國家教育治理視野下的縣中教育振興路徑

張志勇

(北京師范大學(xué) 中國教育政策研究院，北京 100875)

黨的十八大以來，黨和政府高度重視高中階段教育，高中階段教育取得了長足發(fā)展。2020年，全國高中階段共有學(xué)校2.44萬所,在校生4 127.80萬人，高中階段毛入學(xué)率91.2%。[1]但受經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、公共教育政策失衡等因素影響，近年來不少地方“縣中”(縣域普通高中)優(yōu)秀教師、學(xué)生不斷流失，縣中教育質(zhì)量不斷下滑，形成了縣中優(yōu)質(zhì)教育資源流失和重點大學(xué)升學(xué)率下滑下降惡性循環(huán)導(dǎo)致的“縣中發(fā)展困境”(以下簡稱“縣中困境”)。建設(shè)教育強國，振興縣中教育，必須將縣中教育放在國家經(jīng)濟社會發(fā)展和教育現(xiàn)代化的大格局中，從國家治理、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，以及縣域教育全局和教育公平的多元綜合視角、多維關(guān)系中進(jìn)行頂層設(shè)計和戰(zhàn)略定位，才能為破解“縣中困境”、振興縣中教育找到有效路徑。

一、縣中教育之“變”

20世紀(jì)初以來，從轟轟烈烈的城里孩子熱衷于下鄉(xiāng)求學(xué)的“縣中現(xiàn)象”，到農(nóng)村家長拼命送孩子到市里上學(xué)出現(xiàn)的“縣中困境”，是什么樣的力量導(dǎo)致了我國高中教育城鄉(xiāng)格局的乾坤大騰挪？

過去，多數(shù)縣城都有一所冠以“一中”的知名高中，它們往往是反映一縣基礎(chǔ)教育實力的“窗口”，是當(dāng)?shù)亍白罡邔W(xué)府”。2004年，江蘇省南京市的高考成績在整個江蘇省排名倒數(shù)第一，而原本排名靠后的中學(xué)引進(jìn)“縣中模式”后，短短半年時間高考成績直逼第一梯隊的名校。相對于傳統(tǒng)“縣中模式”，即集中全縣最好的高中教育資源，對學(xué)生實行封閉式管理，全力追求高考升學(xué)率，在高分取勝進(jìn)名校的現(xiàn)實面前，素質(zhì)教育模式似乎“不堪一擊”。國家教委原副主任柳斌把這種現(xiàn)象稱為“縣中現(xiàn)象”。[2]經(jīng)由《中國教育報》《中國教師報》《中國改革報》等媒體的密集報道，“縣中現(xiàn)象”更是引發(fā)社會討論。[3]盡管對“縣中現(xiàn)象”持有批判性討論，但其高考升學(xué)率高于城市高中卻是一個事實。[4]與今日“縣中困境”不同，當(dāng)初的區(qū)域中心城市生源集中流向郊區(qū)市農(nóng)村高中。[5]2019年，新華社《半月談》記者在福建等地山區(qū)縣采訪發(fā)現(xiàn)，不少縣一中近年高考成績呈下滑趨勢，逐漸出現(xiàn)“沿海中心城市重點中學(xué)—地級市重點中學(xué)—縣一中”的分化趨勢，縣一中在高考中很難再冒尖。[6]此后，“縣中困境”引起廣泛社會輿論關(guān)注，這似乎為當(dāng)年縣中模式的輝煌劃下了可嘆的句點。

“縣中困境”的形成是漸變的過程，與我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變遷的過程密切相關(guān)，分析從“縣中現(xiàn)象”向“縣中困境”演變的趨勢，以及造成“縣中困境”的經(jīng)濟社會背景，是尋找縣中振興路徑的前提。

(一)縣中發(fā)展深受城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平不斷拉大的制約

“縣中困境”實質(zhì)上是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距不斷拉大在教育領(lǐng)域的表現(xiàn)，也是各種資源不平等投射在縣中的結(jié)果。受經(jīng)濟發(fā)展水平制約，縣中在區(qū)域教育競爭中，無論是辦學(xué)條件的改善，還是教師工資待遇的保障，與大中城市相比，無疑處于弱勢地位。在某縣級市調(diào)研時，當(dāng)?shù)亟逃ぷ髡咛岢?，待遇低是?yōu)秀教師流失的主要原因，盡管市里在縣域?qū)用鎸嵤└邔哟稳瞬庞媱?，但由于待遇和縣中工作環(huán)境缺乏吸引力，根本無法遏制優(yōu)秀教師的外流。區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約教育資源的配置，對縣中教育的發(fā)展具有基礎(chǔ)性影響，而伴隨著縣中重點大學(xué)升學(xué)率下降，青年人的外流意愿更加強烈，導(dǎo)致縣域教育難以像過去那樣發(fā)揮人才穩(wěn)定器的作用，進(jìn)而對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展起到支撐作用。

