新時(shí)代背景下我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)狀、問(wèn)題與出路

○周子軒 曹永東 王志強(qiáng)

(中國(guó)人民銀行武漢分行 襄陽(yáng)市中心支行，湖北 襄陽(yáng) 441021)

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條件和發(fā)展階段呈現(xiàn)出新的特征，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要解決這些問(wèn)題，離不開(kāi)稅收這一調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和收入分配的重要手段和政策工具?；诖耍覈?guó)提出“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重”的目標(biāo)，這是“全面深化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新要求?！币虼耍⒖茖W(xué)規(guī)范的地方稅體系，成為我國(guó)深化稅收制度改革和財(cái)稅體制改革的核心內(nèi)容。

近年來(lái)，學(xué)界將地方稅體系建設(shè)內(nèi)嵌于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)研究框架中，就其構(gòu)建理論和構(gòu)建的應(yīng)然視角（郭月梅，2013；郭慶旺、呂冰洋，2013；朱青，2014；葛靜，2015；李華，2018；張德勇，2018；王曙光、章力丹，2019）展開(kāi)研究，提出了地方稅體系建設(shè)路徑，取得了較為豐碩的研究成果。但在地方稅及地方稅體系內(nèi)涵的界定、地方稅體系的功能、我國(guó)構(gòu)建地方稅體系的目的、邏輯和現(xiàn)實(shí)困境等方面仍存在一些理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要厘清和深入研究。本文擬通過(guò)對(duì)地方稅體系內(nèi)涵的界定，立足于全國(guó)宏觀角度，以湖北省為實(shí)際研究對(duì)象，分析近年來(lái)新一輪以減稅降費(fèi)為主要內(nèi)容的稅制改革背景下地方稅體系存在的問(wèn)題，提出重構(gòu)地方稅體系的邏輯和總體思路。

一、地方稅體系相關(guān)概念厘清

（一）地方稅的內(nèi)涵

地方稅是相對(duì)于中央稅而言的，它是地方政府為了彌補(bǔ)滿足本地居民公共需求提供的公共產(chǎn)品成本而征收的稅。學(xué)界劃分地方稅種的標(biāo)準(zhǔn)主要分為小口徑、中口徑和大口徑三類(lèi)：

第一類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是以立法權(quán)來(lái)劃分。只有地方政府擁有立法權(quán)、解釋權(quán)和司法權(quán)的稅種才是地方稅，即純地方稅。第二類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是以某個(gè)稅種收入的歸屬來(lái)劃分，如果某一種稅種完整歸屬于地方政府固定收入才屬于地方稅。它由中央政府統(tǒng)一立法或授權(quán)地方立法，但由地方政府負(fù)責(zé)征收管理和使用，或由全國(guó)統(tǒng)一的稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，共享稅不屬于地方稅。第三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是以稅收收益權(quán)來(lái)衡量，凡是地方政府能夠自由支配稅收收入的稅種都屬于地方稅（楊志勇，2000）。

我國(guó)是單一制國(guó)家，稅收立法權(quán)集中于中央政府，嚴(yán)格意義來(lái)講幾乎沒(méi)有小口徑的純地方稅。第二類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)則屬于中央與地方實(shí)行徹底的分稅制，某稅種收入完整劃歸地方，即地方稅就是地方政府的專(zhuān)享稅。第三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的地方稅則包含了共享稅。本文認(rèn)為，地方稅強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是地方稅收收入，應(yīng)該采用廣義的地方稅概念，即地方稅由地方專(zhuān)享稅和歸地方政府支配使用的一部分共享稅構(gòu)成。

（二）地方稅體系

不同類(lèi)別稅收的集合構(gòu)成稅收體系。本文基于寬口徑地方稅的概念認(rèn)為，地方稅體系就是地方獨(dú)享稅種及劃歸地方分享的若干稅種的組合，是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，也是國(guó)家稅收體系的重要組成部分。地方稅體系的主要功能是協(xié)調(diào)政府間的稅收分配關(guān)系，為保障地方政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、提高社會(huì)福利水平而籌集財(cái)政資金，目標(biāo)是使地方財(cái)政有持續(xù)穩(wěn)定的收入來(lái)源。

