長(zhǎng)三角一體化背景下省際毗鄰公交發(fā)展模式研究＊

周鑫

（南京科技職業(yè)學(xué)院，江蘇南京 210044）

2018-11-05，習(xí)近平總書(shū)記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開(kāi)幕式上宣布，支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2019 年兩會(huì)期間，政府工作報(bào)告再次聚焦促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提出“將長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略”的決策部署。

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神和中央關(guān)于長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的決策部署，充分發(fā)揮長(zhǎng)三角一體化交通先行的作用，蘇、滬、浙、皖等三省一市組織召開(kāi)了長(zhǎng)三角交通更高質(zhì)量一體化發(fā)展座談會(huì)和2019年長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，共同簽署了《長(zhǎng)三角交通更高質(zhì)量一體化發(fā)展座談會(huì)備忘錄》，其中，明確要落實(shí)“開(kāi)展毗鄰地區(qū)公交客運(yùn)銜接線(xiàn)路試點(diǎn)”工作。

隨著長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展及城市群的出現(xiàn)，傳統(tǒng)道路客運(yùn)班線(xiàn)直達(dá)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)運(yùn)輸已不能滿(mǎn)足居民出行需求，城鄉(xiāng)間、毗鄰沿途地區(qū)短途、高頻出行需求不斷增多，因此，省際毗鄰地區(qū)間地面公交應(yīng)運(yùn)而生。本文對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)省際毗鄰公交發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、發(fā)展模式和對(duì)策建議進(jìn)行了研究探討。

1 長(zhǎng)三角毗鄰公交發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展歷程

起步階段（2009—2011 年）。為滿(mǎn)足上海和江蘇地區(qū)居民不斷增長(zhǎng)的出行需求，2009 年，長(zhǎng)三角第一條省際毗鄰公交太嘉快線(xiàn)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。該線(xiàn)路既堅(jiān)持省際客運(yùn)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、車(chē)輛類(lèi)型等級(jí)和安檢制度等管理規(guī)定，又采用城市公交的調(diào)度和站點(diǎn)使用模式，特別是與地鐵站緊密銜接，大大方便了旅客出行。

提速階段（2012—2017 年）。這一階段長(zhǎng)三角地區(qū)陸續(xù)試點(diǎn)開(kāi)通了若干條毗鄰公交，均取得顯著成效。2012 年，交通運(yùn)輸部正式批復(fù)了《關(guān)于對(duì)在蘇浙滬省際毗鄰地區(qū)開(kāi)展客運(yùn)班線(xiàn)公交化運(yùn)行工作的意見(jiàn)》。2015 年1 月，華東六省一市簽訂省際道路客運(yùn)合作發(fā)展協(xié)議書(shū)，突破一市一地限制，在行業(yè)管理機(jī)制、模式等方面積極創(chuàng)新，上海、江蘇、浙江、安徽、江西、福建、山東省際間道路客運(yùn)合作發(fā)展進(jìn)一步提速。

發(fā)展階段（2018—至今）。2018 年，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，要求充分發(fā)揮長(zhǎng)三角一體化交通先行的作用。2019 年，三省一市簽訂了《長(zhǎng)三角交通更高質(zhì)量一體化發(fā)展座談會(huì)備忘錄》，開(kāi)展毗鄰地區(qū)公交客運(yùn)銜接線(xiàn)路試點(diǎn)工作是會(huì)議各方達(dá)成的6 項(xiàng)重點(diǎn)合作事項(xiàng)之一。2020 年，長(zhǎng)三角區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)論證會(huì)上對(duì)《長(zhǎng)三角省際毗鄰公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范》進(jìn)行了專(zhuān)家論證，開(kāi)啟了全面推動(dòng)長(zhǎng)三角毗鄰地區(qū)班線(xiàn)公交化發(fā)展的新篇章。

1.2 線(xiàn)路情況

截至2020 年，長(zhǎng)三角地區(qū)已累計(jì)開(kāi)通省際公交線(xiàn)路60 條，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)內(nèi)開(kāi)通5 條。滬蘇之間開(kāi)通19 條，蘇皖之間開(kāi)通18 條，蘇浙之間開(kāi)通9 條，滬浙之間開(kāi)通9 條，浙皖之間開(kāi)通5 條。線(xiàn)路主要服務(wù)毗鄰縣區(qū)百姓出行[1]。從線(xiàn)路性質(zhì)來(lái)看，有客運(yùn)班線(xiàn)公交化改造和城市公交延伸2 種模式，班線(xiàn)公交化12條，公交延伸或新辟48 條。

