(duì)高中生源特別是基于戶籍的縣域高中教育質(zhì)量評(píng)價(jià)的影響，加劇了省內(nèi)跨縣域高分生源在不同類型和層次高中階段學(xué)校間的競爭程度。

四、基于分?jǐn)?shù)的招生計(jì)劃分配再創(chuàng)新

(一)基于分?jǐn)?shù)的教育公平性及其爭論

分?jǐn)?shù)面前人人平等的考試制度具有促進(jìn)和保障教育公平的政策功能?！皟?yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配”基于分?jǐn)?shù)，分?jǐn)?shù)是測驗(yàn)、評(píng)價(jià)學(xué)生學(xué)習(xí)效果和能力的有效手段。分?jǐn)?shù)以學(xué)習(xí)成績、績點(diǎn)的形式，呈現(xiàn)了學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)效果、結(jié)果，是標(biāo)識(shí)其程度和水平的級(jí)別?！胺?jǐn)?shù)面前人人平等被視為實(shí)現(xiàn)、維護(hù)教育公平的一個(gè)重要原則，被廣泛應(yīng)用在一般性和選拔性、晉級(jí)性等考試評(píng)價(jià)中。這種尺度平等對(duì)待不同性別、年齡、種族、籍貫、地位和貧富程度的學(xué)生群體。它具有否定世襲制和唯成分，促進(jìn)社會(huì)性別公正，并在程序公平上否定權(quán)力、資本對(duì)教育機(jī)會(huì)的影響，尊重知識(shí)和人才，肯定勤奮學(xué)習(xí)的主體行為，包含著公平正義的必要要件?！盵11]基于成績設(shè)計(jì)的考試制度并非萬惡之源，而是各種教育和社會(huì)矛盾的集合點(diǎn)。高考造成的差異化的高考錄取分?jǐn)?shù)線，其本質(zhì)是各省市自治區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的差異、高校布局的不平衡導(dǎo)致錄取比例的不平衡。高考改革中統(tǒng)一和分化政策的反復(fù)，主要是因?yàn)榧夹g(shù)性改革和制度性改革的不適應(yīng)和不同步造成的。要確保分?jǐn)?shù)公平原則的實(shí)現(xiàn)，需要探索建立適合中國國情的有自身特色的招考制度。[12-13]盡管前述評(píng)議主要針對(duì)高考成績，其基本范式可適用于基于中考成績開展優(yōu)質(zhì)高中招生的政策分析。高中處于基礎(chǔ)教育階段出口位置，中招的公共權(quán)力主體依據(jù)分?jǐn)?shù)對(duì)不同學(xué)生群體進(jìn)行類型和層次分流，正是因?yàn)榉謹(jǐn)?shù)的“客觀性”，在一定意義上為寒門子弟提供了“躍龍(農(nóng))門”的機(jī)會(huì)。對(duì)于學(xué)生個(gè)體來說，能否進(jìn)入重點(diǎn)中學(xué)，尤其是省重點(diǎn)中學(xué)，會(huì)在很大程度上決定其能否進(jìn)入精英大學(xué)。重點(diǎn)中學(xué)制度基于分?jǐn)?shù)的篩選機(jī)制，保證了普通家庭子弟對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的共享機(jī)會(huì)。重點(diǎn)中學(xué)生源多樣性為重點(diǎn)大學(xué)生源多樣性奠定基礎(chǔ)，而重點(diǎn)大學(xué)精英來源的多樣化，會(huì)進(jìn)一步增加社會(huì)精英構(gòu)成的多樣化，進(jìn)而增加了整體社會(huì)階層的流動(dòng)性。[14]在此意義上，基于分?jǐn)?shù)的優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配政策被認(rèn)為發(fā)揮了一定的促進(jìn)教育公平和社會(huì)公平功能。