從理論上看，地方稅體系中獨(dú)享稅種的比重越高，地方對(duì)中央的財(cái)政依賴性越弱，離散的可能性會(huì)越大。地區(qū)之間財(cái)力差異越小，地方獨(dú)享稅的比重可能越高。制約獨(dú)享稅種收入比重高低的因素取決于共享稅與獨(dú)享稅之間的比例關(guān)系及政府之間的關(guān)系。

（三）地方主體稅種

地方主體稅種是指某個(gè)或者某類(lèi)稅種的收入在地方稅收收入中占比很大，在稅制結(jié)構(gòu)中起著不可替代的核心作用，一旦與它相關(guān)的法律、稅款分配、征管方式等的輕微改變都會(huì)對(duì)整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)造成重大影響。為保持地方財(cái)政收入的充足、穩(wěn)定和可持續(xù)性，以支撐起地方稅體系，地方主體稅種一般具有以下特征：一是稅額數(shù)量在地方稅收收入中占比最高；二是稅基寬、稅源廣，且能夠隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)擴(kuò)大；三是稅額的監(jiān)督、征管可操作性強(qiáng)。

二、我國(guó)地方稅體系現(xiàn)狀——以湖北省為例

（一）我國(guó)地方稅體系的構(gòu)成

在我國(guó)現(xiàn)有18個(gè)稅種中，地方稅體系包括房產(chǎn)稅、車(chē)船稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、環(huán)境保護(hù)稅8個(gè)純地方稅種，還包括城市維護(hù)建設(shè)稅、資源稅、印花稅3個(gè)主要收入由地方支配使用的具有共享性質(zhì)的稅種，以及增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅3個(gè)共享稅種（見(jiàn)表1）。

（表1） 2021年我國(guó)現(xiàn)有稅種及收入劃分

（二）湖北省稅收收入現(xiàn)狀

如圖1所示，從稅收收入規(guī)模上看，2013-2019年湖北省地方稅收收入規(guī)模不斷增長(zhǎng)，由2013年的1604.85億元，增長(zhǎng)至2019年的2530.82億元，增長(zhǎng)了57.7%。從稅收收入增速和收入彈性上看，湖北省稅收收入在2013-2015年增幅較為明顯，其后的增幅明顯放緩，特別是2016年，稅收收入增速驟降至1.75%，相對(duì)于2013-2015年分別拉低了約19個(gè)、15個(gè)和10個(gè)百分點(diǎn)。主要原因有兩個(gè)：一是2016年5月1日在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行“營(yíng)改增”之后，營(yíng)業(yè)稅作為地方稅體系中曾經(jīng)的第一大主體稅種消失。雖然將地方從國(guó)內(nèi)增值稅中的分享比例由25%提高至50%，但地方稅收入增速仍出現(xiàn)下滑趨勢(shì)。二是力度不斷加大的減稅降費(fèi)。據(jù)湖北省2020年和2021年的《政府工作報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2019年和2020年，湖北省新增減稅降費(fèi)分別超過(guò)740億元和1000億元，導(dǎo)致地方稅收收入增速放緩，缺乏彈性。2020年尤其明顯，面對(duì)疫情造成的大規(guī)模財(cái)政減收增支，湖北省的稅收收入相較2019年下跌24%，各稅種收入除了車(chē)船稅增長(zhǎng)1.1%外，其他普遍負(fù)增長(zhǎng)。

（圖1）湖北省稅收收入、財(cái)政支出及增速②資料來(lái)源：2013-2019年數(shù)據(jù)來(lái)自于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013-2020年）。2020年數(shù)據(jù)來(lái)自于《湖北省2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，湖北省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

（圖2）湖北省稅收收入在財(cái)政收支中的比重

從稅收收入在財(cái)政收入中的地位看，如圖2所示，稅收收入是湖北省財(cái)政收入的支柱性來(lái)源，長(zhǎng)期穩(wěn)定在70%左右，近年更有逐步上升的趨勢(shì)。

