堅持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的法理底蘊與實踐導向

王 新 清 高 林

緒論：重要的論斷，深奧的哲理

2020年11月，在北京召開的具有重要里程碑意義的中央全面依法治國會議，正式確立了習近平法治思想。習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是實現(xiàn)全面依法治國的行動指南。習近平總書記在這次會議上指出，在當前和今后一個時期，要重點抓好十一項工作。講話就這十一項工作所做的深刻論述，構(gòu)成習近平法治思想的核心要義。習近平總書記要求領(lǐng)導干部堅決貫徹落實黨中央關(guān)于全面推進依法治國的重大決策部署，率先尊崇法治、敬畏法律，運用法治思維深化改革，運用法治方式化解矛盾，提高維護穩(wěn)定、防范風險的能力，做尊法、學法、守法、用法的模范。

抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央治國理政的重要思想。黨接連開展的群眾路線教育、“三嚴三實”教育、“兩學一做”教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育和黨史學習教育，都是以縣處級以上黨員領(lǐng)導干部為重點的。黨的十八大以來采取的一系列從嚴治黨、反腐倡廉措施，也是堅持抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。堅持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，是習近平總書記在論述“全面推進依法治國”時多次強調(diào)的一個重要命題。2012年12月，在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布實施三十周年大會上，習近平總書記強調(diào)：“各級黨組織和黨員領(lǐng)導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化?！?014年12月，在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上，習近平總書記指出：“各級領(lǐng)導干部在推進依法治國進程中肩負重要責任”，“必須抓住領(lǐng)導干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’，首先解決好思想觀念問題。”2015年2月，在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上，習近平總書記再次指出，各級領(lǐng)導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。2015年6月，習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十四次集體學習時指出：在強化法規(guī)意識方面，“要發(fā)揮好領(lǐng)導干部‘關(guān)鍵少數(shù)’的模范帶頭作用”。2016年1月5日，習近平總書記在視察十三集團軍時強調(diào)：推進依法治軍，要抓好領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。2018年8月24日，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記指出，全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，“堅持抓住領(lǐng)導干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’是其中一個重要內(nèi)容”。習近平總書記的這些論述，形成了“依法治國堅持抓住領(lǐng)導干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’的科學論斷”(以下簡稱“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”)?！皥猿肿プ　P(guān)鍵少數(shù)’論斷”是習近平法治思想的核心要義之一。為把習近平法治思想貫徹到全面推進依法治國的進程中去，我們需要進行深入的學習和研究，學深悟透“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”蘊含的正理、法理和學理。

一、堅持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的基本內(nèi)涵

1.“關(guān)鍵少數(shù)”的范圍

“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，指的是領(lǐng)導干部。領(lǐng)導干部由“領(lǐng)導”和“干部”兩個詞構(gòu)成。所謂“領(lǐng)導”，是指“帶領(lǐng)引導”；“干部”的含義一指國家機關(guān)等的公職人員，含義二指“擔任一定的領(lǐng)導工作或管理工作的人員”。領(lǐng)導干部一般是指擔任一定領(lǐng)導職務(wù)或者管理工作的公職人員。根據(jù)中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，領(lǐng)導干部包括在黨政機關(guān)、群眾團體、事業(yè)單位擔任縣處級以上領(lǐng)導職務(wù)的干部。依法治國人人有責，但領(lǐng)導干部應(yīng)該承擔更多的責任。毛澤東同志說過，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。黨的十八大以后，全面推進依法治國戰(zhàn)略已經(jīng)確定，領(lǐng)導干部在全面推進依法治國方面就是“決定的因素”。在“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”中，習近平總書記特別關(guān)注的“關(guān)鍵少數(shù)”包括以下幾個重要的干部群體。

第一，黨和國家的高級干部。在黨的十八屆六中全會第二次會議上，習近平總書記強調(diào)：“突出抓好領(lǐng)導干部特別是高級干部”，“在高級干部中，中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會組成人員首當其責?！备呒壐刹繉儆凇爸泄芨刹俊?，級別多在省部級以上，他們位高權(quán)重，如果尊法學法守法用法，將會在全國或者在一個省市、一個部門產(chǎn)生很大的示范效應(yīng)；如果違法亂紀，將會給法治建設(shè)帶來極大的破壞作用。所以，在全面推行依法治國的進程中，要突出抓好他們。

第二，領(lǐng)導干部中的“一把手”。在黨的十八屆六中全會第二次會議上，習近平總書記指出：“要加強對‘一把手’教育的針對性、管理的經(jīng)常性、監(jiān)督的有效性，促使各級‘一把手’帶頭遵守黨章黨規(guī)和憲法法律?！鳖I(lǐng)導干部中的“一把手”都是一個地區(qū)、一個部門、一個單位的主要負責人，在領(lǐng)導班子中俗稱為“班長”，是核心人物。“一把手”對一個地區(qū)、一個部門、一個單位的工作推動、作風建設(shè)起重要作用。在推動全面依法治國的進程中，“一把手”的作用不容小覷。如果做得好，整個領(lǐng)導班子都會跟著干，形成法治建設(shè)的合力；如果做得不好，不僅法治建設(shè)無法推進，還會造成破壞法治的惡劣影響。因此，要加強對“一把手”的法治教育、依法管理，實行嚴格的法律監(jiān)督。

第三，縣委書記。2015年，習近平總書記在中央黨?？h委書記研修班學員座談會上指出：“縣委書記在干部序列中說起來級別不高，但地位特殊”，“一個縣基本就是一個完整的社會”，“縣委書記要做學法尊法守法用法的模范，善于運用法治思維謀劃縣域治理”，“自覺當依法治國的推動者、守護者?！笨h域治理是國家治理的基礎(chǔ)。自秦漢以來，我國就有“郡縣治、天下安”的說法。中央關(guān)于法治建設(shè)的所有部署，只有在縣域得以落實，我國的法治建設(shè)才能真正落到實處?？h域法治建設(shè)的狀況，不僅關(guān)系到縣域的法治建設(shè)水平，而且關(guān)系到國家法治建設(shè)的整體水平?？h域(含縣級市)設(shè)置的政府部門和政法機關(guān)，是基層的執(zhí)法和司法機關(guān)，其處理的法律事務(wù)數(shù)量最多，直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。一個尊法學法守法用法的縣委書記，不僅能使自己具有法治思維、法治工作能力，還能帶動縣域所有干部提高法治思維和依法辦事的能力，促進縣域法治建設(shè)，人民群眾的利益就能得到切實維護；相反，如果一個縣委書記沒有法治意識，眼中無法，行為無度，違法亂紀現(xiàn)象就會在其所在縣域?qū)映霾桓F，人民群眾的合法權(quán)益就會受到極大損害，國家法治建設(shè)的根基就會動搖。