二是唯分?jǐn)?shù)政策執(zhí)行過程中的異化，形成了新的挑戰(zhàn)。由于分?jǐn)?shù)的獲得和認(rèn)定，存在考試招生標(biāo)準(zhǔn)、工具和程序性的缺陷，及其對(duì)分?jǐn)?shù)準(zhǔn)確性、有效性的影響，使得原本面向“人人”的政策標(biāo)識(shí)在落地操作化過程中，融入了大量政治、經(jīng)濟(jì)、權(quán)力因素，而嚴(yán)重影響其“人人”具體所指社會(huì)群體的“客觀”性。 比如，“人民”本身就不是一個(gè)同質(zhì)的概念，在1949至2002年，這個(gè)身份可能包含了教育資格的優(yōu)先、限制和被剝奪三種截然不同的待遇。“工農(nóng)”子女在不同政治結(jié)構(gòu)中具有完全不同的群體指向。[9]經(jīng)濟(jì)不平等、社會(huì)地位不平等、教育資源分配不公平、教育過程和教育結(jié)構(gòu)不公平等因素，特別是“戶籍”所附帶的教育權(quán)益區(qū)域差異，對(duì)“分?jǐn)?shù)”平等形成了更加具體的制約。更有人提出，“掐尖招生”的名校，不過是高分生的搬運(yùn)工。[15]在精英大學(xué)招生指標(biāo)分省定額體制下，精英大學(xué)入學(xué)機(jī)會(huì)特別是清華大學(xué)、北京大學(xué)的入學(xué)機(jī)會(huì)在各省是一個(gè)“確定規(guī)?！?，優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃在省域內(nèi)的政策分配，只是改變被清華大學(xué)、北京大學(xué)招錄的具體高中階段學(xué)校的不同，而不能改變或是改善全部學(xué)生的整體優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)獲得。

(二)優(yōu)質(zhì)高中機(jī)會(huì)政策分配的改革與優(yōu)化

一是改革“教育評(píng)價(jià)”，引導(dǎo)縣中和社會(huì)合理升學(xué)預(yù)期?！?021年全國教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)主要結(jié)果》顯示，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到57.8%。依然有超過40%的高中生沒有進(jìn)入大學(xué)，如果刨開部分家長和社會(huì)大眾眼里“不夠格”的二本、三本、高職之類的大學(xué)，高等教育入學(xué)率的數(shù)值將低于一半，或者說，“文憑”作為主要就業(yè)篩選機(jī)制背景下約有一半的大學(xué)文憑含金量可能進(jìn)一步降低，意味著沒有上“好”大學(xué)和重點(diǎn)大學(xué)的高中生在比例上更高、規(guī)模上更大?？墒?，縣中困境、升學(xué)優(yōu)勢高中和普通高中之間的生源大戰(zhàn)，縣中和社會(huì)不合理的升學(xué)預(yù)期是助推劑。為此，我們需要借助教育評(píng)價(jià)深入改革的政策契機(jī)，加強(qiáng)過程評(píng)價(jià)、增值評(píng)價(jià)，緩解兩類學(xué)校的生源競爭和升學(xué)水平競爭，真正激發(fā)兩類高中學(xué)校的辦學(xué)積極性。無論是中考制度由會(huì)考調(diào)整為學(xué)業(yè)水平考試，還是圍繞學(xué)業(yè)水平考試與選拔性導(dǎo)向的高考統(tǒng)分改革，都是為了更好地引導(dǎo)高中階段學(xué)校重視“教育教學(xué)過程”。作為高中教育評(píng)價(jià)的“統(tǒng)籌主體責(zé)任”為省級(jí)政府，需要“執(zhí)行國家重大教育政策”，包括高中教育多樣化發(fā)展戰(zhàn)略。省級(jí)政府可以從省情、學(xué)情，結(jié)合城市功能定位、產(chǎn)業(yè)布局和教育自身發(fā)展改革的政策需求，確立省域高中多樣化發(fā)展的具體定位，提升市域多樣、高中學(xué)校多樣性，進(jìn)而合理設(shè)置和引導(dǎo)縣中升學(xué)預(yù)期。另一方面，跨區(qū)域掐尖從根本上看仍然是全民大學(xué)夢在高中階段教育的集中體現(xiàn)，需要引導(dǎo)學(xué)生及其家長、普通高中學(xué)校的教師樹立科學(xué)教育質(zhì)量觀，不要盲目追逐名校、不要盲目追求升入重點(diǎn)大學(xué)特別是清華大學(xué)、北京大學(xué)。通過加強(qiáng)特色高中建設(shè)成效的政策宣傳，完善家校社合作機(jī)制，引導(dǎo)家長超越分?jǐn)?shù)、理性確定自家子女的升學(xué)預(yù)期。

二是均衡公共投入，縮小不同類型高中的校際差距。首先是抓住教育領(lǐng)導(dǎo)體制改革契機(jī)的跨部門協(xié)調(diào)優(yōu)勢，均衡投入條件保障，降低優(yōu)質(zhì)高中資源投入的首位比，縮小優(yōu)質(zhì)高中和普通高中學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)和事業(yè)經(jīng)費(fèi)差距。可通過教育投入的大數(shù)據(jù)分析，摸清各市區(qū)縣實(shí)到生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)的水平和年度落實(shí)情況，通過投入主體分析和投入能力評(píng)估，找出實(shí)際生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位的具體原因和可行對(duì)策?？梢栽谌媪私庑ｋH差距的基礎(chǔ)上，提出針對(duì)性的、分階段改革措施。其次，完善多部門、跨部門投入機(jī)制，拓寬高中學(xué)校發(fā)展資源投入渠道。協(xié)同吸引其他部門的人才培養(yǎng)培訓(xùn)財(cái)政投入，如發(fā)展改革部門的公共實(shí)訓(xùn)基地、鄉(xiāng)村振興中的“人才振興”、文化強(qiáng)國建設(shè)的文旅演藝人才隊(duì)伍建設(shè)投入。更好吸引社會(huì)投入、完善多方投入機(jī)制，緩解不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平背景下高中教育財(cái)政投入的區(qū)域差距和校際差距。加強(qiáng)高中教師隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范教師流動(dòng)秩序。