從稅收收入結(jié)構(gòu)上看，如表2所示，2013-2015年，地方稅收收入對(duì)營(yíng)業(yè)稅的依賴程度較高，將近三分之一的稅收來(lái)自于營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅成為地方稅體系中的第一大稅種，為地方收入主要來(lái)源。除營(yíng)業(yè)稅外，在地方收入中比重較高的則是國(guó)內(nèi)增值稅和企業(yè)所得稅，二者合計(jì)占了四分之一以上，這兩大稅種都是共享稅。房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等純地方稅種收入所占比重都較小，2013-2015年平均只占27.8%?？梢?jiàn)地方稅收收入主要依賴于營(yíng)業(yè)稅和共享稅。

2016年后，營(yíng)業(yè)稅和國(guó)內(nèi)增值稅在地方稅收收入中的比重由2013-2015年的均值46.14%下降至2016-2019年的均值39.65%，降幅達(dá)6.5個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)，全面“營(yíng)改增”后，雖提高了地方在增值稅中的分享比例，地方稅收收入從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中分享的收入規(guī)模仍是減少了，且減收幅度較大。目前對(duì)地方政府而言，共享稅收入成為地方稅收收入的主要來(lái)源，同時(shí)也增加了對(duì)純地方稅種的依賴程度，從2013-2015年27.8%的平均比重升至2016-2020年的30.1%，形成了以共享稅為主、專(zhuān)享稅為輔的稅收收入格局。

三、我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題

（一）地方稅收入對(duì)地方可支配財(cái)力的支撐作用嚴(yán)重不足

近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行壓力，我國(guó)連續(xù)采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，財(cái)政支出規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。具體到湖北省，如圖1所示，財(cái)政支出也呈逐年增加趨勢(shì)，特別是2015年，較2014年增長(zhǎng)了近四分之一，這是搶抓“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江中游城市群等重大戰(zhàn)略機(jī)遇和政策機(jī)遇，落實(shí)“兩圈兩帶”戰(zhàn)略和“一主兩副”中心城市帶動(dòng)戰(zhàn)略的財(cái)力保障，也是實(shí)現(xiàn)湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。2016年后，為了保證地方政府收入的穩(wěn)定性，提高了地方分享國(guó)內(nèi)增值稅的比例。但隨著新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，湖北省地方稅收入增幅大大降低。而財(cái)政支出則不斷增長(zhǎng)，使地方收支形成巨大缺口，給地方財(cái)政造成巨大壓力。

（表2）2013-2020年湖北省各稅種收入占地方稅收入的比重（%）

財(cái)政自給率是反映財(cái)政“造血功能”的重要指標(biāo)，用公式表示為：財(cái)政自給能力=財(cái)政收入/財(cái)政支出。湖北省地方稅體系收入一直是地方可支配財(cái)力的重要保障，在財(cái)政收入中的比重平均在72%以上（如圖2）。但是，地方稅收入規(guī)模偏小，財(cái)力貢獻(xiàn)嚴(yán)重不足，相對(duì)于財(cái)政支出缺乏彈性，其占財(cái)政支出的比重長(zhǎng)期偏低。2013-2020年，湖北省平均占32.9%，且呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)。與全國(guó)地方財(cái)政自給率相比，湖北省財(cái)政自給能力更差，且連續(xù)下滑，湖北省財(cái)政自給率平均為45.63%，比全國(guó)平均值53.62%低近8%（如圖3、圖4）?？梢?jiàn)，從近幾年減稅降費(fèi)的財(cái)政效果看，具有財(cái)力集權(quán)和事權(quán)向地方下移的效應(yīng)。

