東營轄區(qū)海上風(fēng)電施工風(fēng)險分析與海事監(jiān)管對策思考

聶新鋒（東營海事局，山東 東營 257066）

一、引言

近年來，隨著我國能源生產(chǎn)革命和碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，海上風(fēng)電因其資源優(yōu)越、環(huán)保、節(jié)約土地、規(guī)模大等顯著優(yōu)勢，成為當(dāng)前新能源領(lǐng)域中技術(shù)最成熟、最具規(guī)模開發(fā)條件和商業(yè)化發(fā)展前景的發(fā)電方式之一，已成為許多國家推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容和應(yīng)對氣候變化的重要途徑。截至2021年底，我國海上風(fēng)電累計裝機(jī)5 237臺，容量達(dá)2 535.2萬kW，位居全球第一[1]。江蘇、廣東、廣西等多個沿海省份均陸續(xù)發(fā)布了“十四五”期間海上風(fēng)電相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)。海上風(fēng)電的快速發(fā)展，吸引越來越多的施工船舶和從業(yè)人員，而作業(yè)區(qū)遠(yuǎn)離港口，距離航路較近，在復(fù)雜的海上交通流情況下如何履行海事職責(zé)，保障海上風(fēng)電工程的安全建設(shè)，一直都是海事部門面臨的重大課題。

通過闡述東營轄區(qū)海上風(fēng)電工程，分析目前施工期間存在的問題，從能源部門行業(yè)主管、海事部門監(jiān)管和施工單位管理三個維度出發(fā)，圍繞落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，探索海上風(fēng)電施工安全監(jiān)管體系，為保障海上風(fēng)電施工期間及后期運行維護(hù)期間的安全監(jiān)管提供參考。

二、東營轄區(qū)海上風(fēng)電工程概況

2022年2月，山東省出臺《山東省可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，明確打造山東半島千萬千瓦級海上風(fēng)電基地，聚焦渤中、半島北、半島南三大片區(qū)，分別為渤中950萬kW，半島北850萬kW，半島南1 700萬kW，總裝機(jī)容量達(dá)3 500萬kW。其中渤中950萬kW總規(guī)劃中，東營約占850萬kW。

根據(jù)山東省海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，截至2035年，東營轄區(qū)海域預(yù)計將在中遠(yuǎn)海海域建設(shè)海上風(fēng)電場8處，布置1 018臺風(fēng)力發(fā)電機(jī)，如表1和圖1所示：

表1 渤中海上風(fēng)電基地基本信息（山東省海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃）

圖1 渤中海上風(fēng)電基地規(guī)劃風(fēng)電場場址分布示意圖

目前東營轄區(qū)海上風(fēng)電施工項目已有2個開工在建，分別是山東能源渤中海上風(fēng)電項目A場址和國家能源集團(tuán)國華渤中海上風(fēng)電項目B場址。其中山東能源渤中海上風(fēng)電項目A場址中心離岸距離約20 km，擬布置107臺風(fēng)力發(fā)電機(jī)組，配套建設(shè)2座220 kv海上升壓站，目前已經(jīng)進(jìn)入打樁施工階段。國家能源集團(tuán)國華渤中海上風(fēng)電項目B場址中心離岸距離約19 km左右，擬布置59臺風(fēng)力發(fā)電機(jī)組，配套建設(shè)一座220 kv海上升壓站，目前處于地質(zhì)勘探階段，預(yù)計2022年8月完成勘探，進(jìn)入打樁施工階段。

三、海上風(fēng)電工程施工期間風(fēng)險分析

截至2022年7月底，東營轄區(qū)海上風(fēng)電工程施工船舶24艘，施工人員達(dá)431人。為確保海上風(fēng)電安全發(fā)展，東營海事局組織開展海上風(fēng)電施工船舶安全檢查18艘次，查處缺陷201項，滯留船舶5艘次，滯留率為27.8%超過2021年全省沿海船舶滯留率的10.7%，累計對施工船舶實施行政處罰27起共計35件，處罰金額達(dá)27.95萬元?？梢姡Ｉ巷L(fēng)電工程使用船舶狀況要低于一般沿海船舶，安全隱患不容忽視。