綜上所述，我們認為，根據(jù)習近平總書記的重要論述，“關(guān)鍵少數(shù)”是指縣處級以上領(lǐng)導干部。其中，中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會組成人員，是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”；其他省部級以上高級干部是要突出抓好的“關(guān)鍵少數(shù)”；縣委書記和領(lǐng)導干部中的“一把手”是必須給予重點關(guān)注的“關(guān)鍵少數(shù)”。

2.“抓住”的基本內(nèi)涵

“抓住關(guān)鍵少數(shù)”中的“抓住”，包括兩層基本內(nèi)涵，一是“怎么抓”，二是“抓什么”?！白プ　钡淖置嬉馑际前盐兆　⒐潭ㄗ?，緊盯不放。在“怎么抓”問題上，主要是指在全面依法治國中緊盯領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”不放松；在“抓什么”方面，要落實好習近平總書記的有關(guān)重要論述。

根據(jù)習近平總書記2020年11月16日在中央全面依法治國會議上的講話精神，在全面依法治國的偉大進程中，“關(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)當做到以下幾個方面：第一，堅決貫徹落實黨中央關(guān)于全面依法治國的重大決策部署，確保全面依法治國各項任務(wù)真正落到實處；第二，做尊法學法守法用法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律；第三，在深化改革等各項工作中不斷提高運用法治思維和法治方式的能力。這是“抓什么”的主要內(nèi)涵。其實，以上三個方面也可以概括為一點，即發(fā)揮好“關(guān)鍵少數(shù)”在全面依法治國中的關(guān)鍵作用。這是習近平總書記的一貫思想。2016年12月9日，習近平總書記在主持十八屆中央政治局集體學習時指出：“要發(fā)揮領(lǐng)導干部在依法治國和以德治國中的關(guān)鍵作用?！鳖I(lǐng)導干部之所以能在依法治國中發(fā)揮關(guān)鍵作用，是因為領(lǐng)導干部手中握有黨和人民賦予的重要權(quán)力，這些權(quán)力是全面推進依法治國的重要推動力。習近平總書記指出：“各級領(lǐng)導干部作為具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的人，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度?！?/p>

我們認為，除了“發(fā)揮好關(guān)鍵少數(shù)在全面依法治國中的關(guān)鍵作用”外，“抓什么”還應(yīng)該包括另一層重要內(nèi)容，即“防止關(guān)鍵少數(shù)濫用公權(quán)力而破壞法治”。要做到這一點，就必須加強對公權(quán)力的監(jiān)督和制約?！吧平撸冉渖矶笕恕?。進入新時代以來，習近平總書記圍繞公權(quán)力監(jiān)督發(fā)表過一系列重要講話，這些講話立意深遠，振聾發(fā)聵。他說：“國家之權(quán)乃是‘神器’，是個神圣的東西。公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。不關(guān)進籠子，公權(quán)力就會被濫用?！薄皼]有監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗，這是一條鐵律?！薄叭魏稳硕紱]有法律之外的絕對權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督?！薄耙獜娀瘜珯?quán)力的監(jiān)督制約，督促掌握公權(quán)力的部門、組織合理分解權(quán)力、科學配置權(quán)力、嚴格職責權(quán)限，完善權(quán)責清單制度，加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。”“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強對黨員領(lǐng)導干部的日常管理監(jiān)督?！绷暯娇倳涥P(guān)于公權(quán)力監(jiān)督的思想，就其深刻性、全面性和哲理性而言，在古今之中國都是罕見的。濫用公權(quán)力是法治的大敵，這是法治的一般原理。習近平總書記的上述重要論述深得法治之精髓，對于推進依法治國具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

綜上所述，根據(jù)習近平總書記的重要論述，“抓住”的基本內(nèi)涵就是在全面推進依法治國進程中，緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”不放松，既要充分發(fā)揮好“關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)鍵作用，又要加強對“關(guān)鍵少數(shù)”行使公權(quán)力的監(jiān)督，這是馬克思主義的辯證法。

3.抓住“關(guān)鍵少數(shù)”為什么需要堅持

天下之事，如果屬于偉大且艱巨的事情，就需要堅持。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上，對于全面推進依法治國的重大意義做了精辟的解讀，說明全面推進依法治國是一項偉大的事業(yè)，因為它是“關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面”。在這次會議上，習近平總書記同時指出，全面推進依法治國也是艱巨的，因為它是“一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命”。

在現(xiàn)代社會，“革命”的含義泛指重大革新或根本性變革。全面推進依法治國是我們國家治理體系和治理能力領(lǐng)域的一場重大革新，在某種程度上也可以說是一次帶有根本性的變革。它符合國家治理發(fā)展的規(guī)律，也符合廣大人民群眾對民主、法治、公平、正義的期望。在這場根本性變革中，國家治理的方式方法需要改變，領(lǐng)導干部的思維方法、工作方式也需要改變。我國是一個有著兩千多年封建歷史的國家，人治思想有深厚的文化土壤。對握有公共權(quán)力的人來說，“人治”是最便捷的治理方法，因為這種治理是“有權(quán)者說了算”，人民群眾是不能監(jiān)督的。依法治國要求“棄人治而行法治”，對一些領(lǐng)導干部來說是一次痛苦的轉(zhuǎn)變，不僅原來熟悉的工作方法、方式不能用了，還要時常處在黨和人民的監(jiān)督之下。因此，思想上認識不到位、行動遲緩，甚至用手中的權(quán)力與法律博弈等不利于推進法治的情況，都有可能出現(xiàn)?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”手中握有的權(quán)力是把“雙刃劍”，用好了能推動法治建設(shè)，用不好會對法治建設(shè)帶來一般人難以實施的破壞。要想讓領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”依法辦事、依法用權(quán)，需要一個長期的過程，這個過程中一定會有反復、有斗爭?？梢姡谛聲r代的中國，全面推進依法治國就是一件偉大且艱巨的事業(yè)，在法治建設(shè)過程中要緊緊抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，讓他們用好手中的權(quán)力，加快法治建設(shè)，而且要防止濫用權(quán)力的情況發(fā)生，不做長期的堅持和努力是不行的。

“堅持”的意思就是有耐心、有毅力，干一件事要始終如一，不改變不動搖，直至取得最后的成功。在全面推進依法治國偉大事業(yè)的過程中，我們要始終如一地發(fā)揮領(lǐng)導干部的關(guān)鍵作用，始終如一地對領(lǐng)導干部進行嚴肅的監(jiān)督，始終如一地反對特權(quán)思想和人治觀念，始終如一地堅持人民民主和法治建設(shè)的融合發(fā)展。不論遇到多大困難，不論道路多么曲折，都不改變不動搖，直至如期建成中國特色社會主義法治體系，建成中國特色社會主義法治國家。

二、堅持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的理論基礎(chǔ)

