行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)研究

李 佳

（云南省紅河州瀘西縣財政信息管理中心，云南 紅河州 652499）

0 引言

在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時代背景下，為適應(yīng)全新的經(jīng)濟(jì)市場環(huán)境，各級行政事業(yè)單位紛紛將工作重心放在建立全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制制度上，單位綜合管理水平及效率得到顯著提升，這對降低經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險系數(shù)、優(yōu)化資源配置、規(guī)范財務(wù)行為有著極為重要的現(xiàn)實意義。與此同時，在全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制期間，單位遇到了一些重難點問題有待解決，本文對此展開研究。

1 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的概念及二者關(guān)系

1.1 概 念

全面預(yù)算管理是指采取預(yù)算方法來分配單位在一段時間內(nèi)的各類財務(wù)資源和非財務(wù)資源，并在資源分配、使用期間開展的計劃編制、考核、控制、評價等一系列活動，旨在全面反映特定時間段內(nèi)的業(yè)務(wù)活動、財務(wù)計劃實施情況，順利完成既定業(yè)務(wù)目標(biāo)，實現(xiàn)對經(jīng)費支出和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事務(wù)的有效控制。

內(nèi)部控制是指在特定環(huán)境條件下，行政事業(yè)單位為達(dá)成既定管理目標(biāo)、高效利用財務(wù)與非財務(wù)資源、提高工作效率與服務(wù)水平，在內(nèi)部實施的組織、計劃、自我調(diào)整、評估、監(jiān)督和控制等一系列活動。

1.2 關(guān) 系

在行政事業(yè)單位運營期間，全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的關(guān)系主要體現(xiàn)在形成業(yè)務(wù)控制連接橋梁和有效控制方式兩方面。首先，在業(yè)務(wù)控制連接橋梁方面，單位內(nèi)部控制框架由單位層面內(nèi)控、業(yè)務(wù)層面內(nèi)控、評價監(jiān)督和風(fēng)險評估防范等多個部分組成，各部分內(nèi)容保持相對獨立狀態(tài)，互不影響。而對全面預(yù)算管理工作的開展，將通過制訂預(yù)算計劃、預(yù)算執(zhí)行考核，做到對內(nèi)控模式中各部分內(nèi)容的有機(jī)聯(lián)系，徹底解決控制內(nèi)容孤立問題，有助于內(nèi)部控制能力的強(qiáng)化，譬如通過編制資產(chǎn)負(fù)債表強(qiáng)化與資產(chǎn)業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)有關(guān)的內(nèi)部控制，通過在編制收入費用表等財務(wù)報表的同時編制預(yù)算收入表等預(yù)算會計報表，系統(tǒng)性開展與收支業(yè)務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的內(nèi)部控制工作。其次，在有效控制方式方面，預(yù)算控制本質(zhì)上屬于內(nèi)部控制方式的一種，采取預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)管考核等管理措施，配合內(nèi)部控制工作開展，確保內(nèi)控功能得到充分體現(xiàn)。例如，科學(xué)編制年度預(yù)算，將其分解為業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、財務(wù)預(yù)算3 部分，配合從合同、采購直至資產(chǎn)和收支管理等行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制工作的開展。

2 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制現(xiàn)狀

2.1 全面預(yù)算管理相關(guān)制度不健全

近年來，我國各級行政事業(yè)單位雖然紛紛開展全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制制度的建設(shè)工作，但受到時間、經(jīng)驗等因素限制，現(xiàn)行制度體系建設(shè)存在缺失的問題，預(yù)算管理水平和內(nèi)部控制能力存在優(yōu)化與提升空間，這也是行政事業(yè)單位當(dāng)前亟須解決的一個重要問題。例如，一些單位在記賬憑證填制方面，未在制度體系中嚴(yán)謹(jǐn)劃分各類業(yè)務(wù)，在同一記賬憑證上混淆記錄各項業(yè)務(wù)，也沒有明確標(biāo)注原始憑證張數(shù)等基礎(chǔ)信息。在會計核算方面，沒有正確區(qū)分專項撥款與一般經(jīng)費，也沒有清晰梳理各項撥款經(jīng)費的具體去向，由此引發(fā)用賬不便、核算結(jié)果失真等問題。而在票據(jù)管理方面，因制度建設(shè)缺位，部分單位存在票據(jù)使用繳銷情況未造冊登記、未定期盤點核查票據(jù)申領(lǐng)與結(jié)存情況、票據(jù)繳銷不及時等問題。