（圖3）全國(guó)和湖北省地方財(cái)政自給率

（圖4） 2020年地方一般公共預(yù)算支出資金來(lái)源

可見(jiàn)，在新時(shí)代背景下，地方政府承擔(dān)提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任越來(lái)越大，財(cái)政自給率低的問(wèn)題使地方政府普遍存在財(cái)政困難的情況，根源在于財(cái)政收入與支出責(zé)任不匹配，或者說(shuō)財(cái)權(quán)與事權(quán)不平衡，最終的結(jié)果就是無(wú)法滿足地方政府對(duì)教育、公共衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面支出日益增長(zhǎng)的財(cái)力保障需求。越發(fā)突出的地方財(cái)力不足的矛盾，影響支出水平，妨礙地方政府履職的效果與效能。在這樣的現(xiàn)狀下，地方財(cái)政對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度越來(lái)越高了。同時(shí)，為了擺脫收入瓶頸，地方政府會(huì)想辦法增加政府性基金、行政事業(yè)收費(fèi)等非稅收入的規(guī)模，也會(huì)通過(guò)舉借地方債的方式來(lái)緩解財(cái)政困境，必然會(huì)積累公共風(fēng)險(xiǎn)。如圖4所示，在2020年全國(guó)地方一般公共預(yù)算支出中，來(lái)自于地方稅收收入的只占35%，而包括稅收返還在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付占到了40%，加上從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余（占比8%），則占到了將近一半，財(cái)政支出大于財(cái)政收入的差額占了5%，規(guī)模達(dá)到9800億元，這只能靠發(fā)行地方債彌補(bǔ)，當(dāng)年年末地方政府一般債務(wù)余額實(shí)際數(shù)比2019年年末多出8722.61億元。2020年，湖北省非稅收入在公共預(yù)算收入中的比重達(dá)到23.42%。非稅收入和地方債的膨脹，使減稅降費(fèi)、化解地方政府債務(wù)、防范風(fēng)險(xiǎn)的成效大打折扣，從而阻礙市場(chǎng)有效運(yùn)行，不利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（二）地方稅體系缺乏有效穩(wěn)定的主體稅種

2016年后，原地方主體稅種營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，屬于地方稅的稅種大部分具有共享性質(zhì)，國(guó)內(nèi)增值稅和所得稅收入在地方稅體系收入中占60%左右，而純地方稅種收入在稅收收入總額中的比重還不到三分之一。另外，具有共享性質(zhì)的城市維護(hù)建設(shè)稅、資源稅、印花稅這三個(gè)地方稅種的收入，在稅收收入中的比重也較低。以2019年為例，湖北省這三個(gè)稅種在地方稅收收入中的比重只有9.34%；從全國(guó)來(lái)看，雖然這三個(gè)稅種總收入的83.65%分享給了地方，但在全國(guó)地方稅收收入總額中僅占9.89%。

從純地方稅收收入結(jié)構(gòu)上來(lái)看，稅種數(shù)量雖然多，有8個(gè)獨(dú)享稅種，但缺乏收入穩(wěn)定且占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的稅種，土地增值稅和契稅在地方稅收收入中的比重也僅有10%左右，多為稅源布局零散、收入規(guī)模較小、征收成本高、征管難度系數(shù)大、稅性分散、收入穩(wěn)定性較差的稅種，難以承擔(dān)地方主體稅種的重任（如圖5）。

（圖5） 2019-2020年湖北省純地方稅種收入

可見(jiàn)，地方稅收收入主要依賴于增值稅、所得稅等共享稅，但都難以承擔(dān)起營(yíng)業(yè)稅曾發(fā)揮的重要作用（陳琛，2017），且這一問(wèn)題日益凸顯。這使得地方財(cái)力缺乏有效穩(wěn)定的稅源保障預(yù)期機(jī)制，不利于防范和應(yīng)對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方稅權(quán)配置不充分

1994年的分稅制改革，賦予了地方政府一定的稅收權(quán)利，形成了地方稅體系。為了維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，保證政令統(tǒng)一，稅收立法權(quán)集中在中央，只是將地方稅的征管權(quán)和稅款分配權(quán)下劃給地方。地方政府在稅法規(guī)定的范圍內(nèi)，僅就部分小稅種有制定實(shí)施細(xì)則和調(diào)整幅度內(nèi)的稅率、稅收減免等有限的稅權(quán)。