毛澤東同志說過，領(lǐng)導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨，指導我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義。習近平法治思想的理論基礎(chǔ)當然是馬克思列寧主義和毛澤東思想。“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”，在馬克思、恩格斯、列寧、毛澤東和鄧小平等共產(chǎn)黨領(lǐng)袖的論著中，都能夠找到理論依據(jù)。

1.馬克思、恩格斯：革命法律權(quán)威論和社會公仆思想

馬克思、恩格斯在總結(jié)世界上第一個無產(chǎn)階級政權(quán)——巴黎公社的經(jīng)驗教訓時，提出“革命法律權(quán)威論”的思想。1884年11月，恩格斯在致奧·蓓蓓爾的信中說：“所有通過革命取得政權(quán)的政黨或階級，就其本性來說，都要求由革命創(chuàng)造的新的法制基礎(chǔ)得到絕對的承認，并被奉為神圣的東西?！备锩鼊?chuàng)造的法制既然是神圣的東西，作為革命黨人的共產(chǎn)黨干部，當然必須無條件遵守。馬克思、恩格斯在對巴黎公社的公職人員大加贊賞的同時，形成了“無產(chǎn)階級政權(quán)公職人員必須成為社會公仆”的思想。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一書中指出：“從公社委員起，自上至下一切公職人員，都只應(yīng)領(lǐng)取相當于工人工資的薪金。國家高級官吏所享有的一切特權(quán)以及支付給他們的辦公費，都隨著這些官吏的消失而消失了?！倍鞲袼乖?891年為馬克思《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》撰寫的導言中指出：“為了防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕@種現(xiàn)象在至今所有的國家中都是不可避免的，——公社采取了兩個正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低都只付給跟其他工人同樣的工資。公社所曾付給的最高薪金是六千法郎。這樣，即使公社沒有另外給各代議機構(gòu)的代表規(guī)定限權(quán)委托書，也能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財了?！薄耙磺猩鐣?，甚至原應(yīng)屬于中央政府的為數(shù)不多的幾項職能，都要由公社的官吏執(zhí)行，從而也就處在公社的監(jiān)督之下。”由此，他們總結(jié)出一條原則，那就是無產(chǎn)階級政權(quán)的一切權(quán)力屬于人民，一切公職人員必須“成為社會的公仆”，必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”。

社會主義國家公職人員(干部)是社會公仆(人民公仆)的思想，是“抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”的重要思想基礎(chǔ)。既然是社會公仆(人民公仆)，其職責就是為人民服務(wù)，就不能有特權(quán)思想，就必須服從人民的監(jiān)督，就應(yīng)當嚴格遵守代表人民意志的國家法律。

2.列寧：對公職人員實行嚴格監(jiān)督的思想

列寧在十月革命前發(fā)表的很多論著中，闡明了馬克思、恩格斯關(guān)于巴黎公社實行的“社會公仆”原則，論證了社會主義國家應(yīng)該實行人民管理、人民民主，鏟除公職人員的特權(quán)，防止公職人員由社會公仆變?yōu)樯鐣闹魅?。列寧指出，革命成功后成立的蘇維埃政權(quán)，官員“至少受到人民的特別監(jiān)督，是由人民選舉、一經(jīng)人民要求即可罷免的”。十月革命勝利以后，列寧“防止社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕钡乃枷敫迂S富。在他撰寫的《布爾什維克能保持國家政權(quán)嗎》《怎樣改組工農(nóng)檢察院》等許多論著中，深刻分析了反對特權(quán)、健全權(quán)力制約和監(jiān)督機制、加強法制、從嚴執(zhí)法等思想。根據(jù)他的指示，蘇聯(lián)的人民檢察院成為世界上第一個專門的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院的一項重要職權(quán)，就是立案、偵查、起訴公職人員貪污、受賄、瀆職等犯罪行為。在蘇聯(lián)的早期，還成立了“工農(nóng)檢察院”，這是一個對黨的各級組織和政府機關(guān)工作人員實行廣泛的群眾性監(jiān)督的國家機關(guān)。列寧對公職人員實行嚴格監(jiān)督的思想，是“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”的重要思想來源。2018年12月，習近平總書記在主持黨的十九屆中央政治局第十一次集體學習時的講話，就引用了列寧的這個思想論證加強公權(quán)力監(jiān)督的必要性。

3.毛澤東：人民監(jiān)督政府打破歷史周期律

中國共產(chǎn)黨人的初心是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。毛澤東同志特別強調(diào)黨的干部要“為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督”。1945年7月初，黃炎培等6位民主黨派的代表人物到延安考察，他們看到陜甘寧邊區(qū)雖然地瘠民貧，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導人和老百姓一樣吃黑豆、土豆，穿補丁衣服，但官民平等，每個人的臉上都洋溢著發(fā)自內(nèi)心的喜悅，身上散發(fā)著蓬勃朝氣。黃炎培先生斷定，中國的未來一定屬于中國共產(chǎn)黨。但同時他也有擔心，就向毛澤東主席問了一個尖銳的問題：中國共產(chǎn)黨會不會重蹈“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律。對此，毛澤東同志堅定地回答說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息?！薄白屓嗣癖O(jiān)督政府”，實際上是讓人民監(jiān)督政府的干部，監(jiān)督黨和國家的領(lǐng)導人，監(jiān)督公權(quán)力的行使，也即監(jiān)督領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。中華人民共和國成立以后，毛澤東同志一直把防止“領(lǐng)導干部腐敗而使我們黨重蹈歷史周期律”放在心上，不斷加強對干部的教育，不斷發(fā)動群眾(運動)監(jiān)督領(lǐng)導干部。毛澤東同志提出的“讓人民來監(jiān)督政府”思想，也是抓住“堅持‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”的重要理論基礎(chǔ)。

4.鄧小平：用法律制度防止領(lǐng)導人犯錯誤

改革開放初期，中國共產(chǎn)黨人針對“文化大革命”發(fā)生的原因進行了深刻的討論和反思。鄧小平同志曾經(jīng)說過：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要……我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢……斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生?！编囆∑酵局v的這段話的含義，就是通過制度建設(shè)、法制建設(shè)，監(jiān)督和制約領(lǐng)導干部，防止他們犯“斯大林那樣的嚴重破壞社會主義法制”的錯誤。從以上的論述可以看出，馬克思、恩格斯的革命法律權(quán)威論和社會公仆思想，列寧的對公職人員實行嚴格監(jiān)督的思想，毛澤東的人民監(jiān)督政府打破歷史周期律的論述，以及鄧小平關(guān)于加強法律制度建設(shè)、防止領(lǐng)導人犯錯誤的論述，是“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”的重要理論基礎(chǔ)。