2.2 全面預(yù)算管理人員專業(yè)水平有待提升

現(xiàn)階段，各級行政事業(yè)單位普遍處于建立完善全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制制度的關(guān)鍵階段，制度體系、內(nèi)控能力、綜合管理水平都得到明顯改善，實現(xiàn)了對單位全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項的全過程控制。與此同時，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理模式、內(nèi)部控制方法手段也隨之發(fā)生改變，舊有的工作經(jīng)驗、理念缺乏適用性，管理人員的專業(yè)素質(zhì)還有待提升。

2.3 全面預(yù)算與單位發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)

目前來看，部分預(yù)算計劃的可行性欠佳，與行政事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)，實際預(yù)算管理效果和預(yù)期情況存在出入，這一問題的產(chǎn)生源于編制方法不科學(xué)、業(yè)務(wù)部門參與度不足、預(yù)算指標(biāo)不合理和預(yù)算計劃缺乏彈性等原因。第一，編制方法不科學(xué)的問題在于使用上一年度或是歷史財政年度的支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為原始資料，經(jīng)過簡單修正處理后直接用于編制預(yù)算計劃，沒有深入分析市場環(huán)境變化、單位規(guī)模體量變化、單位發(fā)展方向與戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)變等因素造成的影響，最終導(dǎo)致預(yù)算計劃與實際工作脫節(jié)。第二，業(yè)務(wù)部門參與度不足的問題在于在預(yù)算編制與審批環(huán)節(jié)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門的參與度較低，由財務(wù)部門包攬絕大多數(shù)工作，業(yè)務(wù)部門沒有提供足夠的數(shù)據(jù)資料和建設(shè)性意見，導(dǎo)致預(yù)算計劃較為片面，在執(zhí)行期間遇到一些突發(fā)問題。第三，預(yù)算指標(biāo)不合理的問題在于沒有根據(jù)單位發(fā)展現(xiàn)狀和市場環(huán)境來設(shè)定行政費用變動率、可控費用變動率、實際流動資產(chǎn)與流動負(fù)債比率、資產(chǎn)負(fù)債率等預(yù)算管理指標(biāo)，或是長時間未對早期設(shè)定的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行更新修正。第四，預(yù)算計劃缺乏彈性的問題在于編制的預(yù)算計劃未預(yù)留充足的空間，在計劃執(zhí)行期間遇到突發(fā)問題，或是在執(zhí)行較長時期預(yù)算計劃時會過度束縛決策者的行為。簡單來講，就是預(yù)算范圍有限，無法適應(yīng)外部環(huán)境與單位業(yè)務(wù)活動情況的劇烈變化。

2.4 全面預(yù)算執(zhí)行不到位

在預(yù)算計劃執(zhí)行期間，內(nèi)部控制層面存在制度建設(shè)缺乏針對性、組織架構(gòu)有待優(yōu)化、預(yù)算數(shù)據(jù)分解程度不足的問題，由此造成全面預(yù)算執(zhí)行不到位的后果。例如，在制度建設(shè)方面，現(xiàn)行制度體系中的部分條款內(nèi)容較為模糊，沒有明確規(guī)定流程步驟，憑借工作人員的主觀判斷來推動預(yù)算計劃實施，或是所下達(dá)的預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏實際約束力，未經(jīng)批準(zhǔn)隨意更改預(yù)算，形成管理控制紕漏。在組織架構(gòu)方面，存在崗位職責(zé)不明確、多頭管理及重復(fù)審批的現(xiàn)象。而在預(yù)算數(shù)據(jù)分解方面，沒有將預(yù)算計劃逐層分解為詳盡、全面的預(yù)算數(shù)據(jù)。