(二)縣中發(fā)展深受城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速的影響

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于不斷加速之中。2011年是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個重要拐點——城鎮(zhèn)人口開始超過農(nóng)村人口，伴隨而來的是我國城鄉(xiāng)教育學(xué)齡人口逐步發(fā)生逆轉(zhuǎn)，即城鎮(zhèn)受教育人口逐步超越農(nóng)村受教育人口。城市化進(jìn)程帶動的人口遷徙，促進(jìn)的不僅是優(yōu)秀人力資源向城市的流動，更帶動了優(yōu)質(zhì)教育要素向城市教育體系的轉(zhuǎn)移。我們在西部某省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，某縣級市中考成績前200名甚至前300名的初中畢業(yè)生很少能夠留在本縣就讀。這些優(yōu)秀生源絕大多數(shù)都流向了省會城市或地級市優(yōu)質(zhì)高中就讀。不斷加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅造成了優(yōu)秀生源的流失，而且廣大教師為了讓自己、家庭獲得更好的發(fā)展條件、生活待遇，為了讓子女獲得更好的教育機會，也增強了向省會城市或地級市、中東部等發(fā)達(dá)地區(qū)流動的動力，這對縣中教育質(zhì)量的影響更可謂釜底抽薪。

(三)縣中發(fā)展深受公共教育政策失衡的影響

公共政策制定與執(zhí)行過程中受到各級管理者角色定位與各利益相關(guān)者訴求的影響，可能會出現(xiàn)執(zhí)行的偏差和不可預(yù)期的影響。對縣中困境造成重大影響首當(dāng)其沖的公共教育政策是高中學(xué)?？缬蛘猩?。近年來，在片面追求高考升學(xué)率的教育政績觀驅(qū)使下，出現(xiàn)了高中跨區(qū)域招生現(xiàn)象，并伴隨著各種新體制學(xué)校的誕生與發(fā)展愈演愈烈，如優(yōu)質(zhì)公辦高中舉辦的民辦學(xué)校、各地引進(jìn)外地優(yōu)質(zhì)高中舉辦的享有特殊招生政策的高中、房地產(chǎn)商舉辦的民辦高中、跨區(qū)域組建的所謂優(yōu)質(zhì)高中教育集團，等等。這些新體制學(xué)校借助優(yōu)質(zhì)高中學(xué)校的品牌、良好的辦學(xué)條件、雄厚的財力、特殊的招生政策，吸引優(yōu)秀教師和生源快速聚集，導(dǎo)致縣中人氣下降、優(yōu)質(zhì)資源(師生)流失、升學(xué)質(zhì)量下滑，致使不少地方出現(xiàn)“縣中困境”。學(xué)生的跨區(qū)域流動，在一定意義上是上位的政策許可和政策誘導(dǎo)下的趨利性行為，高考升學(xué)優(yōu)勢高中和比較優(yōu)勢的“超級中學(xué)”，掏空資源弱勢地區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)生和教師，最終讓民眾失去對縣域教育的希望。[7]允許跨區(qū)域招生，為一些所謂優(yōu)質(zhì)高中跨區(qū)域爭搶優(yōu)秀生源提供了公共政策工具。這一政策工具，從基礎(chǔ)教育公共服務(wù)屬性上講，模糊了公共教育服務(wù)供給的邊界。特別是大中城市的少數(shù)優(yōu)勢公辦高中，借舉辦民辦高中的路徑，搶生源搶老師，這不僅導(dǎo)致公共教育治理失衡，更突破了公共服務(wù)的政策邊界。

