國家教育治理視野下的縣中教育振興路徑

張志勇

(北京師范大學 中國教育政策研究院，北京 100875)

黨的十八大以來，黨和政府高度重視高中階段教育，高中階段教育取得了長足發(fā)展。2020年，全國高中階段共有學校2.44萬所,在校生4 127.80萬人，高中階段毛入學率91.2%。[1]但受經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進程、公共教育政策失衡等因素影響，近年來不少地方“縣中”(縣域普通高中)優(yōu)秀教師、學生不斷流失，縣中教育質量不斷下滑，形成了縣中優(yōu)質教育資源流失和重點大學升學率下滑下降惡性循環(huán)導致的“縣中發(fā)展困境”(以下簡稱“縣中困境”)。建設教育強國，振興縣中教育，必須將縣中教育放在國家經濟社會發(fā)展和教育現代化的大格局中，從國家治理、大中小城市協(xié)調發(fā)展，以及縣域教育全局和教育公平的多元綜合視角、多維關系中進行頂層設計和戰(zhàn)略定位，才能為破解“縣中困境”、振興縣中教育找到有效路徑。

一、縣中教育之“變”

20世紀初以來，從轟轟烈烈的城里孩子熱衷于下鄉(xiāng)求學的“縣中現象”，到農村家長拼命送孩子到市里上學出現的“縣中困境”，是什么樣的力量導致了我國高中教育城鄉(xiāng)格局的乾坤大騰挪？

過去，多數縣城都有一所冠以“一中”的知名高中，它們往往是反映一縣基礎教育實力的“窗口”，是當地“最高學府”。2004年，江蘇省南京市的高考成績在整個江蘇省排名倒數第一，而原本排名靠后的中學引進“縣中模式”后，短短半年時間高考成績直逼第一梯隊的名校。相對于傳統(tǒng)“縣中模式”，即集中全縣最好的高中教育資源，對學生實行封閉式管理，全力追求高考升學率，在高分取勝進名校的現實面前，素質教育模式似乎“不堪一擊”。國家教委原副主任柳斌把這種現象稱為“縣中現象”。[2]經由《中國教育報》《中國教師報》《中國改革報》等媒體的密集報道，“縣中現象”更是引發(fā)社會討論。[3]盡管對“縣中現象”持有批判性討論，但其高考升學率高于城市高中卻是一個事實。[4]與今日“縣中困境”不同，當初的區(qū)域中心城市生源集中流向郊區(qū)市農村高中。[5]2019年，新華社《半月談》記者在福建等地山區(qū)縣采訪發(fā)現，不少縣一中近年高考成績呈下滑趨勢，逐漸出現“沿海中心城市重點中學—地級市重點中學—縣一中”的分化趨勢，縣一中在高考中很難再冒尖。[6]此后，“縣中困境”引起廣泛社會輿論關注，這似乎為當年縣中模式的輝煌劃下了可嘆的句點。

“縣中困境”的形成是漸變的過程，與我國經濟社會結構變遷的過程密切相關，分析從“縣中現象”向“縣中困境”演變的趨勢，以及造成“縣中困境”的經濟社會背景，是尋找縣中振興路徑的前提。

(一)縣中發(fā)展深受城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平不斷拉大的制約

“縣中困境”實質上是城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距不斷拉大在教育領域的表現，也是各種資源不平等投射在縣中的結果。受經濟發(fā)展水平制約，縣中在區(qū)域教育競爭中，無論是辦學條件的改善，還是教師工資待遇的保障，與大中城市相比，無疑處于弱勢地位。在某縣級市調研時，當地教育工作者提出，待遇低是優(yōu)秀教師流失的主要原因，盡管市里在縣域層面實施高層次人才計劃，但由于待遇和縣中工作環(huán)境缺乏吸引力，根本無法遏制優(yōu)秀教師的外流。區(qū)域經濟社會發(fā)展水平制約教育資源的配置，對縣中教育的發(fā)展具有基礎性影響，而伴隨著縣中重點大學升學率下降，青年人的外流意愿更加強烈，導致縣域教育難以像過去那樣發(fā)揮人才穩(wěn)定器的作用，進而對區(qū)域經濟社會發(fā)展起到支撐作用。