三、堅持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的理論價值

馬克思主義是實踐和開放的體系，堅持馬克思主義的基本立場并不排斥積極吸納其他理論的合理內(nèi)核。依法治國“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”，既是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是對世界法治理論的創(chuàng)新性發(fā)展，更是對中國優(yōu)秀傳統(tǒng)治國文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，具有深厚的法律文化底蘊。起源于古希臘的“法治理論”的邏輯起點，就是通過對人性的分析推導出國家治理需要法治(眾人之治)，需要對公權(quán)力進行法律控制。世界歷史上有很多著名的思想家、政治學家、法學家都主張對執(zhí)政者及其手中的權(quán)力實行法律控制。中國優(yōu)秀傳統(tǒng)治國文化，一方面主張“以法為教”“以吏為師”，發(fā)揮官吏在“以法治國”中的作用，另一方面也強調(diào)“官吏”要“從法”(即守法、依法辦事)，要“依法治吏”。

1.“約束公權(quán)理論”的創(chuàng)新性發(fā)展

“約束公權(quán)理論”是現(xiàn)代法治理論的初衷。法律是人類最偉大的發(fā)明，法治理論是人類文明發(fā)展的重要成果。古希臘的偉大思想家亞里士多德是較早系統(tǒng)論述法治理論的大家，他在其名著《政治學》中，對“為什么要實行法治”“法治的主要功能是什么”進行了深入分析。他說：實行法治的原因就在于，即使統(tǒng)治者是最優(yōu)秀的人也不能消除私人情欲，在執(zhí)政時也難免引起偏見和腐敗，而法律可以被定義為“摒絕了欲望的理智”。法治在本質(zhì)上是眾人之治，因為眾人比任何一個人更可能做出較好的判斷，多數(shù)人與少數(shù)人比較不易腐敗?！鞍呀y(tǒng)治權(quán)寄托于任何個人〔或者是任何一類的人〕，而個人都難免會受到其情感的影響，這就難以使它成為良好的政制，因此，最好把統(tǒng)治權(quán)寄托于法律”，“依法為治比個人為治更為可取”?？梢?，實行法治的初衷之一，就是“把國家的統(tǒng)治和管理權(quán)交給法律而不能交給個人，任何行使公共權(quán)力的人都必須依照法律規(guī)定行使國家公共權(quán)力”，這是“約束公權(quán)理論”的濫觴?！凹s束公權(quán)理論”是現(xiàn)代法治理論的基本觀點。除了亞里士多德之外，柏拉圖、西塞羅、托馬斯·阿奎那、洛克等人也都主張對執(zhí)政者及其手中的權(quán)力實行法律控制。這種觀點成為現(xiàn)代法治理論的通說。

習近平總書記提出的“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”與傳統(tǒng)的“約束公權(quán)力理論”相比，思想更豐富，論述更深刻、系統(tǒng)和全面，是對該理論的創(chuàng)新性發(fā)展。第一，傳統(tǒng)的“約束公權(quán)力理論”只是要求行使公權(quán)力的人服從法律，依法行使職權(quán)，而“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”不僅強調(diào)行使公權(quán)力的人服從法律，依法行使職權(quán)，還要求他們尊法學法守法用法，積極主動地信仰法治，培育法治思維，提高法治工作能力，把行使公權(quán)力的人從被動地服從法律變?yōu)橹鲃拥亟邮芊?、適應(yīng)法治。第二，傳統(tǒng)的“約束公權(quán)力理論”的“約束”方法比較單一，即按照收銀機原理，通過“分權(quán)制衡”來實現(xiàn)，而“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”不僅強調(diào)劃清權(quán)力邊界、厘清權(quán)力清單，更重要的是通過“設(shè)置領(lǐng)導干部法治素養(yǎng)門檻”，加強“教育、制度和監(jiān)督”、“發(fā)現(xiàn)問題就嚴肅處理”、“強化權(quán)力流程控制，壓縮自由裁量空間，杜絕各種暗箱操作，把權(quán)力運行置于黨組織和人民群眾監(jiān)督之下”等多管齊下的措施來約束公權(quán)力?？傊暯娇倳浱岢龅摹皥猿肿プ　P(guān)鍵少數(shù)’論斷”不僅深得法治理論精髓，而且大大豐富和發(fā)展了“約束公權(quán)力理論”，是對傳統(tǒng)法治理論的創(chuàng)新性發(fā)展，對于新時代發(fā)揮法治約束公共權(quán)力的基本功能具有重大的理論價值。

2.“以法治國”“依法治吏”思想的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化

早在先秦時期，我國就有豐富的“以法治國”思想，《韓非子·有度》曰“以法治國，舉措而已”?！耙苑ㄖ螄彪m然還不屬于“法治”的范疇，更沒有達到“依法治國”的高度，但也強調(diào)法律在國家治理中的作用，強調(diào)官吏守法的重要性，強調(diào)官吏對推行法治的作用。

中國古代有不少思想家、政治家主張當權(quán)者必須遵守法律，以實現(xiàn)對國家的“大治”。齊國名相管仲說：“圣君任法而不任智，任數(shù)而不任說，任公而不任私，任大道而不任小物，然后身佚而天下治……君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治?！惫苤僦鲝埦骱透骷壒倮舳家胤?，這樣才能實現(xiàn)對國家的良好治理。戰(zhàn)國時期法家思想集大成者韓非說過：“故明主之國，無書簡之文，以法為教；無先王之語，以吏為師。”這段話強調(diào)了法律以及官吏在“以法治國”方面的作用和重要意義。韓非主張“法不阿貴，繩不撓曲……刑過不避大臣，賞善不遺匹夫”，“明主治吏不治民”，強調(diào)了法律不僅要管制普通百姓，也應(yīng)當管制包括大臣在內(nèi)的各級官吏，而明智的君主應(yīng)致力于用法律管理好官吏而不是管理民眾。明末清初的著名思想家王夫之犀利地指出，明朝的吏治腐敗是導致其覆亡的罪魁禍首。他提出“嚴以治吏，寬以養(yǎng)民”的思想，認為國家治理的核心不在于“治民”而在于“治吏”。在路徑選擇上，他指出“嚴于上官”是“嚴以治吏”的關(guān)鍵所在，但是要注意“明慎知止”。

治國即是治官(吏)，治官(吏)亦是治權(quán)。中國古代的法律，依法治官(吏)是其重要內(nèi)容。此觀點在云夢秦簡中有明顯的體現(xiàn)：“法律集中在對官吏的控制方面，普通人則居于次要地位。在這些文書中……幾乎都是關(guān)于官吏行為的法律，記錄檔案的準則，考核官員的方法?！碧坡芍杏幸话胍陨系臈l款屬于官吏職務(wù)犯罪，它們暗合了現(xiàn)代法治重在約束公權(quán)、依法治官的精神。