從運(yùn)營(yíng)情況來(lái)看，線(xiàn)路長(zhǎng)度均不超過(guò)50 km，線(xiàn)路票價(jià)均低于同方向客運(yùn)班線(xiàn)，略高于區(qū)內(nèi)常規(guī)公交，80%的線(xiàn)路采用城市公交運(yùn)行模式。

1.3 政策措施

上海市在推動(dòng)長(zhǎng)三角省際毗鄰地區(qū)客運(yùn)班線(xiàn)公交化運(yùn)行方面率先探索。2012 年，上海市交通港口局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)市政府辦公廳〈關(guān)于促進(jìn)本市省際道路旅客運(yùn)輸行業(yè)健康有序發(fā)展的意見(jiàn)〉的通知》，制定《關(guān)于在長(zhǎng)三角毗鄰地區(qū)發(fā)展省際客運(yùn)班線(xiàn)公交化運(yùn)行的工作方案》，發(fā)布《上海市省際道路旅客運(yùn)輸服務(wù)規(guī)范》，進(jìn)一步明確行業(yè)定位、客運(yùn)場(chǎng)站規(guī)劃、運(yùn)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新、強(qiáng)化安全監(jiān)管、落實(shí)服務(wù)規(guī)范及推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)等工作[2]。2018 年上海市交通委在分析評(píng)估前期毗鄰地區(qū)公交化線(xiàn)路試點(diǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和完善本市與蘇浙兩省毗鄰地區(qū)公交客運(yùn)銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2020-09-27，由上海市道路運(yùn)輸管理局牽頭組織開(kāi)展編制《毗鄰公交場(chǎng)站規(guī)劃與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)研究》，梳理和總結(jié)既有國(guó)家和滬蘇浙三地的公交場(chǎng)站規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和特點(diǎn)，提出毗鄰公交場(chǎng)站規(guī)劃與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的研究重點(diǎn)[3]。

江蘇省在發(fā)展省內(nèi)毗鄰地區(qū)公交化客運(yùn)發(fā)展方面較早進(jìn)行了探索。2014 年11 月，江蘇省下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范省內(nèi)毗鄰縣（市、區(qū)）之間道路客運(yùn)和城市公交發(fā)展的通知》，要求各地交通運(yùn)輸部門(mén)要積極推動(dòng)區(qū)域及城市交通資源整合，推進(jìn)毗鄰縣（市、區(qū)）之間道路客運(yùn)班線(xiàn)實(shí)施公交化運(yùn)營(yíng)改革，并對(duì)線(xiàn)路審批許可方式進(jìn)行了明確。目前，江蘇全省累計(jì)開(kāi)通城際公交約150 條，其中78 條線(xiàn)路以公交模式運(yùn)營(yíng)，并實(shí)行了財(cái)政補(bǔ)貼。2020 年，由江蘇省交通運(yùn)輸廳牽頭提出，上海、浙江、安徽相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)參與編制了《長(zhǎng)三角省際毗鄰公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范》。此規(guī)范中對(duì)江蘇省范圍內(nèi)省際毗鄰公交客運(yùn)服務(wù)從總則、管理制度、線(xiàn)路、車(chē)輛、場(chǎng)站、人員、服務(wù)、安全、服務(wù)評(píng)價(jià)與投訴處理9 個(gè)方面提出具體要求。

浙江省積極推進(jìn)城際公交發(fā)展。2017 年，浙江省道路運(yùn)輸管理局印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)我省道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》的通知，提出科學(xué)合理開(kāi)通城際公交，開(kāi)通城際公交應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮現(xiàn)有客運(yùn)班線(xiàn)，充分考慮時(shí)間成本、交通擁堵、經(jīng)營(yíng)成本、客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)布局等因素，科學(xué)確定線(xiàn)路距離和站點(diǎn)設(shè)置。