(二)縣中發(fā)展深受城鎮(zhèn)化進程不斷加速的影響

進入21世紀以來，我國城鎮(zhèn)化進程處于不斷加速之中。2011年是我國城鎮(zhèn)化進程的一個重要拐點——城鎮(zhèn)人口開始超過農村人口，伴隨而來的是我國城鄉(xiāng)教育學齡人口逐步發(fā)生逆轉，即城鎮(zhèn)受教育人口逐步超越農村受教育人口。城市化進程帶動的人口遷徙，促進的不僅是優(yōu)秀人力資源向城市的流動，更帶動了優(yōu)質教育要素向城市教育體系的轉移。我們在西部某省調研時發(fā)現，某縣級市中考成績前200名甚至前300名的初中畢業(yè)生很少能夠留在本縣就讀。這些優(yōu)秀生源絕大多數都流向了省會城市或地級市優(yōu)質高中就讀。不斷加速的城鎮(zhèn)化進程不僅造成了優(yōu)秀生源的流失，而且廣大教師為了讓自己、家庭獲得更好的發(fā)展條件、生活待遇，為了讓子女獲得更好的教育機會，也增強了向省會城市或地級市、中東部等發(fā)達地區(qū)流動的動力，這對縣中教育質量的影響更可謂釜底抽薪。

(三)縣中發(fā)展深受公共教育政策失衡的影響

公共政策制定與執(zhí)行過程中受到各級管理者角色定位與各利益相關者訴求的影響，可能會出現執(zhí)行的偏差和不可預期的影響。對縣中困境造成重大影響首當其沖的公共教育政策是高中學?？缬蛘猩?。近年來，在片面追求高考升學率的教育政績觀驅使下，出現了高中跨區(qū)域招生現象，并伴隨著各種新體制學校的誕生與發(fā)展愈演愈烈，如優(yōu)質公辦高中舉辦的民辦學校、各地引進外地優(yōu)質高中舉辦的享有特殊招生政策的高中、房地產商舉辦的民辦高中、跨區(qū)域組建的所謂優(yōu)質高中教育集團，等等。這些新體制學校借助優(yōu)質高中學校的品牌、良好的辦學條件、雄厚的財力、特殊的招生政策，吸引優(yōu)秀教師和生源快速聚集，導致縣中人氣下降、優(yōu)質資源(師生)流失、升學質量下滑，致使不少地方出現“縣中困境”。學生的跨區(qū)域流動，在一定意義上是上位的政策許可和政策誘導下的趨利性行為，高考升學優(yōu)勢高中和比較優(yōu)勢的“超級中學”，掏空資源弱勢地區(qū)的優(yōu)質學生和教師，最終讓民眾失去對縣域教育的希望。[7]允許跨區(qū)域招生，為一些所謂優(yōu)質高中跨區(qū)域爭搶優(yōu)秀生源提供了公共政策工具。這一政策工具，從基礎教育公共服務屬性上講，模糊了公共教育服務供給的邊界。特別是大中城市的少數優(yōu)勢公辦高中，借舉辦民辦高中的路徑，搶生源搶老師，這不僅導致公共教育治理失衡，更突破了公共服務的政策邊界。

(四)縣中發(fā)展深受優(yōu)質資源流失與重點大學升學率下滑的“負循環(huán)”影響

在以高考升學率為核心評價指標的背景下，伴隨著優(yōu)秀教師和生源的不斷流失，縣中完全失去了競爭力，形成了“老師走—學生走—成績下滑—加劇老師走”的惡性循環(huán)。[6]我們調研的西部某縣級市，2004、2005年以前每年都有一到兩名學生考入清華大學或北京大學，其后再也沒有了；前幾年當地高中生最好的升學出路是考入浙江大學、復旦大學；到2019年，即使考入省內最好大學的高中生也沒有了。在這樣的教育生態(tài)下，縣中教育陷入了優(yōu)質教育資源流失與教育質量不斷下滑的“負循環(huán)”之中：一方面，人民群眾對當地教育喪失了信心，有條件的家長拼命將孩子送到市里就讀，租房供孩子讀書，形成“城漂”現象，甚至初中階段更為明顯；另一方面，優(yōu)秀骨干教師留不住，優(yōu)秀師范生招聘難，教師隊伍出現危機。 問卷調查顯示，樣本縣中的新進教師主要來源于設在地級市的綜合學院，從兩個樣本縣的情況來看，近五年本省師范大學畢業(yè)生到縣中任教的人數直線下降。