(四)縣中發(fā)展深受優(yōu)質(zhì)資源流失與重點大學(xué)升學(xué)率下滑的“負(fù)循環(huán)”影響

在以高考升學(xué)率為核心評價指標(biāo)的背景下，伴隨著優(yōu)秀教師和生源的不斷流失，縣中完全失去了競爭力，形成了“老師走—學(xué)生走—成績下滑—加劇老師走”的惡性循環(huán)。[6]我們調(diào)研的西部某縣級市，2004、2005年以前每年都有一到兩名學(xué)生考入清華大學(xué)或北京大學(xué)，其后再也沒有了；前幾年當(dāng)?shù)馗咧猩詈玫纳龑W(xué)出路是考入浙江大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)；到2019年，即使考入省內(nèi)最好大學(xué)的高中生也沒有了。在這樣的教育生態(tài)下，縣中教育陷入了優(yōu)質(zhì)教育資源流失與教育質(zhì)量不斷下滑的“負(fù)循環(huán)”之中：一方面，人民群眾對當(dāng)?shù)亟逃龁适Я诵判模袟l件的家長拼命將孩子送到市里就讀，租房供孩子讀書，形成“城漂”現(xiàn)象，甚至初中階段更為明顯；另一方面，優(yōu)秀骨干教師留不住，優(yōu)秀師范生招聘難，教師隊伍出現(xiàn)危機。 問卷調(diào)查顯示，樣本縣中的新進(jìn)教師主要來源于設(shè)在地級市的綜合學(xué)院，從兩個樣本縣的情況來看，近五年本省師范大學(xué)畢業(yè)生到縣中任教的人數(shù)直線下降。

二、縣中教育之“困”

受上述一系列因素影響，大中城市高中對縣中優(yōu)秀生源和優(yōu)秀教師的“虹吸效應(yīng)”日益突出，與此相對應(yīng)，縣中教育則出現(xiàn)了日趨嚴(yán)重的“馬太效應(yīng)”，陷入發(fā)展困境，主要體現(xiàn)在師資、生源、保障與管理體制等方面。

(一)縣中教育的“教師之困”

縣中困境突出表現(xiàn)是優(yōu)秀教師流失現(xiàn)象。20世紀(jì)八九十年代師范?？啤煼洞髮W(xué)畢業(yè)生曾經(jīng)是縣域中學(xué)的教學(xué)骨干，當(dāng)時這些院校招考的都是最優(yōu)秀的畢業(yè)生，教學(xué)能力完全不輸給沿海中學(xué)。但近年來大環(huán)境改變，師范類院校畢業(yè)生擇業(yè)觀也發(fā)生變化，最優(yōu)秀的畢業(yè)生基本都選擇留在大城市。如受訪者所言，現(xiàn)在沿海城市重點中學(xué)教師招聘門庭若市，吸引很多重點高校研究生，但縣中招聘報名人數(shù)很少。這種“優(yōu)秀教師留不住、優(yōu)秀師范生進(jìn)不來”的現(xiàn)象，課題組在多省調(diào)研中得到進(jìn)一步證實。YM2中學(xué)校長(1)本著為受訪者保密的原則，文中訪談?wù)咭浴笆》?單位+號碼”的方式呈現(xiàn)，如Y省第二位接受訪談的高中校長為“YM2校長”，D省第4位接受訪談的縣教育局長為“DB4局長”。反映，“每年招聘教師難，招聘優(yōu)秀教師更是難上加難。個別學(xué)科如物理、生物、地理教師特別難招。盡管縣委、政府非常重視、支持高中教師招聘工作，但我們每年總是完不成招聘任務(wù)?！?/p>

課題組對32所縣中的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010—2020年樣本縣約70%的新進(jìn)教師主要是地方師范大學(xué)和地方師院的畢業(yè)生，其中個別縣中2018年、2019年地方大學(xué)師資占比達(dá)到75%、86%，地方大學(xué)師資構(gòu)成中超過一半來自地方師院。2015年之前樣本縣中來源于部屬高校的師資占比在不到5%，近三年微有升高，均值為8%～9%，部分樣本縣表示從未引進(jìn)過部屬師范大學(xué)的畢業(yè)生?？v觀2010—2020年縣中師資來源結(jié)構(gòu)變化，2018—2020年來自地方師院的師資占比不斷增加，來自部屬大學(xué)的師資相對保持穩(wěn)定。但需要意識到的是，這些來自部屬師范大學(xué)和省屬師范大學(xué)的骨干青年教師，往往只是把縣中作為自己流動的跳板，這也是縣中“教師之困”的核心特征。

(二)縣中教育的“生源之困”

優(yōu)秀生源流失不斷加劇，讓縣中教育在升學(xué)競爭中直接輸在了起跑線上，成為困擾縣中教育的“死結(jié)”。課題組對廣東、云南、河南三省2010—2020年縣中錄取情況統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，縣域高中優(yōu)質(zhì)生源流失現(xiàn)象普遍存在，但不同地區(qū)因為經(jīng)濟社會發(fā)展水平和教育資源分布而有程度不同的表現(xiàn)。問卷調(diào)查顯示，2010至2020年縣中流失生源主要是中考成績前十名的尖子生源，有22個縣表示2010年平均流失5.77個，2015年回落到4.96個，近三年略有增加。大部分樣本縣中流失了中考成績前十名的全部生源。