習近平總書記提出的“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”，是對中國古代“以法治國”“依法治吏”思想的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)的“以法治國”理論是指最高統(tǒng)治者(國君、皇帝)使用法律管理各級官吏，“賞罰以法”，但他們是可以不用時時處處守法的，這體現(xiàn)了“法律工具論”的典型特征，這是其消極方面。積極的方面是，發(fā)揮法律在治國中的作用，發(fā)揮官吏在運用法律治理國家中的作用。這一點與西方僅僅強調(diào)用法律約束、控制官員(行使公共權(quán)力的人)相比，有積極的意義。“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”把發(fā)揮領(lǐng)導干部在推進全面依法治國中的作用，放在“法治”的語境下，強調(diào)憲法法律至上，特別強調(diào)“依法執(zhí)政”，要求作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須在“憲法法律范圍內(nèi)活動”，黨和國家的各級領(lǐng)導干部，包括中央政治局常委會組成人員，都要尊法學法守法用法。這就改變了中國傳統(tǒng)法律文化中“最高領(lǐng)導者不受法律約束”的非“法治”思想，堅持了“最高權(quán)力受憲法法律控制”“最高領(lǐng)導干部受憲法法律約束”的法治底線，實現(xiàn)了創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化?！皥猿肿プ　P(guān)鍵少數(shù)’論斷”吸收了“依法治吏”思想的積極意義，將其轉(zhuǎn)化成“建立在法治理論基礎(chǔ)上”的豐富思想，包括要求領(lǐng)導干部樹立法治信仰，尊法學法守法用法；劃清權(quán)力邊界，厘清權(quán)力清單；加強對公權(quán)力的制約和監(jiān)督；嚴厲懲治違法亂紀、濫用職權(quán)違法犯罪行為，等等，極大地豐富和發(fā)展了中華優(yōu)秀的傳統(tǒng)治國文化。

從上面的論述可以看出，古希臘以及后來西方歷史上的思想家、政治學家、法學家都注重法律對“公權(quán)力”的控制；中國古代法家主張發(fā)揮官員在“以法治國”中的作用(如以吏為師)，而對“公權(quán)力”進行法律控制的思想，雖然見之于論著的不多，但卻得到歷朝歷代法律的認可而被實際執(zhí)行。習近平總書記提出的“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”，既要求發(fā)揮領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”在依法治國中的關(guān)鍵作用，又強調(diào)對“公權(quán)力”的制約和監(jiān)督，具有深厚的法律文化底蘊，是對傳統(tǒng)法治理論的創(chuàng)新性發(fā)展，是對中國優(yōu)秀傳統(tǒng)治國文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，豐富發(fā)展了法治理論和國家治理理論，對于提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有巨大的推動作用。

四、“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”的實踐依據(jù)

“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”不是憑空產(chǎn)生的，它是在對我國法治建設(shè)經(jīng)驗教訓進行認真總結(jié)、對我國法治建設(shè)實際情況進行深入分析、對我國領(lǐng)導干部法治素養(yǎng)進行細致觀察的基礎(chǔ)上產(chǎn)生出來的，具有扎實的實踐根基和鮮明的實踐品格。依法治國抓住“關(guān)鍵少數(shù)”在新時代具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1.“關(guān)鍵少數(shù)”在我國法制(治)建設(shè)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用

我國法治建設(shè)的盛衰成敗與“關(guān)鍵少數(shù)”是否發(fā)揮作用有著密切的關(guān)系。

中華人民共和國成立后，以毛澤東同志為核心的黨中央重視法制建設(shè)，我國的法制建設(shè)曾經(jīng)出現(xiàn)了輝煌發(fā)展的局面。一是注重法律人才培養(yǎng)。向蘇聯(lián)派出了為數(shù)不少的留學生學習法律，在中國人民大學、北京大學、武漢大學、吉林大學設(shè)置法律系，在北京市以及華東、中南、西南和西北四區(qū)成立了五個政法學院，還邀請?zhí)K聯(lián)法學家在中國人民大學法律系培訓全國的法學教師，為新中國早期的法制建設(shè)培養(yǎng)了優(yōu)秀的人才。二是全面開始憲法、法律的起草工作。毛澤東、劉少奇等同志親自研究蘇聯(lián)憲法，親自起草新中國第一部憲法，毛澤東同志為此專門在杭州住了半年時間。在他們的推動下，僅在20世紀50年代，我國就制定了“五四憲法”等114部法律和有關(guān)法律問題的決定。這些法制建設(shè)成就，與“關(guān)鍵少數(shù)”對法制建設(shè)的重視、在法制建設(shè)方面付出的辛勞是分不開的。

改革開放以后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導集體，帶領(lǐng)我們黨深刻總結(jié)新中國成立以來我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和深刻教訓，反復強調(diào)“還是要搞法制，搞法制可靠些”。搞法制可以防止領(lǐng)導干部犯錯誤，防止壞人辦壞事；提出了保障人民民主、加強法治，使民主制度化、法律化；提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制建設(shè)16字方針，開辟了中國特色社會主義法制建設(shè)之路。在黨的十五大上，黨中央正式提出了“依法治國的基本方略”“黨依法治國理政的基本方式”，開啟了建設(shè)中國特色社會主義法治的偉大征程。改革開放后我國在法治建設(shè)方面取得的歷史性成就，“無不凝聚著各級領(lǐng)導干部的智慧、心血和汗水，他們的共識和集體行動對此起到了不可磨滅的作用和貢獻”。這段歷史事實充分說明，“關(guān)鍵少數(shù)”對法治建設(shè)可以起到關(guān)鍵的推動作用。

2.“關(guān)鍵少數(shù)”推進全面依法治國的本領(lǐng)有待提高

習近平總書記指出：“各級領(lǐng)導干部作為具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的人，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度?！薄瓣P(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮著關(guān)鍵作用，也具有關(guān)鍵影響，既對法治建設(shè)起到關(guān)鍵的推動作用，也可能起到致命的破壞作用。為此，習近平總書記要求，“黨政主要負責人要履行推進法治建設(shè)第一責任人的職責”。但現(xiàn)實生活中有些“關(guān)鍵少數(shù)”推進依法治國的本領(lǐng)不強，不足以支撐領(lǐng)導干部在推進全面依法治國進程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。習近平總書記在講話中多次指出，在現(xiàn)實生活中，一些領(lǐng)導干部法治意識比較淡薄，存在很多問題，這些問題不解決，“關(guān)鍵少數(shù)”就不能在法治建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵的推動作用。