2 長(zhǎng)三角毗鄰公交發(fā)展模式對(duì)比

隨著長(zhǎng)三角地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口聚集度不斷提高，城鄉(xiāng)間、毗鄰沿途地區(qū)短途、高頻出行需求增多。傳統(tǒng)道路客運(yùn)班線(xiàn)“站到站”、發(fā)車(chē)頻率低等運(yùn)營(yíng)模式無(wú)法滿(mǎn)足沿途百姓出行需求，而城市公交尚未覆蓋。在這一背景下，受地區(qū)間行政壁壘和交通行業(yè)體制機(jī)制影響，長(zhǎng)三角地區(qū)普遍采用道路客運(yùn)班線(xiàn)公交化運(yùn)營(yíng)和公共汽車(chē)延伸2 種發(fā)展模式滿(mǎn)足城際間公交出行需求[4]。從服務(wù)形式上看，雖然均行駛在城市與城市之間的道路上，按照規(guī)定的路線(xiàn)、站點(diǎn)運(yùn)行，服務(wù)于沿途群眾出行需求，但在經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)等方面有許多不同之處，具體如表1所示。

表1 毗鄰地區(qū)公交客運(yùn)運(yùn)營(yíng)模式對(duì)比

3 毗鄰公交存在問(wèn)題

3.1 法規(guī)有待進(jìn)一步完善

當(dāng)前中國(guó)客運(yùn)的發(fā)展體制上嚴(yán)格區(qū)分了道路客運(yùn)和公共交通客運(yùn)，兩者屬于不同體系，在經(jīng)營(yíng)權(quán)、車(chē)輛配置、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)安全管理等各方面的規(guī)定、規(guī)范都有差異，有的甚至存在矛盾。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，道路客運(yùn)和公共交通的邊界越來(lái)越模糊，現(xiàn)行法律法規(guī)與百姓實(shí)際需求的矛盾也逐漸凸顯。

3.2 協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步建立

規(guī)劃層面，公交規(guī)劃仍主要局限于城市內(nèi)部，跨省級(jí)行政區(qū)域的公交規(guī)劃少有銜接。管理層面，雖然三省一市之間已經(jīng)建立了推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，但會(huì)議內(nèi)容對(duì)省際毗鄰地區(qū)公交客運(yùn)議題涉及甚少。操作層面，跨省毗鄰公交的線(xiàn)路審批仍然采用一事一議的方式，國(guó)家和省級(jí)層面尚未出臺(tái)城際公交的相關(guān)管理辦法。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有待進(jìn)一步統(tǒng)一

道路客運(yùn)與城市公交在場(chǎng)站、車(chē)輛、標(biāo)志標(biāo)識(shí)、服務(wù)頻次、安全監(jiān)管等方面的標(biāo)準(zhǔn)體系截然不同，2種客運(yùn)服務(wù)模式的初衷定位、所適用的情況和范圍也不盡相同，目前毗鄰地區(qū)公交化運(yùn)營(yíng)的線(xiàn)路大多根據(jù)其原來(lái)所屬的線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)模式特點(diǎn)，來(lái)選擇道路客運(yùn)班線(xiàn)或者城市公交其中的一種模式標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遵循。

3.4 資源市場(chǎng)有待進(jìn)一步共享

基礎(chǔ)設(shè)施方面，毗鄰地區(qū)尚未在樞紐場(chǎng)站、沿途站點(diǎn)、充電設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施方面實(shí)現(xiàn)共建共享。線(xiàn)路開(kāi)行方面，受行業(yè)分割影響，各方式間存在利益博弈，部分毗鄰公交線(xiàn)路不得已采取一些繞行、節(jié)點(diǎn)銜接的運(yùn)行方式，有的甚至未能有效開(kāi)通。

3.5 保障機(jī)制有待進(jìn)一步完善

目前，省級(jí)層面尚未建立完善的財(cái)政扶持機(jī)制，各地財(cái)政能力、實(shí)際需求、重視程度不同，發(fā)展毗鄰公交的建設(shè)投入不在同一個(gè)水平上，存在地區(qū)差異。部分毗鄰公交線(xiàn)路因缺乏穩(wěn)定的客流，基本處于虧損狀態(tài)。公交化運(yùn)營(yíng)的客運(yùn)班線(xiàn)票價(jià)普遍高于城市公交，異地不能刷公交一卡通或者能刷卡不能享受優(yōu)惠。

3.6 線(xiàn)路布局有待進(jìn)一步優(yōu)化

毗鄰縣級(jí)節(jié)點(diǎn)之間尚未實(shí)現(xiàn)公交化客運(yùn)全覆蓋，目前，長(zhǎng)三角三省一市毗鄰的40 個(gè)縣級(jí)節(jié)點(diǎn)對(duì)之間，尚有15 個(gè)節(jié)點(diǎn)對(duì)之間尚未實(shí)現(xiàn)公交化線(xiàn)路覆蓋；毗鄰地區(qū)客運(yùn)公交化線(xiàn)路密度不高；公交化客運(yùn)線(xiàn)路與都市圈軌道交通站點(diǎn)、客運(yùn)站、換乘中心等重要客運(yùn)節(jié)點(diǎn)尚未實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接；江寧—博望、頂山—汊河等重要跨界毗鄰組團(tuán)之間尚未實(shí)現(xiàn)公交化客運(yùn)精準(zhǔn)對(duì)接。