二、縣中教育之“困”

受上述一系列因素影響，大中城市高中對縣中優(yōu)秀生源和優(yōu)秀教師的“虹吸效應”日益突出，與此相對應，縣中教育則出現了日趨嚴重的“馬太效應”，陷入發(fā)展困境，主要體現在師資、生源、保障與管理體制等方面。

(一)縣中教育的“教師之困”

縣中困境突出表現是優(yōu)秀教師流失現象。20世紀八九十年代師范?？啤煼洞髮W畢業(yè)生曾經是縣域中學的教學骨干，當時這些院校招考的都是最優(yōu)秀的畢業(yè)生，教學能力完全不輸給沿海中學。但近年來大環(huán)境改變，師范類院校畢業(yè)生擇業(yè)觀也發(fā)生變化，最優(yōu)秀的畢業(yè)生基本都選擇留在大城市。如受訪者所言，現在沿海城市重點中學教師招聘門庭若市，吸引很多重點高校研究生，但縣中招聘報名人數很少。這種“優(yōu)秀教師留不住、優(yōu)秀師范生進不來”的現象，課題組在多省調研中得到進一步證實。YM2中學校長(1)本著為受訪者保密的原則，文中訪談者以“省份+單位+號碼”的方式呈現，如Y省第二位接受訪談的高中校長為“YM2校長”，D省第4位接受訪談的縣教育局長為“DB4局長”。反映，“每年招聘教師難，招聘優(yōu)秀教師更是難上加難。個別學科如物理、生物、地理教師特別難招。盡管縣委、政府非常重視、支持高中教師招聘工作，但我們每年總是完不成招聘任務?！?/p>

課題組對32所縣中的問卷調查數據顯示，2010—2020年樣本縣約70%的新進教師主要是地方師范大學和地方師院的畢業(yè)生，其中個別縣中2018年、2019年地方大學師資占比達到75%、86%，地方大學師資構成中超過一半來自地方師院。2015年之前樣本縣中來源于部屬高校的師資占比在不到5%，近三年微有升高，均值為8%～9%，部分樣本縣表示從未引進過部屬師范大學的畢業(yè)生。縱觀2010—2020年縣中師資來源結構變化，2018—2020年來自地方師院的師資占比不斷增加，來自部屬大學的師資相對保持穩(wěn)定。但需要意識到的是，這些來自部屬師范大學和省屬師范大學的骨干青年教師，往往只是把縣中作為自己流動的跳板，這也是縣中“教師之困”的核心特征。

(二)縣中教育的“生源之困”

優(yōu)秀生源流失不斷加劇，讓縣中教育在升學競爭中直接輸在了起跑線上，成為困擾縣中教育的“死結”。課題組對廣東、云南、河南三省2010—2020年縣中錄取情況統(tǒng)計發(fā)現，縣域高中優(yōu)質生源流失現象普遍存在，但不同地區(qū)因為經濟社會發(fā)展水平和教育資源分布而有程度不同的表現。問卷調查顯示，2010至2020年縣中流失生源主要是中考成績前十名的尖子生源，有22個縣表示2010年平均流失5.77個，2015年回落到4.96個，近三年略有增加。大部分樣本縣中流失了中考成績前十名的全部生源。