根據(jù)習近平總書記的論述，“關(guān)鍵少數(shù)”推進依法治國的本領(lǐng)不強，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，法律知識缺乏。有的領(lǐng)導干部不學法，不懂法，或者學法不過腦，不過心，缺乏推動法治建設(shè)所需要的基本的法律知識。第二，法律意識不強。習近平總書記曾經(jīng)嚴肅指出：“領(lǐng)導干部長官意志、人治觀念嚴重的不在少數(shù)，黨委和機關(guān)不依法辦事的現(xiàn)象大量存在?！薄坝械纳踔粮緵]有把法規(guī)制度放在眼里，為所欲為、獨斷專行，將個人凌駕于法規(guī)制度之上，使法規(guī)制度形同虛設(shè)。”這些領(lǐng)導干部以言代法、以權(quán)壓法，特權(quán)思想嚴重，作風霸道，對法律制度缺乏敬畏，將自己凌駕于法律之上，是法治建設(shè)的大敵。第三，依法辦事能力不足。一些領(lǐng)導干部不善于運用法治思維、法治方式推動工作。特別是政法隊伍能力水平與法治建設(shè)面臨的形勢和任務(wù)很不適應(yīng)，“追不上、打不贏、說不過、判不明”等問題還沒有解決。第四，工作不務(wù)實?！耙恍﹩挝缓皖I(lǐng)導仍然存在執(zhí)行法規(guī)制度不堅決、不全面、不到位”情況。這些領(lǐng)導干部在法治建設(shè)上喊口號，練虛功，說起來法治重要，做起來不依法辦事，沒有切實履行推進法治建設(shè)的領(lǐng)導職責。這些問題的存在說明“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”具有重要的現(xiàn)實意義，如果不盡快提高領(lǐng)導干部推進依法治國的本領(lǐng)，建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的目標將不能如期實現(xiàn)。

3.“關(guān)鍵少數(shù)”違法犯罪、破壞法治現(xiàn)象為數(shù)不少

領(lǐng)導干部依法用權(quán)、依法履職是本分，也是法治的應(yīng)有之義。如果領(lǐng)導干部濫用職權(quán)、失職瀆職，將會給法治建設(shè)帶來極大的破壞。習近平總書記之所以把“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”作為當前和今后一個時期法治建設(shè)需要重點抓好的十一項工作之一，其中一個重要原因是在領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”中間，濫用職權(quán)、失職瀆職甚至違法犯罪現(xiàn)象仍然較為嚴重地存在。

根據(jù)習近平總書記的論述，“關(guān)鍵少數(shù)”破壞法治的行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，“膽大妄為、無法無天”的領(lǐng)導方式。有的領(lǐng)導干部蔑視法律，工作隨心所欲，法律對自己有利就執(zhí)行，對自己不利就踢開。有的領(lǐng)導干部認為法律是對用權(quán)、履職的約束，工作中想方設(shè)法鉆法律的空子，繞開法律辦事。第二，濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法。有的領(lǐng)導干部選擇性執(zhí)法，對普通老百姓簡單粗暴執(zhí)法，甚至法外加重處罰，對熟人，有權(quán)、有錢的人，或?qū)ψ约河杏玫娜耍痛笫禄?、小事化了。第三，徇私枉法，貪贓枉法，執(zhí)法、司法腐敗。習近平總書記曾經(jīng)嚴肅指出：“一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權(quán)威”，“一些領(lǐng)導干部對法紀的漠視和破壞，達到了令人發(fā)指、觸目驚心的程度，教訓極為深刻”。有的領(lǐng)導干部利用手中的權(quán)力為自己牟取私利，“吃了原告吃被告”，為涉嫌違法犯罪的人員說情，干擾執(zhí)法、司法機關(guān)依法辦案，甚至為黑惡勢力做保護傘。這些問題的存在，嚴重影響了黨和國家的形象和威信，損害了政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明領(lǐng)域的正常秩序。

黨的十八大以來，黨中央加大了反腐力度，從查處的領(lǐng)導干部違法犯罪案件情況來看，“關(guān)鍵少數(shù)”特別是“一把手”違法犯罪現(xiàn)象觸目驚心。自2012年12月至2021年5月，立案查處了省部級干部392人，廳局級干部2.2萬人，縣處級干部17萬人。一些地方領(lǐng)導干部違法犯罪現(xiàn)象更是嚴重，“海南省19個縣市中有16個在黨的十八大以來發(fā)生過黨政‘一把手’違法犯罪問題，占比達84.2%；廣東省自黨的十九大至2020年8月底共立案審查調(diào)查廳級干部418人，其中‘一把手’或曾任‘一把手’的242人，占比58%”；“在各地紀檢監(jiān)察機關(guān)的審查調(diào)查數(shù)據(jù)中，落馬‘一把手’也占有相當比例。2020年，總計923件‘一把手’案件由湖北省紀檢監(jiān)察機關(guān)辦結(jié)，其中有18件廳局級‘一把手’案件，264件縣處級‘一把手’案件；廣西壯族自治區(qū)各級紀檢監(jiān)察機關(guān)共計上報的‘一把手’問題線索有1011人，處分了各級‘一把手’726人”。

領(lǐng)導干部實施的濫用職權(quán)、違法犯罪行為，對法治的破壞力遠大于普通民眾。因此，要在全面推進依法治國中抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，必須加大對公權(quán)力的監(jiān)督制約，以嚴厲措施開展反腐敗斗爭，防止領(lǐng)導干部濫用職權(quán)實施違法犯罪行為，保證“關(guān)鍵少數(shù)”依法用權(quán)，依法履職。

五、“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”的實踐導向

習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南，“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”是習近平法治思想的重要組成部分。為了把“堅持抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’論斷”落到實處，我們必須準確把握該論斷的兩個實踐導向，一是發(fā)揮好“關(guān)鍵少數(shù)”在全面推進依法治國進程中的“關(guān)鍵”作用；二是防止“關(guān)鍵少數(shù)”濫用權(quán)力破壞法治。

1.發(fā)揮好領(lǐng)導干部在依法治國中的關(guān)鍵作用

“為政之要，惟在得人?！狈ㄖ谓ㄔO(shè)必須有一批認真而積極的推進者，才能取得良好的成效。這批推進者，非領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”莫屬。為了發(fā)揮好領(lǐng)導干部在全面依法治國中的關(guān)鍵作用，需要抓好以下幾個關(guān)鍵點。

第一，設(shè)置“法治素養(yǎng)”門檻，把好領(lǐng)導干部的入口關(guān)，選好配強領(lǐng)導干部。習近平總書記在《各級領(lǐng)導干部要做尊法學法守法用法的模范》一文中指出：“一個人縱有天大的本事，如果沒有很強的法治意識、不守規(guī)矩，也不能當領(lǐng)導干部，這個關(guān)首先要把住?！绷暯娇倳洀娬{(diào)：“加強管理、強化監(jiān)督，設(shè)置領(lǐng)導干部法治素養(yǎng)‘門檻’，發(fā)現(xiàn)問題就嚴肅處理，不合格的就要從領(lǐng)導干部隊伍中剔除出去?！痹O(shè)置“法治素養(yǎng)”門檻，可以把不懂法律、沒有法治意識的人擋在領(lǐng)導干部隊伍的大門之外，保證選拔的領(lǐng)導干部具備依法辦事的基本素質(zhì)，這對于發(fā)揮好領(lǐng)導干部在依法治國中的“關(guān)鍵作用”是極其重要的。