4 對(duì)策和建議

4.1 建立毗鄰公交客運(yùn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

在推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，成立長(zhǎng)三角省際毗鄰地區(qū)班線(xiàn)公交化運(yùn)營(yíng)對(duì)接領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)毗鄰區(qū)域跨省公交線(xiàn)路的運(yùn)行管理，確立以線(xiàn)路開(kāi)行許可審批手續(xù)辦理、日常監(jiān)管和運(yùn)行補(bǔ)貼以及相關(guān)考核和清退機(jī)制等。

加強(qiáng)規(guī)劃銜接指導(dǎo)，相鄰的設(shè)區(qū)市交通運(yùn)輸部門(mén)應(yīng)共同協(xié)商編制毗鄰公交發(fā)展規(guī)劃。加快推進(jìn)毗鄰地區(qū)設(shè)區(qū)市、縣（市）之間交通聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，定期開(kāi)展執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。推動(dòng)毗鄰公交監(jiān)管信息共享、統(tǒng)一執(zhí)法形式、互認(rèn)處罰結(jié)果。

4.2 建立科學(xué)合理的票價(jià)票制體系

完善定價(jià)機(jī)制，按照“社會(huì)可承受、財(cái)政可承擔(dān)、企業(yè)可承載”的原則，綜合考慮毗鄰公交一定公益屬性、經(jīng)營(yíng)成本、線(xiàn)路運(yùn)行模式等因素，通過(guò)市場(chǎng)化方式合理確定票價(jià)。完善補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制，積極建立完善毗鄰公交補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制，合理界定毗鄰公交補(bǔ)貼補(bǔ)償范圍，有條件的地區(qū)探索設(shè)立統(tǒng)籌發(fā)展基金，給予公益性線(xiàn)路相對(duì)合理的財(cái)政補(bǔ)貼。發(fā)展多種票制，鼓勵(lì)各地毗鄰公交實(shí)施換乘優(yōu)惠等政策，靈活采用月票、周票、次票、季票、年票等多形式、多層次票制。推進(jìn)交通運(yùn)輸部“公交一卡通”的使用，鼓勵(lì)各種無(wú)現(xiàn)金支付方式在毗鄰公交的應(yīng)用。

4.3 加強(qiáng)毗鄰公交?？空军c(diǎn)管理

推動(dòng)公交客運(yùn)的場(chǎng)站、途經(jīng)?？奎c(diǎn)等服務(wù)設(shè)施共建共享，落實(shí)省界周邊公交回轉(zhuǎn)場(chǎng)地，便于毗鄰公交客運(yùn)線(xiàn)路調(diào)整延伸至對(duì)方境內(nèi)，進(jìn)一步擴(kuò)大跨省毗鄰公交客運(yùn)服務(wù)覆蓋范圍。統(tǒng)一乘車(chē)服務(wù)信息，應(yīng)將毗鄰公交線(xiàn)路信息（起訖站點(diǎn)、中途?？空军c(diǎn)、服務(wù)時(shí)間等）統(tǒng)一納入中途停靠站站牌信息，并注意動(dòng)態(tài)維護(hù)，保證信息的準(zhǔn)確性，方便公眾乘車(chē)。

4.4 切實(shí)保障毗鄰公交安全運(yùn)營(yíng)

嚴(yán)格按照《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，對(duì)毗鄰公交運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面監(jiān)管，切實(shí)督促運(yùn)營(yíng)企業(yè)落實(shí)生產(chǎn)主體責(zé)任，強(qiáng)化線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)過(guò)程監(jiān)控，執(zhí)行線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)方案，保證毗鄰公交服務(wù)質(zhì)量和安全生產(chǎn)水平，形成監(jiān)管閉環(huán)。毗鄰公交客運(yùn)車(chē)輛應(yīng)安裝符合標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)星車(chē)載終端和視頻監(jiān)控設(shè)備。公交場(chǎng)站或汽車(chē)客運(yùn)站內(nèi)應(yīng)公布禁止攜帶的違禁物品目錄。