訪談數據顯示，D省A市2016—2020年中考500分以上學生到區(qū)域外就讀的人數分別是160、169、201、241、301人，優(yōu)質生源流失區(qū)域外就讀的人數逐年增加，2019年流失生源高達79.0%；B市8所高中學校錄取平均分呈現逐年下降趨勢(見表1)。受訪者認為，“市區(qū)內引進多所優(yōu)質私立高中擴大了招生人數產生虹吸效應，縣域內優(yōu)質生源向市區(qū)高中集中趨勢增強，極少數省內市外優(yōu)質高中也吸引去一批優(yōu)質生源，造成縣域內能留下來的優(yōu)質生源總體數量下降。”(DB4局長)“普通高中招生壓力大。全省市直學校第一批次招生，縣域大量初中畢業(yè)尖子生被掐走，每年外流的優(yōu)質生源在50～80人左右，影響了縣域高中教學質量的提高。”(DM14校長)優(yōu)質生源流向市區(qū)優(yōu)質高中或者民辦高中學校。

表1 B市8所高中2016—2020年中考錄取平均分

(三)縣中教育的“保障之困”

無論是經費投入、教師待遇保障，還是辦學條件，縣中教育與大中城市高中教育的差距越拉越大，造成了縣中教育的“保障之困”。

縣級財政困難導致縣中教育經費保障更加薄弱。訪談數據顯示，GB縣財政緊張，國庫集中報賬困難，學校正常運轉不暢；XP縣財政投入的教育經費基本只限于人頭經費，公用經費、校舍維修、教師培訓、購置經費、基本建設等幾乎全部由學校負擔；YB5縣高中教育債務過多，包袱沉重，公辦普通高中欠債6 780萬元；YM7中學債務問題突出，國家取消擇校費后，學校入不敷出，運行困難，導致教師原有福利待遇都不能得到保障，教師的工作積極性受到嚴重挫傷。同時，由于長期投入不足，學校辦學條件難以保障高中教育的正常需求。Y省大班額問題嚴重，要全面消除大班額，滿足新高考要求，共需新增1.13萬個教學班；YB3縣全縣普通高中在校生1.7萬人，每班按50人計，僅教室就缺89個；DM11中學教育信息化條件不足，教師辦公設備破舊，一個年級近50名教師，電腦配置不足5臺；DM6中學一半班級沒有多媒體教學設備，僅有的6個班還存在設備老化、時常無法使用的情況。

(四)縣中教育的“管理之困”

縣中教育在大中城市教育管理格局中處于非常尷尬的地位。地級市等大中城市對縣中教育資源的配置，除了招收縣中優(yōu)秀學生、教師壯大地級市直管高中升學競爭力之外，并沒有發(fā)揮統(tǒng)籌市域高中教育、支持縣中教育健康發(fā)展的作用。

首先，政策性掐尖現象較為普遍?？h中在業(yè)務上要接受地級市的管理，比如招生政策、課程教學改革等。調研所在省份都有若干部屬、省屬高?；蚴≈辈块T直接管理的高中學校，也有若干設在省城、市級政府所在地的民辦高中，或者大中城市政府引進的“名?！?，這些學校享有在全省招收優(yōu)質生源的優(yōu)先權力，大中城市優(yōu)質公民辦高中普遍存在跨區(qū)域招生。其次，優(yōu)質教師流動管理不夠規(guī)范。GM5中學2014年以來共有145人離職或外調；DB4縣“十三五”期間有115名高中教師外流，其中調出縣外37人，辭職78人；YM13中學僅2020年就有26位青年教師先后離開學校。從流向上看，多數優(yōu)秀教師都流向市區(qū)公辦或者民辦高中學校，像廣東等地區(qū)則流向珠海等珠三角都市圈。最后，缺乏財政經費支持?？h中所在的地級市在財政經費、辦學條件改善上，對縣中的保障和支持力度普遍偏弱，甚至沒有任何支持。高中教師實際收入遠遠低于公務員，主要是收入項目差別體現在政府性績效、改革性補貼(提標)、公務員交通補貼上，部分地區(qū)甚至低于義務教育階段教師和幼兒教師。

(五)縣中教育的“升學之困”

受片面追求升學率政績觀的影響，在地方政府和老百姓眼里，評價高中教育辦得好不好，重點大學、北大清華升學人數是硬道理。伴隨著優(yōu)秀教師和優(yōu)秀生源的不斷流失，縣中教育陷入了“升學之困”。