任何事物都具有其自身特征和發(fā)展規(guī)律，充分認(rèn)識海上風(fēng)電場通航安全風(fēng)險所具有的特點，對于海事監(jiān)管來說，具有重大意義。結(jié)合實際工作情況，對其可能存在的風(fēng)險分析如下：

（一）船舶作業(yè)安全風(fēng)險

1.施工船舶碰撞風(fēng)險。東營目前規(guī)劃的海上風(fēng)電場址與推薦航路較近，山東能源渤中海上風(fēng)電A場址和長山水道至濱州的航路最近距離為0.8海里，勢必對現(xiàn)行的船舶交通流產(chǎn)生一定的影響；同時還有內(nèi)河船舶在渤海灣非法從事海上運輸活動，此類船舶普遍船況較差、船員素質(zhì)較低，未開啟船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）等導(dǎo)助航設(shè)備，難以掌控船舶動態(tài)；另外，部分漁船設(shè)備簡陋，航海技術(shù)差，航行無規(guī)律，海上安全觀念淡?。徊糠质┕ご昂叫心芰κ芟?，難以對其他船舶實施避碰；施工時船舶駕駛臺無人值守，通訊不暢；施工區(qū)域警示標(biāo)志不全、航標(biāo)設(shè)置不合理、警戒船舶未履職、未設(shè)置夜間燈光警示等問題，都可能引起施工船舶之間、施工船舶與設(shè)施之間、過往船舶與施工船舶之間、過往船舶與風(fēng)電設(shè)施之間的碰撞風(fēng)險。

2.運輸船舶存在傾覆、沉沒風(fēng)險。海上風(fēng)電施工涉及導(dǎo)管或承臺基礎(chǔ)安裝船、風(fēng)機(jī)吊裝船、組建運輸船、海纜敷設(shè)船、配件物質(zhì)及人員運輸船、施工警戒船等多種船舶，如今國內(nèi)大型起重船及具備海上風(fēng)電安裝作業(yè)船舶較少，加之今年風(fēng)電市場新開工項目較多，大部分起重船和風(fēng)電安裝船檔期基本排滿，船機(jī)設(shè)備資源緊缺，存在選用老舊船和改裝船的情況。大件運輸船舶對船舶穩(wěn)性要求高，且參與部分施工，吊裝設(shè)備時可能會發(fā)生鋼纜斷裂等風(fēng)險。東營海域7至8月份會受到臺風(fēng)和突發(fā)強(qiáng)對流天氣的影響，11月份至次年2月份期間，東北風(fēng)6級以上的季風(fēng)頻繁，海上風(fēng)電施工船舶在6級風(fēng)以上時無法進(jìn)行施工，有可能會出現(xiàn)為搶工期冒險運輸和作業(yè)等情況。

（二）施工作業(yè)風(fēng)險

1.建設(shè)單位、施工單位主體安全責(zé)任意識問題。東營海上風(fēng)電工程剛剛起步，從各施工單位的資歷來看，部分施工單位沒有足夠的海上施工經(jīng)驗，不能充分意識到自身施工行為對其他船舶航行的影響，安全意識不強(qiáng)；對海上風(fēng)電場施工安全作業(yè)區(qū)的認(rèn)識具有局限性，誤以為設(shè)置了安全作業(yè)區(qū)就會絕對安全；對自身主體責(zé)任不明，對于雇傭第三方船舶和船員，特別是層層分包后雇傭的船舶疏于管理或難以管理，造成安全責(zé)任制落實不到位等情況。