訪談數(shù)據(jù)顯示，D省A市2016—2020年中考500分以上學(xué)生到區(qū)域外就讀的人數(shù)分別是160、169、201、241、301人，優(yōu)質(zhì)生源流失區(qū)域外就讀的人數(shù)逐年增加，2019年流失生源高達(dá)79.0%；B市8所高中學(xué)校錄取平均分呈現(xiàn)逐年下降趨勢(見表1)。受訪者認(rèn)為，“市區(qū)內(nèi)引進(jìn)多所優(yōu)質(zhì)私立高中擴大了招生人數(shù)產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)生源向市區(qū)高中集中趨勢增強，極少數(shù)省內(nèi)市外優(yōu)質(zhì)高中也吸引去一批優(yōu)質(zhì)生源，造成縣域內(nèi)能留下來的優(yōu)質(zhì)生源總體數(shù)量下降?！?DB4局長)“普通高中招生壓力大。全省市直學(xué)校第一批次招生，縣域大量初中畢業(yè)尖子生被掐走，每年外流的優(yōu)質(zhì)生源在50～80人左右，影響了縣域高中教學(xué)質(zhì)量的提高?！?DM14校長)優(yōu)質(zhì)生源流向市區(qū)優(yōu)質(zhì)高中或者民辦高中學(xué)校。

表1 B市8所高中2016—2020年中考錄取平均分

(三)縣中教育的“保障之困”

無論是經(jīng)費投入、教師待遇保障，還是辦學(xué)條件，縣中教育與大中城市高中教育的差距越拉越大，造成了縣中教育的“保障之困”。

縣級財政困難導(dǎo)致縣中教育經(jīng)費保障更加薄弱。訪談數(shù)據(jù)顯示，GB縣財政緊張，國庫集中報賬困難，學(xué)校正常運轉(zhuǎn)不暢；XP縣財政投入的教育經(jīng)費基本只限于人頭經(jīng)費，公用經(jīng)費、校舍維修、教師培訓(xùn)、購置經(jīng)費、基本建設(shè)等幾乎全部由學(xué)校負(fù)擔(dān)；YB5縣高中教育債務(wù)過多，包袱沉重，公辦普通高中欠債6 780萬元；YM7中學(xué)債務(wù)問題突出，國家取消擇校費后，學(xué)校入不敷出，運行困難，導(dǎo)致教師原有福利待遇都不能得到保障，教師的工作積極性受到嚴(yán)重挫傷。同時，由于長期投入不足，學(xué)校辦學(xué)條件難以保障高中教育的正常需求。Y省大班額問題嚴(yán)重，要全面消除大班額，滿足新高考要求，共需新增1.13萬個教學(xué)班；YB3縣全縣普通高中在校生1.7萬人，每班按50人計，僅教室就缺89個；DM11中學(xué)教育信息化條件不足，教師辦公設(shè)備破舊，一個年級近50名教師，電腦配置不足5臺；DM6中學(xué)一半班級沒有多媒體教學(xué)設(shè)備，僅有的6個班還存在設(shè)備老化、時常無法使用的情況。

(四)縣中教育的“管理之困”

縣中教育在大中城市教育管理格局中處于非常尷尬的地位。地級市等大中城市對縣中教育資源的配置，除了招收縣中優(yōu)秀學(xué)生、教師壯大地級市直管高中升學(xué)競爭力之外，并沒有發(fā)揮統(tǒng)籌市域高中教育、支持縣中教育健康發(fā)展的作用。

首先，政策性掐尖現(xiàn)象較為普遍?？h中在業(yè)務(wù)上要接受地級市的管理，比如招生政策、課程教學(xué)改革等。調(diào)研所在省份都有若干部屬、省屬高?；蚴≈辈块T直接管理的高中學(xué)校，也有若干設(shè)在省城、市級政府所在地的民辦高中，或者大中城市政府引進(jìn)的“名?！?，這些學(xué)校享有在全省招收優(yōu)質(zhì)生源的優(yōu)先權(quán)力，大中城市優(yōu)質(zhì)公民辦高中普遍存在跨區(qū)域招生。其次，優(yōu)質(zhì)教師流動管理不夠規(guī)范。GM5中學(xué)2014年以來共有145人離職或外調(diào)；DB4縣“十三五”期間有115名高中教師外流，其中調(diào)出縣外37人，辭職78人；YM13中學(xué)僅2020年就有26位青年教師先后離開學(xué)校。從流向上看，多數(shù)優(yōu)秀教師都流向市區(qū)公辦或者民辦高中學(xué)校，像廣東等地區(qū)則流向珠海等珠三角都市圈。最后，缺乏財政經(jīng)費支持?？h中所在的地級市在財政經(jīng)費、辦學(xué)條件改善上，對縣中的保障和支持力度普遍偏弱，甚至沒有任何支持。高中教師實際收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公務(wù)員，主要是收入項目差別體現(xiàn)在政府性績效、改革性補貼(提標(biāo))、公務(wù)員交通補貼上，部分地區(qū)甚至低于義務(wù)教育階段教師和幼兒教師。