三是嚴(yán)謹(jǐn)測算和動(dòng)態(tài)調(diào)整“跨區(qū)域中考招生”比例。作為一項(xiàng)政府主導(dǎo)、具有一定行政強(qiáng)制性的政策工具，“優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃”能夠打破權(quán)力、財(cái)富、聲望和社會(huì)優(yōu)勢階層其他的教育利益“尋租”行為，通過行政強(qiáng)制干預(yù)優(yōu)質(zhì)高中入學(xué)機(jī)會(huì)分配，基于相對(duì)科學(xué)的分?jǐn)?shù)這一非整體性群體性篩選機(jī)制，為薄弱初中的寒門子弟提供一條通道。這可能是教育行政部門設(shè)計(jì)和堅(jiān)持推行這一政策的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。但是，另一方面，更需要加大對(duì)高考升學(xué)優(yōu)勢高中的規(guī)范管理。需要從體制上阻斷優(yōu)質(zhì)公民辦高中以分校、新建校的方式獲得政策性跨區(qū)域掐尖比例。允許和鼓勵(lì)各省因地制宜、科學(xué)動(dòng)態(tài)測算確定高考升學(xué)優(yōu)質(zhì)高中的全省、全市招生比例。嚴(yán)格規(guī)范跨區(qū)域招生的政策條件。比如禁止高考升學(xué)優(yōu)質(zhì)高中學(xué)校的規(guī)模，嚴(yán)格管制優(yōu)質(zhì)高中入學(xué)機(jī)會(huì)的權(quán)力、資本和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)尋租等。嚴(yán)格區(qū)分高考升學(xué)優(yōu)質(zhì)高中與其他類高中學(xué)校的教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，與其創(chuàng)新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相結(jié)合，形成優(yōu)質(zhì)高中認(rèn)定動(dòng)態(tài)進(jìn)出機(jī)制，維持其精英性和辦學(xué)活力間的有效平衡。

四是做實(shí)綜合評(píng)價(jià)招生錄取政策，是打破分?jǐn)?shù)導(dǎo)向的優(yōu)質(zhì)高中招生計(jì)劃分配政策困境的可行出路。分類分層次/批次作為各省市中招政策的主要舉措，有其歷史的制度路徑依賴，也有現(xiàn)實(shí)操作化的考量。如果說綜合評(píng)價(jià)錄取在大學(xué)錄取中是軟掛鉤，在高中階段學(xué)校的錄取中可以探索硬掛鉤。深入提煉總結(jié)對(duì)學(xué)生開展多元評(píng)價(jià)、綜合評(píng)價(jià)的成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法?！熬C合評(píng)價(jià)”吸收了素質(zhì)教育、多元評(píng)價(jià)的改革經(jīng)驗(yàn)，可嘗試在部分地區(qū)部分高中開展“硬掛鉤”。同時(shí)，明確優(yōu)質(zhì)高中的報(bào)考條件、錄取規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制，合理設(shè)置中考成績在優(yōu)質(zhì)高中招生錄取評(píng)級(jí)中的權(quán)重，并向全社會(huì)公開。發(fā)揮好高中階段學(xué)校的政策主體地位。此外，在優(yōu)質(zhì)高中學(xué)校自主招生的政策條件設(shè)置中，適度傾斜教育弱勢和社會(huì)處境弱勢學(xué)生。

多樣化發(fā)展基于學(xué)生個(gè)性化發(fā)展需求，符合生態(tài)系統(tǒng)原理，既是一線高中學(xué)校的一致呼聲，同時(shí)也符合國家教育方針和教育規(guī)律的客觀要求。但是，由于高中教育發(fā)展的省際差距巨大，如何改革基于高考升學(xué)率的高中教育質(zhì)量評(píng)價(jià)，強(qiáng)化面向?qū)W生多元綜合發(fā)展的過程性評(píng)價(jià)，依然是高中綜合改革面臨的難點(diǎn)和重點(diǎn)。[16]