調研發(fā)現，多數縣中高考升學率逐年升高，但其主要貢獻來自于地方大學，特別是地方本科院校、大專和高職學校的升學率。調查問卷數據顯示，近20年來地方本科大學和?？聘咝Ｔ跇颖究h高考升學率中的貢獻均超過了90%，2000、2005、2010、2015、2020年均值分別為92.4%、94%、95.5%、93.6%、92.3%；清北率一直徘徊在0.1%左右，同期5個年份沒有學生升入清華北大的縣中數量占有效響應樣本縣的比例分別是38.9%、45%、50%、54.2%、42.9%，近一半樣本縣中20年間僅有1名或完全沒有學生升入清華北大。無獨有偶，訪談數據顯示，D省B市高中重點高校升學人數呈現下滑趨勢(見下頁圖1)，DM4、DM5、DM6三所中學一本上線率呈斷崖式下滑，甚至DM5和DM6中學近十年來已沒有學生能考上一本。

三、縣中教育之“要”

要解決縣中教育發(fā)展困境，必須跳出縣中看縣中，將縣中教育放在國家經濟社會發(fā)展和教育現代化的大格局中，從國家治理體系、大中小城市協(xié)調發(fā)展，以及縣域教育全局和教育公平的多元視角和多維關系中進行研究，明確其在我國經濟社會發(fā)展和教育現代化中的戰(zhàn)略地位。

圖1 2010—2020年 B市8所高中一本上線率

(一)深刻認識縣中教育在國家治理體系中的基礎地位

縣中教育事關我國經濟社會發(fā)展大局。“縣中”既是教育問題，更是社會、經濟、政治問題。2019年，全國普通高中學校13 964所，較2015年增加5.47%。普通高中主要集中在城區(qū)(7 190所)和鎮(zhèn)區(qū)(6 034所)，鄉(xiāng)村僅有740所。如果排除近年來撤縣改市、改區(qū)的情況，縣域高中至少仍占我國高中教育資源的半壁江山?？h中辦得好不好，不僅關系到教育本身，更關系到人心穩(wěn)定、青年人的就業(yè)，影響縣城的穩(wěn)定和發(fā)展，進而關系到縣域經濟社會發(fā)展?！翱h中困境”現象不僅影響人們對當地教育的信心，更直接影響青年人在當地的就業(yè)意愿，影響縣域經濟產業(yè)布局對人才的需求。“郡縣治，則天下安。”穩(wěn)定縣中、支持縣中、提高縣中的教育質量，關乎我國經濟社會發(fā)展大局，涉及國家治理格局的穩(wěn)定。

(二)深刻認識縣中教育在大中小城市協(xié)調發(fā)展中的紐帶作用

推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，仍然是我國未來30年經濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。第七次全國人口普查公報顯示，截至2020年11月1日零時，我國居住在城鎮(zhèn)的人口占63.89%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%?？鄢休爡^(qū)內人戶分離的人口后的流動人口規(guī)模超過3.76億，比2010年增長69.73%。[8]黨的十九屆五中全會要求“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”“優(yōu)化行政區(qū)域設置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化進程”。[9]城市作為一個綜合體其有效運轉和持續(xù)發(fā)展，需要各行各業(yè)的支撐，需要各級各類勞動者，尤其是在我國城市快速發(fā)展中，更需要一大批普通勞動者、建設者。但是，我國東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，呈明顯的東高西低特征，長三角、珠三角、環(huán)渤海三個相對成熟的城市群都分布在東部地區(qū)，而中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，這導致了人口長距離大規(guī)模流動、資源大跨度調動，極大地增加了經濟社會運行和發(fā)展的成本。[10]推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，需要發(fā)揮好縣城在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的紐帶作用，特別是縣中教育對縣城經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略穩(wěn)定和支持作用，以進一步促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(三)深刻認識縣中教育在縣域教育全局中的龍頭作用