(五)縣中教育的“升學(xué)之困”

受片面追求升學(xué)率政績觀的影響，在地方政府和老百姓眼里，評價高中教育辦得好不好，重點大學(xué)、北大清華升學(xué)人數(shù)是硬道理。伴隨著優(yōu)秀教師和優(yōu)秀生源的不斷流失，縣中教育陷入了“升學(xué)之困”。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)縣中高考升學(xué)率逐年升高，但其主要貢獻(xiàn)來自于地方大學(xué)，特別是地方本科院校、大專和高職學(xué)校的升學(xué)率。調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示，近20年來地方本科大學(xué)和?？聘咝Ｔ跇颖究h高考升學(xué)率中的貢獻(xiàn)均超過了90%，2000、2005、2010、2015、2020年均值分別為92.4%、94%、95.5%、93.6%、92.3%；清北率一直徘徊在0.1%左右，同期5個年份沒有學(xué)生升入清華北大的縣中數(shù)量占有效響應(yīng)樣本縣的比例分別是38.9%、45%、50%、54.2%、42.9%，近一半樣本縣中20年間僅有1名或完全沒有學(xué)生升入清華北大。無獨有偶，訪談數(shù)據(jù)顯示，D省B市高中重點高校升學(xué)人數(shù)呈現(xiàn)下滑趨勢(見下頁圖1)，DM4、DM5、DM6三所中學(xué)一本上線率呈斷崖式下滑，甚至DM5和DM6中學(xué)近十年來已沒有學(xué)生能考上一本。

三、縣中教育之“要”

要解決縣中教育發(fā)展困境，必須跳出縣中看縣中，將縣中教育放在國家經(jīng)濟社會發(fā)展和教育現(xiàn)代化的大格局中，從國家治理體系、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，以及縣域教育全局和教育公平的多元視角和多維關(guān)系中進(jìn)行研究，明確其在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和教育現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略地位。

圖1 2010—2020年 B市8所高中一本上線率

(一)深刻認(rèn)識縣中教育在國家治理體系中的基礎(chǔ)地位

縣中教育事關(guān)我國經(jīng)濟社會發(fā)展大局。“縣中”既是教育問題，更是社會、經(jīng)濟、政治問題。2019年，全國普通高中學(xué)校13 964所，較2015年增加5.47%。普通高中主要集中在城區(qū)(7 190所)和鎮(zhèn)區(qū)(6 034所)，鄉(xiāng)村僅有740所。如果排除近年來撤縣改市、改區(qū)的情況，縣域高中至少仍占我國高中教育資源的半壁江山?？h中辦得好不好，不僅關(guān)系到教育本身，更關(guān)系到人心穩(wěn)定、青年人的就業(yè)，影響縣城的穩(wěn)定和發(fā)展，進(jìn)而關(guān)系到縣域經(jīng)濟社會發(fā)展?！翱h中困境”現(xiàn)象不僅影響人們對當(dāng)?shù)亟逃男判?，更直接影響青年人在?dāng)?shù)氐木蜆I(yè)意愿，影響縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局對人才的需求?！翱たh治，則天下安?！狈€(wěn)定縣中、支持縣中、提高縣中的教育質(zhì)量，關(guān)乎我國經(jīng)濟社會發(fā)展大局，涉及國家治理格局的穩(wěn)定。

(二)深刻認(rèn)識縣中教育在大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展中的紐帶作用

推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，仍然是我國未來30年經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。第七次全國人口普查公報顯示，截至2020年11月1日零時，我國居住在城鎮(zhèn)的人口占63.89%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%?？鄢休爡^(qū)內(nèi)人戶分離的人口后的流動人口規(guī)模超過3.76億，比2010年增長69.73%。[8]黨的十九屆五中全會要求“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”“優(yōu)化行政區(qū)域設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程”。[9]城市作為一個綜合體其有效運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，需要各行各業(yè)的支撐，需要各級各類勞動者，尤其是在我國城市快速發(fā)展中，更需要一大批普通勞動者、建設(shè)者。但是，我國東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，呈明顯的東高西低特征，長三角、珠三角、環(huán)渤海三個相對成熟的城市群都分布在東部地區(qū)，而中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，這導(dǎo)致了人口長距離大規(guī)模流動、資源大跨度調(diào)動，極大地增加了經(jīng)濟社會運行和發(fā)展的成本。[10]推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，需要發(fā)揮好縣城在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的紐帶作用，特別是縣中教育對縣城經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略穩(wěn)定和支持作用，以進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(三)深刻認(rèn)識縣中教育在縣域教育全局中的龍頭作用