2.施工人員安全教育問題。海上風(fēng)電工程作為新興產(chǎn)業(yè)，尤其近兩年項目較多，經(jīng)驗豐富的“熟練工”相對匱乏，大多數(shù)施工人員都是由陸轉(zhuǎn)海參與施工，對海上風(fēng)電施工條件與環(huán)境特殊性及不同施工環(huán)節(jié)風(fēng)險隱患認(rèn)識不足，對施工過程中相關(guān)的規(guī)章、要求和注意事項重視不足，有可能出現(xiàn)操作期間人為因素導(dǎo)致的重大事故。同時，施工船舶的船員在滿足適任條件的基礎(chǔ)上，也要熟悉風(fēng)電施工技術(shù)規(guī)范和要求，了解船舶參與施工期間的注意事項。

（三）環(huán)境污染風(fēng)險

鑒于東營海域的海上風(fēng)電場距離陸地距離5.5～36海里之間，根據(jù)《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》，如表2所示：

表2 距離最近陸地3海里以外海域船舶生活污水排放控制要求

施工船舶由于大部分都在安全作業(yè)區(qū)（距離陸地5～36海里）活動，難以達(dá)到4節(jié)船速的要求，期間產(chǎn)生的船舶生活污水必須收集處置。由于船員和施工人員缺乏環(huán)保意識和防污染專業(yè)知識，施工期間船舶產(chǎn)生油污水如未能及時按規(guī)定接收、處置，將有可能造成海洋污染。

四、海上風(fēng)電施工安全監(jiān)管對策及建議

海上風(fēng)電建設(shè)工程具有施工船舶多、人員多、工期長、風(fēng)險高、安全管控難度大的特點，單純依靠施工單位現(xiàn)在的“重合同、輕管理”的模式很難有效管理多方船隊和作業(yè)人員，需要依靠更高效的管理體系，應(yīng)引入行業(yè)監(jiān)管和部門監(jiān)管，從而有效降低船舶作業(yè)安全風(fēng)險、施工作業(yè)風(fēng)險以及環(huán)境污染風(fēng)險。

（一）施工單位安全監(jiān)管建議

建章立制落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，在現(xiàn)有制度上，建立并落實海上交通安全專項制度：例如安全例會和交底制度；施工水域船舶交通組織制度；施工船舶安全管理制度；出海人員安全管理制度；應(yīng)急培訓(xùn)及演練制度；動態(tài)報告制度；通航安全重大風(fēng)險辨識與評估管理制度；施工船舶準(zhǔn)入和退出機(jī)制；船舶污染物收集與處置機(jī)制。

應(yīng)加強(qiáng)人員安全教育培訓(xùn)力度，提高管理人員、施工人員和船員的安全意識。對于自升式、坐底式、插樁式起重平臺和起重船吊機(jī)應(yīng)為海工吊，禁止陸地用履帶吊上船作為主作業(yè)吊機(jī)使用。用于海上施工作業(yè)的設(shè)備應(yīng)持有產(chǎn)品合格證、主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的定期檢測或校驗證書。從事重大件施工材料運輸?shù)拇埃瑧?yīng)選用尺度、噸級滿足條件的專用運輸船舶。重大件貨物的裝卸、系固、綁扎均應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

應(yīng)合理編制施工通航安全保障方案，制定施工作業(yè)通航安全限制條件：包括導(dǎo)助航設(shè)施及警示標(biāo)志；設(shè)置電子圍欄；提前選好船舶避風(fēng)位置；妥善安排施工作業(yè)區(qū)活動水域的警戒工作等。