3 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)的策略

3.1 完善全面預(yù)算管理制度與內(nèi)控配套制度

健全、完善的制度體系是保障單位全面預(yù)算管理活動與內(nèi)部控制工作順利開展的重要前提，也是編制的預(yù)算計劃能有效執(zhí)行的關(guān)鍵。因此，行政事業(yè)單位需要將現(xiàn)階段工作重心放在對預(yù)算管理和內(nèi)控配套制度的優(yōu)化與完善方面。

（1）落實權(quán)責(zé)制度，明確各部門工作權(quán)限，以此消除管理控制盲區(qū)，解決交叉管理、無效控制問題。例如，在編制預(yù)算計劃時，由單位主管領(lǐng)導(dǎo)組織，財務(wù)部門牽頭，各職能科室積極配合，開展與預(yù)算計劃編制相關(guān)的業(yè)務(wù)工作，再將工作成果提交至財務(wù)部門加以匯總整理，實現(xiàn)對預(yù)算計劃的編制、部署和實施，避免因部門科室溝通不到位而形成疏漏。

（2）建立激勵約束制度，在行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展期間，對預(yù)算計劃執(zhí)行情況、內(nèi)部控制成果與各科室人員的工作狀況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督、量化考評，對比考評結(jié)果與預(yù)先設(shè)定的管理目標(biāo)，對超額完成工作任務(wù)的人員予以物質(zhì)、精神層面的獎勵，對形成工作紕漏、未按時足量完成下發(fā)任務(wù)的人員進(jìn)行懲處，以此來充分調(diào)動單位職工的工作積極性，這也是實現(xiàn)全員參與目標(biāo)的重要舉措，能夠確保單位全體職工自發(fā)、主動參與到全面預(yù)算管理及內(nèi)部控制活動中。

（3）對單位內(nèi)控配套制度進(jìn)行完善，包括票據(jù)管理制度、會計核算制度、記賬憑證填制制度和審計監(jiān)督制度等。以票據(jù)管理制度為例，對制度中的條款內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善，明確票據(jù)購買、使用、管理、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)的具體要求和流程步驟，在票據(jù)購買環(huán)節(jié)需要根據(jù)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收費的文件和申請函等資料到財政部門申領(lǐng)財政票據(jù)領(lǐng)用證，同時申報票據(jù)使用情況，如果票據(jù)存在問題應(yīng)及時更換，保證填寫完整、清晰。

3.2 提高人員素質(zhì)

為滿足實際工作開展需要，單位必須加大管理人員培訓(xùn)力度，以全面預(yù)算管理目標(biāo)特點、預(yù)算計劃編制原則、計劃執(zhí)行控制方法、常見問題與解決措施、內(nèi)部控制要點及原則、內(nèi)控基本結(jié)構(gòu)與流程步驟等為主要培訓(xùn)內(nèi)容，不定期開展實操演練活動，幫助管理人員將所學(xué)理論知識快速轉(zhuǎn)化為實踐工作經(jīng)驗。同時，為適應(yīng)信息化時代背景，解決部門科室溝通不暢、管理控制流程煩瑣問題，單位應(yīng)加快信息化發(fā)展步伐，搭建信息化管理系統(tǒng)，管理人員線上辦理報表文件生成申報、預(yù)算公示、管理審批等業(yè)務(wù)，并做好管理人員的信息化培訓(xùn)工作，要求其掌握信息化系統(tǒng)及配套軟件程序的正確操作方法。

3.3 重視預(yù)算編制與審核工作

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理與單位內(nèi)部控制的起點，唯有編制一套科學(xué)合理的預(yù)算計劃，方可有效規(guī)避行政事業(yè)單位在運營期間遇到的絕大多數(shù)風(fēng)險隱患，保證預(yù)算計劃得到有效執(zhí)行，做到防患于未然。為達(dá)到這一目的，單位應(yīng)對預(yù)算編制、審核工作予以高度重視，在計劃編制審核期間重點分析單位相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項中可能存在的風(fēng)險隱患，采取風(fēng)險規(guī)避與防范措施。