縣中教育在整個縣域基礎(chǔ)教育中具有重要的基礎(chǔ)、支撐和引領(lǐng)作用?？h中不僅影響高中教育，而且影響整個縣域義務(wù)教育?？芍^“縣中興，則縣域教育興；縣中強，則全縣民心安”。沒有農(nóng)村教育的現(xiàn)代化，就沒有教育的現(xiàn)代化，農(nóng)村教育是建設(shè)教育強國不可或缺的重要組成部分。在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村教育在教育現(xiàn)代化建設(shè)中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的難點和重點主要在農(nóng)村。黨的十八大以來，農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)、義務(wù)教育均衡化水平、普通高中教育、重點高校招收農(nóng)村學(xué)生比例都取得了歷史性發(fā)展，但農(nóng)村教育仍然是縣域教育高質(zhì)量發(fā)展中最突出的短板、最大的瓶頸。

近年來，我國義務(wù)教育學(xué)齡人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，這既受到城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的影響，更受到城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距不斷擴大的強力拉動。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2015—2019年從城鄉(xiāng)辦學(xué)數(shù)量和城鄉(xiāng)學(xué)生分布來看，義務(wù)教育學(xué)齡人口城鄉(xiāng)流動呈現(xiàn)一個重要趨勢，就是城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的民辦中小學(xué)數(shù)量及其在校生人數(shù)都在大幅度增長。[11]無疑這些城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的民辦中小學(xué)吸引的都是家庭經(jīng)濟背景優(yōu)越和學(xué)生學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀的孩子。縣中是縣域基礎(chǔ)教育的龍頭，縣中衰落導(dǎo)致的直接后果是鄉(xiāng)村優(yōu)秀師生向縣城流動，縣城優(yōu)秀師生向地級市和大城市流動。顯然，縣中興衰直接影響縣域教育的穩(wěn)定與繁榮，影響縣域教育的整體布局。

(四)深刻認(rèn)識縣中教育促進(jìn)教育公平的特殊使命

教育是社會公平的基石。能否辦好縣中教育，直接關(guān)系到我國教育公平政策的實施。因為縣中是城鄉(xiāng)教育的紐帶，寄托著鄉(xiāng)村老百姓對教育改變命運的期望，縣中塌陷了，也就打碎了鄉(xiāng)村老百姓改變命運的希望。能否辦好縣中教育，直接關(guān)系到國家“后脫貧攻堅時代”如何發(fā)揮基礎(chǔ)教育鞏固脫貧攻堅成果、助力鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略選擇。2020年，我國全面建成小康社會，完成脫貧攻堅目標(biāo)，在中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程中邁出了具有里程碑意義的重要一步。但是，反貧困是人類社會的長期任務(wù)，鄉(xiāng)村振興必須以鄉(xiāng)村教育振興為基礎(chǔ)。辦好縣中教育，讓實現(xiàn)脫貧的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)、相對貧困地區(qū)的老百姓，在家門口就能享受到良好的高中教育，對于促進(jìn)教育公平、推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，鞏固脫貧攻堅成果，為每個人打好就業(yè)謀生的基礎(chǔ)具有重大意義。

綜上所述，必須將縣中教育放在教育和整個經(jīng)濟社會發(fā)展的系統(tǒng)關(guān)系中，綜合審視縣中問題，統(tǒng)籌考慮縣中教育對我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的多維影響，既要統(tǒng)觀都市圈城市體系視角下的高中布局問題，又要深刻認(rèn)識縣域內(nèi)高中教育與縣域發(fā)展的支持與反哺循環(huán)，從而將縣中發(fā)展問題放在推進(jìn)國家治理和縣域治理體系的經(jīng)濟、社會、文化、教育發(fā)展的大格局中進(jìn)行戰(zhàn)略定位。

四、縣中教育之“策”

從調(diào)研情況來看，縣中發(fā)展困境在全國具有一定普遍性，在部分省份具有全局性，在一些省份具有典型性，如果不對我國高中教育發(fā)展政策進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整，這一趨勢可能在全國形成蔓延之勢，并進(jìn)而對我國公共教育格局、經(jīng)濟社會發(fā)展大局和國家治理全局產(chǎn)生重大影響。在我國加快普及學(xué)前教育、義務(wù)教育從均衡發(fā)展向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展邁進(jìn)、高等教育深入普及的高質(zhì)量教育發(fā)展新時代，高中教育已經(jīng)成為社會主義現(xiàn)代化教育強國建設(shè)的短板，亟待補齊?！爸贫仁菫闆Q定人們相互關(guān)系而假定的一些制約；制度是社會的博弈規(guī)則，或更嚴(yán)格地說，是人類設(shè)計的制約人們相互行為的條件。”[12]而“穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)行動機制，塑造和誘發(fā)了相應(yīng)的行為方式?！盵13]為了避免縣中困境現(xiàn)象蔓延，亟需將縣中教育置于經(jīng)濟社會發(fā)展大局和教育改革發(fā)展全局，圍繞全面振興縣中教育，重構(gòu)縣中教育發(fā)展制度環(huán)境。