第二，通過法治教育解決好思想觀念問題，克服人治思想和長官意識。思想觀念是行動的先導。要想讓領(lǐng)導干部依法辦事，首先得讓他們明確法律、法治的重要意義，產(chǎn)生依法辦事的主觀動機，培育對法治的信仰。對于法律、法治的重要意義，習近平總書記作過深刻的闡述，他說：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。要推動我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進社會主義法治國家建設(shè)，從法治上為解決這些問題提供制度化方案。”黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，廣大領(lǐng)導干部要認真學習習近平法治思想，通過法治教育認識到法治的重要意義，產(chǎn)生依法辦事的思想觀念，形成良法善治的堅定信念。人治思想和長官意識是法治的大敵，有人治思想的領(lǐng)導干部，就會蔑視法律的存在，把自己凌駕于法律之上，產(chǎn)生長官意識和特權(quán)思想，其思維定式和行事風格，與“法律面前人人平等”的法治原則、與公平正義的法治目標是絕對背離的。有人治思想和長官意識的人，一定會對法治建設(shè)帶來嚴重的危害，所以，清除領(lǐng)導干部頭腦中存在的人治思想和長官意識，是法治教育的頭等大事。

第三，通過學習和實踐強化四種法治思維。任何實踐活動都是受思維支配的活動。要想依法辦事，必須培育并強化法治思維。法治思維是對依法治國的本質(zhì)和規(guī)律性的認識，主要包括公平思維、人權(quán)保障思維、規(guī)則思維和程序思維。公平是法治的基礎(chǔ)價值，人權(quán)保障是法治的基本功能，規(guī)則和程序是實現(xiàn)法治的關(guān)鍵路徑。因此，對于領(lǐng)導干部而言，強化公平思維、人權(quán)保障思維，培育規(guī)則思維、程序思維，是極其重要的。公平思維的重要性對領(lǐng)導干部來說不言而喻。領(lǐng)導干部在工作中需要平衡利益分配和公道處事。沒有公平思維，就容易產(chǎn)生特權(quán)思想；不能公平地待人處事，就不會嚴格執(zhí)法，公正司法。人權(quán)是人人自由、平等地生存和發(fā)展的權(quán)利。我國憲法把保障人權(quán)作為一項基本原則，習近平總書記多次講話強調(diào)要尊重和保障人權(quán)。領(lǐng)導干部如要履行全面推進依法治國職責，必須具有“人權(quán)保障”的思維。具有了這個思維，才能充分認識法治的基本功能，樹立“以人民為中心”的發(fā)展理念。規(guī)則和程序是法律的基本構(gòu)成要素，實現(xiàn)法治必須具備規(guī)則和程序意識。缺乏規(guī)則和程序思維，就無法真正理解法律和法治，更無法在實際工作中貫徹法治的原則和精神。

第四，通過投身法治建設(shè)實踐，提高五種依法辦事的能力。能力都是在實踐中干出來的。要想提高依法辦事的能力，就需要投身于法治建設(shè)實踐。在新時代，領(lǐng)導干部依法治國的能力包括哪些內(nèi)容？習近平總書記給出了明確的答案。2014年10月23日，在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上，習近平總書記指出，培養(yǎng)領(lǐng)導干部依法辦事的能力，就是要運用法治思維和法治方式來深化各領(lǐng)域的改革、推動社會經(jīng)濟發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。2020年11月16日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話，增加了運用法治思維和法治方式應(yīng)對風險的能力。因此，領(lǐng)導干部依法辦事的能力包括五個方面，即依法深化改革的能力，依法推動發(fā)展的能力，依法化解矛盾的能力，依法維護穩(wěn)定的能力和依法應(yīng)對風險的能力。這五個能力提高了，領(lǐng)導干部依法辦事的能力就會大大提高，就會在全面推進依法治國的進程中發(fā)揮“關(guān)鍵作用”。領(lǐng)導干部要想提高自己依法辦事的能力，應(yīng)當做到以下幾點。一是熟悉與自己的工作崗位、身份、職權(quán)有關(guān)的法律規(guī)定。要把有關(guān)法律法規(guī)放在自己的案頭，遇到不懂的要及時翻看。二是形成法治思維。在做出決定、采取工作措施時，首先要想到法律是否允許，是否會侵害管理對象、工作對象的合法權(quán)益，所作的決定、所采取的措施是否有法律依據(jù)。自己不懂的事情及時請教法律顧問，或者首先進行法律論證。三是清楚自己行使權(quán)力的邊界，堅持“法無授權(quán)不可為”原則。如果在推動改革時需要突破法律法規(guī)的限制，必須獲得制定該法律法規(guī)的權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，不得不經(jīng)授權(quán)隨意突破法律法規(guī)的規(guī)定。四是按照法律法規(guī)規(guī)定的程序開展工作，做出決策。違背法定程序的做法不僅無法實現(xiàn)預定的工作效果，還會給法治建設(shè)帶來危害。五是及時評估各項工作對法治建設(shè)產(chǎn)生的效果。對于有益于法治建設(shè)的工作積極推進，對于有礙法治建設(shè)的工作堅決停止。

第五，要求“關(guān)鍵少數(shù)”承擔全面推進依法治國職責。習近平總書記在十八屆中央政治局第三十七次集體學習時的講話要求：“黨政主要負責人要親力親為，不能當甩手掌柜。要加強和改進對法治建設(shè)的領(lǐng)導。統(tǒng)籌推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，每年都確定重點任務(wù)，明確完成時間，做到年初有分工、年中有督查、年末有考核、全年有臺賬?！薄邦I(lǐng)導干部應(yīng)該做全面依法治國的重要組織者、推動者。”領(lǐng)導干部分布在“黨、政、軍、企、學”等不同的工作崗位上，處于“東西南北中”不同地域，有的從事法律事務(wù)工作，有的不從事法務(wù)工作，雖然在推進依法治國進程中擔負的具體工作職責不同，但都不能置身事外，袖手旁觀，而應(yīng)做“全面依法治國的重要組織者、推動者”。根據(jù)習近平總書記的要求，我們認為，作為“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導干部在全面推進依法治國方面的共同職責主要有以下幾點：一是依照憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)行使職權(quán)，不得將自己凌駕于憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)之上；二是捍衛(wèi)憲法、法律尊嚴，保證憲法、法律在本人工作領(lǐng)域的貫徹落實；三是在自己的工作中堅持依法辦事，堅決同違法違規(guī)違紀行為做斗爭；四是依照中央的要求制定好法治建設(shè)和法治宣傳教育規(guī)劃，并積極推動落實；五是在本人及親友遇到法律糾紛時，堅守法律底線，不能非法干預國家執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)依法獨立處理案件的工作，并自覺遵守司法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)做出的判決、裁定和決定。