首先，引入“三權(quán)分立”控制理念，對預(yù)算決策、執(zhí)行以及監(jiān)督活動進(jìn)行分離處理，對現(xiàn)有預(yù)算管理組織進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，由預(yù)算委員會負(fù)責(zé)預(yù)算決策，預(yù)算辦公室做好預(yù)算計劃編制及上傳下達(dá)等相關(guān)管理工作，業(yè)務(wù)部門做好預(yù)算計劃執(zhí)行工作，審計部門與財務(wù)部門做好預(yù)算監(jiān)督工作，財務(wù)部以及人事部則做好預(yù)算考核工作。

其次，引入全員參與理念，強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門職工積極參與到預(yù)算計劃編制工作中，按照“上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”原則，預(yù)算部門和業(yè)務(wù)部門進(jìn)行深入溝通，編制多套分支預(yù)算計劃，再將分支計劃進(jìn)行匯總整理，確保預(yù)算計劃與實際工作情況相契合。同時，要求業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在預(yù)算管理委員會中占據(jù)一定比例，負(fù)責(zé)在預(yù)算目標(biāo)制定、計劃編制期間提供數(shù)據(jù)資料與建設(shè)性意見。

再次，健全預(yù)算指標(biāo)體系。一方面，將行政事業(yè)單位在3～5 年內(nèi)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃分解為各年度具體目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上綜合分析外部環(huán)境、單位發(fā)展現(xiàn)狀等因素，層層分解、制定各項具體的預(yù)算指標(biāo)，包括收入預(yù)算方面的撥入專款、經(jīng)營收入、下屬機(jī)構(gòu)上繳款等，以及支出預(yù)算方面的撥出?？?、給下屬機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助、結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建、事業(yè)支出等，盡可能保持預(yù)算科目、會計科目二者涵蓋內(nèi)容的一致性。另一方面，根據(jù)上一階段預(yù)算計劃的評價反饋結(jié)果，對設(shè)定的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行修正，以此解決預(yù)算計劃與實際工作情況不相符的問題。

最后，做好風(fēng)險識別工作。根據(jù)前期預(yù)算計劃執(zhí)行情況、同類單位預(yù)算管理狀況，結(jié)合已掌握資料信息，模擬預(yù)算計劃執(zhí)行過程，從中識別出可能存在的風(fēng)險隱患，編制風(fēng)險清單，對預(yù)算計劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

3.4 規(guī)范全面預(yù)算的執(zhí)行工作

為推動全面預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展，行政事業(yè)單位應(yīng)從權(quán)責(zé)劃分、重點費用管控、規(guī)范資金支付3 方面著手。其中，在權(quán)責(zé)劃分方面，在制度體系中規(guī)定各層級的審批權(quán)限，如在處理預(yù)算計劃內(nèi)的采購業(yè)務(wù)、項目支出時，應(yīng)根據(jù)職責(zé)權(quán)限，對本部門負(fù)責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行審核，若超出本部門審核職權(quán)范圍，則應(yīng)進(jìn)行分級審核。在重點費用管控方面，對超過一定金額或是特殊用途的費用予以重點管控，提前制定規(guī)則，業(yè)務(wù)人員應(yīng)遵循細(xì)則規(guī)定辦理方案編制審批、報賬資料清單編制、報賬后支付等業(yè)務(wù)。而在規(guī)范資金支付方面，應(yīng)對資金支付審批流程加以完善補(bǔ)充，圍繞預(yù)算計劃明確各項費用列支渠道，將費用歸為項目支出、經(jīng)營支出等類別，要求業(yè)務(wù)人員優(yōu)先使用公務(wù)卡方式予以結(jié)算，收集相關(guān)憑證，禁止采用現(xiàn)金結(jié)算方式。

4 結(jié)語

為助力行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展、確保單位既定方針與預(yù)算計劃得到貫徹執(zhí)行、真正意義上落實全面預(yù)算與內(nèi)部控制工作，行政事業(yè)單位需要對全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制建設(shè)問題予以高度重視，明確二者內(nèi)在關(guān)系，認(rèn)識到單位在業(yè)務(wù)活動期間遇到的實際問題，積極采納完善制度、提高人員素質(zhì)、重視預(yù)算編制審核與規(guī)范預(yù)算執(zhí)行調(diào)整等策略。