(一)提升縣中教育統(tǒng)籌管理層級，完善縣中教育管理體制

優(yōu)化教育治理的關(guān)鍵，是“以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系為核心，以推進(jìn)管辦評分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的格局。”[14]適應(yīng)我國社會經(jīng)濟呈現(xiàn)出的城鄉(xiāng)—區(qū)域—城市間的跨界性、融合性和流動性特點，國家應(yīng)盡快打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃治理模式下基礎(chǔ)教育公共服務(wù)存在的地級市城區(qū)、縣級市(區(qū)、縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重分割的狀態(tài)，推進(jìn)都市圈、城市群內(nèi)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的共建共享，實行跨越行政層級的都市圈、城市群意義上的教育資源配置的統(tǒng)籌，賦予中心城市對都市圈內(nèi)基礎(chǔ)教育的相應(yīng)統(tǒng)籌管理權(quán)。率先強化和提升對縣中教育的管理層級，將縣中教育納入都市圈或城市群的中心城市(地級市)教育公共服務(wù)規(guī)劃，在進(jìn)一步強化省級統(tǒng)籌的同時，加強地市級政府對縣中教育發(fā)展的管理、支持和保障力度。

普通高中教育是為當(dāng)?shù)丶{稅人提供的公共產(chǎn)品。即使民辦高中教育，也是對當(dāng)?shù)卣咧薪逃伯a(chǎn)品供給能力不足的補充，仍然具有為其提供準(zhǔn)入權(quán)的當(dāng)?shù)卣牱秶睦习傩仗峁└咧薪逃@一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的義務(wù)，而不能單一運用完全競爭的市場法則進(jìn)行生源配置。基于高中教育作為公共產(chǎn)品的上述屬性，規(guī)范公民辦普通高中招生行為，推動各地全面落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革 全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》關(guān)于公民辦普通高中同步招生政策的規(guī)定，同時，按照公共服務(wù)原則，嚴(yán)格規(guī)范普通高中招生范圍和方式，為穩(wěn)定縣中優(yōu)秀生源提供制度保障。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少省市的高中學(xué)校招生錄取政策，都將高中學(xué)校劃分為不同類型和層級，在招生范圍和招生錄取批次上形成了差序化規(guī)制，造成了縣一中獨大、優(yōu)質(zhì)高中與薄弱高中差距日益明顯的“金字塔式”固化格局。按照公共服務(wù)供給均等化的要求，國家應(yīng)在促進(jìn)縣域高中教育逐步縮小校際之間的辦學(xué)條件和辦學(xué)水平差距的基礎(chǔ)上，推動各地高中教育逐步適時調(diào)整差序化的招生格局，促進(jìn)縣域高中教育邁向均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)建立中央地方合理分擔(dān)機制，健全縣中經(jīng)費投入體制

“我國教育治理面臨的首要難題就是如何促進(jìn)教育公平，縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、校際間的教育質(zhì)量差距和教育投入差距?！盵15]加強縣中教育，必須全面強化縣中教育經(jīng)費保障能力。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2019〕27號)，普通高中教育總體為中央與地方共同財政事權(quán)。要加大中央和省級財政對縣中教育的支持力度，健全中央和地方縣中教育投入保障機制，建立中央、省、縣(市區(qū))按比例分擔(dān)機制。中央財政要建立財政困難縣縣中教育經(jīng)費支持專項。尤其要加強中西部省份縣域高中教育投入力度，完善高考綜合改革相關(guān)配套設(shè)施，支持和保障新高考的順利實施。要全面提高縣中教師待遇，從國家層面比照公務(wù)員工資項目，對中小學(xué)教師收入項目進(jìn)行統(tǒng)一，確保義務(wù)教育階段教師待遇不低于或高于公務(wù)員的平均工資待遇水平的同時，統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)馗咧薪逃A段教師待遇和社會保障問題；從總體上逐步縮小縣中與大城市、地級市城市高中教師待遇的差距，以穩(wěn)定縣中教師隊伍，吸引優(yōu)秀大學(xué)生、研究生到縣中從教。