縣中教育在整個縣域基礎教育中具有重要的基礎、支撐和引領作用?？h中不僅影響高中教育，而且影響整個縣域義務教育?？芍^“縣中興，則縣域教育興；縣中強，則全縣民心安”。沒有農村教育的現代化，就沒有教育的現代化，農村教育是建設教育強國不可或缺的重要組成部分。在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農村教育在教育現代化建設中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，實現教育現代化的難點和重點主要在農村。黨的十八大以來，農村學前教育事業(yè)、義務教育均衡化水平、普通高中教育、重點高校招收農村學生比例都取得了歷史性發(fā)展，但農村教育仍然是縣域教育高質量發(fā)展中最突出的短板、最大的瓶頸。

近年來，我國義務教育學齡人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，這既受到城鎮(zhèn)化進程加速的影響，更受到城鄉(xiāng)教育質量差距不斷擴大的強力拉動。據有關統(tǒng)計，2015—2019年從城鄉(xiāng)辦學數量和城鄉(xiāng)學生分布來看，義務教育學齡人口城鄉(xiāng)流動呈現一個重要趨勢，就是城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的民辦中小學數量及其在校生人數都在大幅度增長。[11]無疑這些城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的民辦中小學吸引的都是家庭經濟背景優(yōu)越和學生學業(yè)成績優(yōu)秀的孩子?？h中是縣域基礎教育的龍頭，縣中衰落導致的直接后果是鄉(xiāng)村優(yōu)秀師生向縣城流動，縣城優(yōu)秀師生向地級市和大城市流動。顯然，縣中興衰直接影響縣域教育的穩(wěn)定與繁榮，影響縣域教育的整體布局。

(四)深刻認識縣中教育促進教育公平的特殊使命

教育是社會公平的基石。能否辦好縣中教育，直接關系到我國教育公平政策的實施。因為縣中是城鄉(xiāng)教育的紐帶，寄托著鄉(xiāng)村老百姓對教育改變命運的期望，縣中塌陷了，也就打碎了鄉(xiāng)村老百姓改變命運的希望。能否辦好縣中教育，直接關系到國家“后脫貧攻堅時代”如何發(fā)揮基礎教育鞏固脫貧攻堅成果、助力鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略選擇。2020年，我國全面建成小康社會，完成脫貧攻堅目標，在中華民族偉大復興進程中邁出了具有里程碑意義的重要一步。但是，反貧困是人類社會的長期任務，鄉(xiāng)村振興必須以鄉(xiāng)村教育振興為基礎。辦好縣中教育，讓實現脫貧的經濟欠發(fā)達地區(qū)、相對貧困地區(qū)的老百姓，在家門口就能享受到良好的高中教育，對于促進教育公平、推進城鄉(xiāng)教育一體化，鞏固脫貧攻堅成果，為每個人打好就業(yè)謀生的基礎具有重大意義。

綜上所述，必須將縣中教育放在教育和整個經濟社會發(fā)展的系統(tǒng)關系中，綜合審視縣中問題，統(tǒng)籌考慮縣中教育對我國城鎮(zhèn)化、現代化發(fā)展的多維影響，既要統(tǒng)觀都市圈城市體系視角下的高中布局問題，又要深刻認識縣域內高中教育與縣域發(fā)展的支持與反哺循環(huán)，從而將縣中發(fā)展問題放在推進國家治理和縣域治理體系的經濟、社會、文化、教育發(fā)展的大格局中進行戰(zhàn)略定位。

四、縣中教育之“策”

從調研情況來看，縣中發(fā)展困境在全國具有一定普遍性，在部分省份具有全局性，在一些省份具有典型性，如果不對我國高中教育發(fā)展政策進行系統(tǒng)調整，這一趨勢可能在全國形成蔓延之勢，并進而對我國公共教育格局、經濟社會發(fā)展大局和國家治理全局產生重大影響。在我國加快普及學前教育、義務教育從均衡發(fā)展向優(yōu)質均衡發(fā)展邁進、高等教育深入普及的高質量教育發(fā)展新時代，高中教育已經成為社會主義現代化教育強國建設的短板，亟待補齊。“制度是為決定人們相互關系而假定的一些制約；制度是社會的博弈規(guī)則，或更嚴格地說，是人類設計的制約人們相互行為的條件?！盵12]而“穩(wěn)定存在的制度安排和相應行動機制，塑造和誘發(fā)了相應的行為方式?！盵13]為了避免縣中困境現象蔓延，亟需將縣中教育置于經濟社會發(fā)展大局和教育改革發(fā)展全局，圍繞全面振興縣中教育，重構縣中教育發(fā)展制度環(huán)境。