（二）海事部門監(jiān)管建議

針對水上交通監(jiān)管難度高、船舶不適航、船舶防污染等問題，海事部門要立足中心工作，做到主動服務(wù)，有效監(jiān)管。

1.加強(qiáng)海上風(fēng)電工程施工船舶預(yù)警預(yù)防工作。指導(dǎo)施工單位設(shè)立導(dǎo)助航設(shè)施、設(shè)置電子圍欄、安排專人盯屏，并引導(dǎo)靠近作業(yè)區(qū)的船舶合理調(diào)整航向，同時向施工作業(yè)船舶發(fā)出相關(guān)提醒，強(qiáng)化施工船舶預(yù)警預(yù)控，建立施工船舶臺賬，分類分級落實船舶避風(fēng)措施。密切跟蹤氣象海況信息，及時分析研判，并通過短信、微信、電話、VHF等方式通知施工船舶及項目部管理人員，由企業(yè)包保責(zé)任人落實包保責(zé)任制度，及時反饋船舶采取的避風(fēng)措施。

2.重新評估轄區(qū)資源和應(yīng)急救助力量。針對預(yù)計入場施工船舶數(shù)量，應(yīng)重新梳理港口、錨地等避風(fēng)資源和應(yīng)急救助力量的分布，評估是否滿足轄區(qū)海上風(fēng)電工程船舶的防臺需求。主動對接施工單位，提前商定施工船舶的避風(fēng)位置，確保大風(fēng)防抗期間，有序撤離作業(yè)區(qū)。

3.補(bǔ)充完善海上防臺應(yīng)急預(yù)案。制定專門的海上風(fēng)電工程船舶防臺工作要求，補(bǔ)充完善防臺應(yīng)急預(yù)案，提前勘定避風(fēng)海域，尤其對于無動力船舶，應(yīng)確保臺風(fēng)來臨前，到達(dá)避風(fēng)位置，堅決做到“除必要值守人員外，一律撤離回岸”。

4.精準(zhǔn)掌握施工動態(tài)，做到“底數(shù)清情況明”。將海上風(fēng)電工程安全放在首要位置，采取“一項目一臺賬，一船舶一檔案，一季度一調(diào)度，一月度一通報”和專人負(fù)責(zé)的方式，暢通與施工單位的溝通渠道，保持施工動態(tài)及時更新。

5.強(qiáng)化船舶檢查保安全。通過對入場施工船舶實施審批審查、準(zhǔn)入檢查、現(xiàn)場抽查、遠(yuǎn)程核查、電子巡查等安檢措施，合理使用海巡船艇、無人機(jī)、油田守護(hù)船等資源，全面掌握作業(yè)區(qū)的施工船舶實際情況，確保船舶適航、船員適任。

6.梳理轄區(qū)船舶污染物接收單位資源，為施工單位提供船舶污染物的接收處置方案，加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，確保不發(fā)生海洋污染事故。

（三）能源部門監(jiān)管建議

作為行業(yè)主管部門，應(yīng)牽頭建立海上風(fēng)電安全監(jiān)管聯(lián)席工作制度，針對海上風(fēng)電現(xiàn)階段施工和后期運維安全管理，制定聯(lián)合治理工作辦法，比如聯(lián)合執(zhí)法、定期通報等，形成齊抓共管的良好治理氛圍。應(yīng)督促建設(shè)單位、施工單位落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，開展風(fēng)險分級管控和安全隱患排查治理雙重預(yù)防體系建設(shè)，識別、管控并消除安全生產(chǎn)隱患。定期檢查管理制度、教育培訓(xùn)、資金投入、應(yīng)急管理等制度的落實情況。

五、結(jié)語

海上風(fēng)電工程涉及面較廣、施工周期長、參與作業(yè)船舶數(shù)量多、人員多、安全風(fēng)險高、管理難度大，通過結(jié)合東營海域?qū)嶋H情況，探索以地方政府牽頭，建立行業(yè)監(jiān)管、部門監(jiān)管和企業(yè)管理為主的聯(lián)合管理機(jī)制，明確管理責(zé)任，降低安全風(fēng)險，推進(jìn)共建共治共享的海上安全綜合治理格局不斷鞏固與提升，保障海上能源開發(fā)，維護(hù)海上交通安全形勢的持續(xù)穩(wěn)定。