(三)實施縣中教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，提升縣中學(xué)校辦學(xué)條件

政府在教育政策活動中必須意識到，盡管教育機會均等一直被認(rèn)為是教育公平的核心內(nèi)容，但是教育機會均等并不等于教育公平。[16]中國教育改革的一個重心是建立和完善一套制度體系——日益嚴(yán)格化的逐級考試制度和學(xué)校等級分類系統(tǒng)，這一制度選拔和培養(yǎng)了大批精英人才，但同時也帶來一些不平等后果。[17]不能不承認(rèn)，受經(jīng)濟發(fā)展水平制約和升學(xué)政績帶來的教育投入導(dǎo)向影響，我國縣中教育的辦學(xué)條件，從外部看與大中城市差距越來越大，從內(nèi)部看縣級中學(xué)之間的辦學(xué)條件配置呈現(xiàn)出典型的等級差異。振興縣中教育必須全面提升縣中教育辦學(xué)條件。按照新高考、新課程實施的要求，國家應(yīng)制定出臺縣中辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，實施縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，全面加強縣中教師配備、校舍建設(shè)、教育信息化、設(shè)施圖書配備等；出臺支持社會公益力量參與縣中教育的公共政策。力爭用五年時間，全面縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間高中教育資源配置的過大差距。

(四)實施縣中人才強校工程，提高縣中教師隊伍水平

教師是教育的第一資源。振興縣中，首在人才。國家要采取一系列戰(zhàn)略舉措，實施縣中人才強校工程。一是實施縣中振興人才固本計劃。建立縣中優(yōu)秀人才崗位津貼制度，在縣中設(shè)立優(yōu)秀人才崗位，實行競爭上崗，在聘期內(nèi)為競爭上崗人才提供崗位津貼，崗在人在津貼在。二是遏制縣中優(yōu)秀人才逆向無序流動。對縣中優(yōu)秀人才實行聘約管理，嚴(yán)禁聘期內(nèi)流動，聘期結(jié)束后由縣中向大中城市高中流動的，縣中優(yōu)秀人才接納方要對縣中進(jìn)行人才流失補償。三是實施縣中人才“培源計劃”。由國家部屬師范大學(xué)每年為縣中定向培養(yǎng)公費師范生。四是實施優(yōu)質(zhì)高中優(yōu)秀人才縣中支教工程。試點啟動大中城市優(yōu)質(zhì)高中優(yōu)秀教師支教縣中行動。

(五)推進(jìn)縣中育人方式變革，全面提高縣中教育質(zhì)量

高中教育發(fā)展的主要矛盾，已從數(shù)量不足轉(zhuǎn)向質(zhì)量不高，進(jìn)入到以內(nèi)涵發(fā)展、提高質(zhì)量為重點的發(fā)展新階段。振興縣中教育，提高質(zhì)量是根本。國家要把提升縣中教育質(zhì)量作為振興縣中教育的戰(zhàn)略舉措，推動縣中教育走公平、融合、特色、優(yōu)質(zhì)發(fā)展之路。圍繞新高考、新課改，實施縣中教師全員培訓(xùn)工程，著力提高縣中實施新課程新教材的能力和水平，不斷提升學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量。建立大中城市優(yōu)質(zhì)高中和縣中對口幫扶協(xié)同機制，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，共享優(yōu)質(zhì)高中教育教學(xué)資源。

(六)深化高等學(xué)校招生改革，擴大縣中學(xué)生重點大學(xué)入學(xué)機會

“教育治理背后的深層次問題是利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)問題。”[15]“在實施嚴(yán)格競爭考試制度時，也需采取某些手段，扶助教育機會競爭中的弱勢群體，降低其教育成本和失敗風(fēng)險，提高他們的教育回報率?！盵17]《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》頒布以來，我國加強高校招生計劃分配方式改革，比如繼續(xù)實施支持中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃，在東部地區(qū)高校安排專門招生名額面向中西部地區(qū)招生，提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率；繼續(xù)實施國家農(nóng)村貧困地區(qū)定向招生專項計劃，由重點高校面向貧困地區(qū)招生，增加農(nóng)村學(xué)生上重點高校人數(shù)等等，以此促進(jìn)高等教育入學(xué)機會的區(qū)域、階層差異。國家要采取更大措施，逐步縮小大中城市高中和縣中學(xué)子入讀國家重點大學(xué)的機會，尤其要完善中央和地方面向縣中的重點高校專項招生計劃，按照縣中招生規(guī)模安排相應(yīng)的定向招生計劃，為縣中學(xué)子提供更多進(jìn)入國家重點大學(xué)就讀的機會。