(一)提升縣中教育統(tǒng)籌管理層級，完善縣中教育管理體制

優(yōu)化教育治理的關鍵，是“以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局?！盵14]適應我國社會經濟呈現出的城鄉(xiāng)—區(qū)域—城市間的跨界性、融合性和流動性特點，國家應盡快打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃治理模式下基礎教育公共服務存在的地級市城區(qū)、縣級市(區(qū)、縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴重分割的狀態(tài)，推進都市圈、城市群內基礎教育公共服務的共建共享，實行跨越行政層級的都市圈、城市群意義上的教育資源配置的統(tǒng)籌，賦予中心城市對都市圈內基礎教育的相應統(tǒng)籌管理權。率先強化和提升對縣中教育的管理層級，將縣中教育納入都市圈或城市群的中心城市(地級市)教育公共服務規(guī)劃，在進一步強化省級統(tǒng)籌的同時，加強地市級政府對縣中教育發(fā)展的管理、支持和保障力度。

普通高中教育是為當地納稅人提供的公共產品。即使民辦高中教育，也是對當地政府高中教育公共產品供給能力不足的補充，仍然具有為其提供準入權的當地政府所轄范圍的老百姓提供高中教育這一準公共產品的義務，而不能單一運用完全競爭的市場法則進行生源配置?；诟咧薪逃鳛楣伯a品的上述屬性，規(guī)范公民辦普通高中招生行為，推動各地全面落實《中共中央國務院關于深化教育教學改革 全面提高義務教育質量的意見》關于公民辦普通高中同步招生政策的規(guī)定，同時，按照公共服務原則，嚴格規(guī)范普通高中招生范圍和方式，為穩(wěn)定縣中優(yōu)秀生源提供制度保障。

調研發(fā)現，不少省市的高中學校招生錄取政策，都將高中學校劃分為不同類型和層級，在招生范圍和招生錄取批次上形成了差序化規(guī)制，造成了縣一中獨大、優(yōu)質高中與薄弱高中差距日益明顯的“金字塔式”固化格局。按照公共服務供給均等化的要求，國家應在促進縣域高中教育逐步縮小校際之間的辦學條件和辦學水平差距的基礎上，推動各地高中教育逐步適時調整差序化的招生格局，促進縣域高中教育邁向均衡協(xié)調發(fā)展。

(二)建立中央地方合理分擔機制，健全縣中經費投入體制

“我國教育治理面臨的首要難題就是如何促進教育公平，縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、校際間的教育質量差距和教育投入差距。”[15]加強縣中教育，必須全面強化縣中教育經費保障能力。根據《國務院辦公廳關于印發(fā)教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2019〕27號)，普通高中教育總體為中央與地方共同財政事權。要加大中央和省級財政對縣中教育的支持力度，健全中央和地方縣中教育投入保障機制，建立中央、省、縣(市區(qū))按比例分擔機制。中央財政要建立財政困難縣縣中教育經費支持專項。尤其要加強中西部省份縣域高中教育投入力度，完善高考綜合改革相關配套設施，支持和保障新高考的順利實施。要全面提高縣中教師待遇，從國家層面比照公務員工資項目，對中小學教師收入項目進行統(tǒng)一，確保義務教育階段教師待遇不低于或高于公務員的平均工資待遇水平的同時，統(tǒng)籌考慮當地高中教育階段教師待遇和社會保障問題；從總體上逐步縮小縣中與大城市、地級市城市高中教師待遇的差距，以穩(wěn)定縣中教師隊伍，吸引優(yōu)秀大學生、研究生到縣中從教。