2.防止“關(guān)鍵少數(shù)”濫用權(quán)力破壞法治

權(quán)力是一把“雙刃劍”，正確行使會對黨和國家的各項事業(yè)發(fā)展帶來積極的推動，不當行使則會對黨和國家的事業(yè)帶來破壞。判斷權(quán)力行使是否得當，唯一的標準就是法律法規(guī)。所以，防止領(lǐng)導干部濫用權(quán)力是法治的基本功能，對此，古今中外的法律都有很多規(guī)定，法學理論也有很多觀點。針對當前我國法治建設(shè)的需要和領(lǐng)導干部法治素養(yǎng)狀況，我們認為，應(yīng)當重點在以下三個方面下功夫。

第一，權(quán)力配置法治化。習近平總書記在十八屆中央政治局第二十四次集體學習時的講話指出：“要圍繞授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，合理確定權(quán)力歸屬，劃清權(quán)力邊界，厘清權(quán)力清單，明確什么權(quán)能用、什么權(quán)不能用，強化權(quán)力流程控制，壓縮自由裁量空間，杜絕各種暗箱操作?！薄坝梅ㄖ谓o行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能?！睓?quán)力配置的法治化，是以廉潔高效、公開透明為目標，不同職能部門的權(quán)力邊界應(yīng)該是清晰的。在此基礎(chǔ)上，厘清領(lǐng)導干部權(quán)力運行的邊界，能夠進一步壓縮權(quán)力尋租的空間。當前，我國存在黨政主要領(lǐng)導干部的權(quán)力邊界不清晰問題，易引發(fā)權(quán)力膨脹，也無法對權(quán)力實行有效的制約和監(jiān)督。我國憲法、法律、黨章和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)定的職權(quán)，基本是以機關(guān)作為主體規(guī)定的，對于黨政主要領(lǐng)導干部的職權(quán)缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定，這就使得權(quán)力制約和監(jiān)督欠缺必要的前提。我們建議，通過修改或制定法律，明確、系統(tǒng)地規(guī)定中央和地方各級人大負責人、政府及其組成部門負責人、法院和檢察院負責人的職權(quán)；通過修改黨章或制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，明確、系統(tǒng)地規(guī)定各級黨委書記的職權(quán)，盡快實現(xiàn)權(quán)力配置的法治化。在權(quán)力配置法治化實現(xiàn)以后，有關(guān)部門在宣布對領(lǐng)導干部的任命時，應(yīng)當對其進行權(quán)力邊界告知，讓領(lǐng)導干部明確自己職權(quán)的法律淵源；知道自己可以行使什么權(quán)力，不得行使什么權(quán)力；熟悉與自己職權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)。組織部門在領(lǐng)導干部試用期結(jié)束時，應(yīng)對其履職行為的合法性進行專門的考察。

第二，權(quán)力運行監(jiān)督常態(tài)化。習近平總書記指出：“權(quán)力必須有制約和監(jiān)督，絕對權(quán)力導致絕對腐敗，這是古今中外都證明了的一個道理?！币白プ≈螜?quán)這個關(guān)鍵，把權(quán)力運行制約監(jiān)督體系搞嚴實”，“對各級領(lǐng)導干部，不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責任，絕不允許出現(xiàn)執(zhí)法和司法的‘空檔’”。健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系不能只是一種理念，應(yīng)該體現(xiàn)在法律和黨內(nèi)法規(guī)中，更應(yīng)該體現(xiàn)在行動上，實現(xiàn)權(quán)力運行監(jiān)督常態(tài)化。黨的十八大以來，黨和國家在加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督方面做了大量的探索和努力，處置了一大批違法犯罪的干部。但是，與習近平總書記提出的“把公權(quán)力關(guān)進制度的籠子”這個目標相比，還有不小差距。一是對“一把手”行使權(quán)力的監(jiān)督還沒有實現(xiàn)法治化。主要體現(xiàn)在下級監(jiān)督不了，同級監(jiān)督不力，仍然依靠上級或上級派來的巡視組監(jiān)督，日常性的法律監(jiān)督還很薄弱。二是權(quán)力行使的法定程序仍不清晰，對領(lǐng)導干部違反法定程序行使權(quán)力缺乏必要的制裁。實踐中，一些領(lǐng)導干部違背民主集中制原則搞“一言堂”，以言代法，以權(quán)壓法，只要不構(gòu)成違法犯罪，一般沒有人去管。三是對領(lǐng)導干部超越職權(quán)下達的命令、做出的決定、采取的行動，沒有救濟手段，缺乏糾正的法定程序和措施。

針對上述存在的問題，按照習近平總書記的要求，在健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系方面，需要抓好以下幾項工作：一是推進權(quán)力運行制約和監(jiān)督的法定化、程序化，重點在權(quán)力運行程序法治化上做文章，把權(quán)力行使程序作為硬約束，明確規(guī)定“違背程序做出的決定無效”的法律原則。二是貫徹黨中央《關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督的意見》，按照民主集中制的要求把“一把手”管住管好。這里需要把領(lǐng)導班子議事規(guī)則法治化，防止“一把手”個人說了算，通過議事規(guī)則法治化來實現(xiàn)同級干部對“一把手”行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，破解同級監(jiān)督不力的難題，緩解上級對領(lǐng)導干部監(jiān)督成本高、不及時的壓力。三是通過制定法律法規(guī)，設(shè)置對超越職權(quán)做出的決定的撤銷程序，及時糾正濫用職權(quán)行為。

第三，法治建設(shè)成效考核實在化。我國長期以來一直堅持干部考核制度，考核結(jié)果關(guān)系到干部職務(wù)的升遷和薪酬的提高，因此，領(lǐng)導干部對考核是非常重視的。干部考核的觀測點是“德、能、勤、績、廉”。以前沒有把領(lǐng)導干部及其所在單位的“法治建設(shè)成效”列入“績”的考核內(nèi)容，不少領(lǐng)導干部對法治建設(shè)不是很上心。習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上指出：“要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要依據(jù)?！?015年2月，在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上，習近平總書記再次強調(diào)：“對不認真履行第一責任人職責的黨政主要負責人，上級黨委要及時告誡和約談，嚴肅批評。對一個地方、一個部門接二連三發(fā)生重大違法案件、造成嚴重社會后果的，必須嚴肅問責、依法追究?！睘榱税蚜暯娇倳浀纳鲜鲆舐涞綄嵦?，必須把對“關(guān)鍵少數(shù)”法治建設(shè)成效的考核實在化。要對地方黨委、政府以及各有關(guān)單位法治建設(shè)成效設(shè)置可以量化的指標，明確領(lǐng)導干部在推進法治建設(shè)方面負有的具體職責，并根據(jù)這些目標和職責制定出具體的評估、考核方法；把法治建設(shè)成效考核作為領(lǐng)導干部升遷、降職的依據(jù)之一。如果我們按照習近平總書記的指示，把法治建設(shè)成效真正作為干部考核的內(nèi)容，“關(guān)鍵少數(shù)”就會積極投身于法治建設(shè)實踐，并努力干出成效，這對于促進國家的法治建設(shè)意義非凡。