(三)實施縣中教育標準化建設工程，提升縣中學校辦學條件

政府在教育政策活動中必須意識到，盡管教育機會均等一直被認為是教育公平的核心內容，但是教育機會均等并不等于教育公平。[16]中國教育改革的一個重心是建立和完善一套制度體系——日益嚴格化的逐級考試制度和學校等級分類系統(tǒng)，這一制度選拔和培養(yǎng)了大批精英人才，但同時也帶來一些不平等后果。[17]不能不承認，受經濟發(fā)展水平制約和升學政績帶來的教育投入導向影響，我國縣中教育的辦學條件，從外部看與大中城市差距越來越大，從內部看縣級中學之間的辦學條件配置呈現出典型的等級差異。振興縣中教育必須全面提升縣中教育辦學條件。按照新高考、新課程實施的要求，國家應制定出臺縣中辦學條件標準，實施縣中標準化建設工程，全面加強縣中教師配備、校舍建設、教育信息化、設施圖書配備等；出臺支持社會公益力量參與縣中教育的公共政策。力爭用五年時間，全面縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間高中教育資源配置的過大差距。

(四)實施縣中人才強校工程，提高縣中教師隊伍水平

教師是教育的第一資源。振興縣中，首在人才。國家要采取一系列戰(zhàn)略舉措，實施縣中人才強校工程。一是實施縣中振興人才固本計劃。建立縣中優(yōu)秀人才崗位津貼制度，在縣中設立優(yōu)秀人才崗位，實行競爭上崗，在聘期內為競爭上崗人才提供崗位津貼，崗在人在津貼在。二是遏制縣中優(yōu)秀人才逆向無序流動。對縣中優(yōu)秀人才實行聘約管理，嚴禁聘期內流動，聘期結束后由縣中向大中城市高中流動的，縣中優(yōu)秀人才接納方要對縣中進行人才流失補償。三是實施縣中人才“培源計劃”。由國家部屬師范大學每年為縣中定向培養(yǎng)公費師范生。四是實施優(yōu)質高中優(yōu)秀人才縣中支教工程。試點啟動大中城市優(yōu)質高中優(yōu)秀教師支教縣中行動。

(五)推進縣中育人方式變革，全面提高縣中教育質量

高中教育發(fā)展的主要矛盾，已從數量不足轉向質量不高，進入到以內涵發(fā)展、提高質量為重點的發(fā)展新階段。振興縣中教育，提高質量是根本。國家要把提升縣中教育質量作為振興縣中教育的戰(zhàn)略舉措，推動縣中教育走公平、融合、特色、優(yōu)質發(fā)展之路。圍繞新高考、新課改，實施縣中教師全員培訓工程，著力提高縣中實施新課程新教材的能力和水平，不斷提升學校教育教學質量。建立大中城市優(yōu)質高中和縣中對口幫扶協(xié)同機制，充分利用信息網絡技術，共享優(yōu)質高中教育教學資源。

(六)深化高等學校招生改革，擴大縣中學生重點大學入學機會

“教育治理背后的深層次問題是利益表達、利益協(xié)調問題?！盵15]“在實施嚴格競爭考試制度時，也需采取某些手段，扶助教育機會競爭中的弱勢群體，降低其教育成本和失敗風險，提高他們的教育回報率?！盵17]《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》頒布以來，我國加強高校招生計劃分配方式改革，比如繼續(xù)實施支持中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃，在東部地區(qū)高校安排專門招生名額面向中西部地區(qū)招生，提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率；繼續(xù)實施國家農村貧困地區(qū)定向招生專項計劃，由重點高校面向貧困地區(qū)招生，增加農村學生上重點高校人數等等，以此促進高等教育入學機會的區(qū)域、階層差異。國家要采取更大措施，逐步縮小大中城市高中和縣中學子入讀國家重點大學的機會，尤其要完善中央和地方面向縣中的重點高校專項招生計劃，按照縣中招生規(guī)模安排相應的定向招生計劃，為縣中學子提供更多進入國家重點大學就讀的機會。