就政府治理而言，檢驗(yàn)地方稅稅種設(shè)置是否合理的最主要標(biāo)準(zhǔn)，是地方政府能夠最大限度地運(yùn)用稅收手段，依據(jù)各地的財(cái)力狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特色、資源稟賦、稅源分布和稅源條件及調(diào)控目標(biāo)，因地制宜地設(shè)計(jì)地方稅體系，施行合理稅收政策，以協(xié)調(diào)和平衡地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展。顯然，我國(guó)地方稅權(quán)不能有效地滿足這一標(biāo)準(zhǔn)。有限的地方稅權(quán)和地方稅管理“一刀切”的政策，影響了地方政府參與稅收管理的積極性，不利于提升資源配置效率、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控本地經(jīng)濟(jì)及保護(hù)環(huán)境。

（四）地方稅種劃分方式不科學(xué)

我國(guó)現(xiàn)有地方稅體系，除了缺乏主體稅種外，從稅種結(jié)構(gòu)和功能來(lái)看還存在其他問(wèn)題。一是稅種劃分不明確。如，屬于地方稅的資源稅、水資源稅收入為共享，海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央；城市維護(hù)建設(shè)稅中，鐵路運(yùn)輸企業(yè)以外的其他國(guó)有企業(yè)繳納部分為共享收入，鐵路運(yùn)輸企業(yè)和其他企業(yè)、單位和個(gè)人繳納的為地方收入。地方稅種劃定模糊，將阻礙進(jìn)一步推進(jìn)地方稅體系的步伐。二是稅種間存在職能交叉導(dǎo)致的重復(fù)征收現(xiàn)象。如，對(duì)房地產(chǎn)類(lèi)征收的稅種，建造房屋銷(xiāo)售需繳納土地增值稅，企業(yè)城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)性房屋要繳納房產(chǎn)稅，出售、轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)要繳納印花稅、契稅等。從稅種功用上看，這些稅種設(shè)立的本意多是從不同環(huán)節(jié)和層面介入房地產(chǎn)市場(chǎng)，以達(dá)到調(diào)控的目的，稅種同質(zhì)化現(xiàn)象明顯。三是調(diào)節(jié)地方收入分配的功能弱化。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，基層政府稅種具有鮮明的受益稅、財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)。我國(guó)目前的地方稅種中在保有環(huán)節(jié)的稅種較少，間接稅多，直接稅少。針對(duì)個(gè)人的房產(chǎn)稅（上海、重慶除外）、遺產(chǎn)稅等還沒(méi)有開(kāi)征，已征的車(chē)船稅和契稅這一財(cái)產(chǎn)稅系，在籌集收入、促進(jìn)社會(huì)公平和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為等方面的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮。

四、推進(jìn)我國(guó)地方稅體系建設(shè)的基本路徑

（一）明確構(gòu)建地方稅體系的目的、邏輯

從我國(guó)財(cái)稅體制角度，面對(duì)地方政府財(cái)政收支不平衡的常態(tài)，要構(gòu)建新的地方稅體系，應(yīng)當(dāng)注重頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性和先進(jìn)性，要從地方稅體系解決什么問(wèn)題出發(fā)。首要目標(biāo)應(yīng)考慮地方政府基本財(cái)力需求和保障，如何通過(guò)優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)、合理界定新的主體稅種，以提升財(cái)政汲取能力，逐漸增加地方稅的收入規(guī)模，為履行公共職能提供有力的資金支持。其次，要確保地方稅體系整體效益的良好發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，則需要厘清政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，以財(cái)政分配公平為價(jià)值取向，合理解決財(cái)政能力區(qū)域分布不均的問(wèn)題。

（二）提高共享稅比例，增加地方稅收入

確立地方主體稅種，既要根據(jù)稅源的實(shí)際狀況，能夠有活力、可持續(xù)地組織足夠且富有彈性的稅收收入，穩(wěn)定地方財(cái)政收入預(yù)期，以滿足更廣泛、更深層次和更多維度的地方政府公共支出的需要，又要引導(dǎo)市場(chǎng)資源朝著高效率方向配置，使之成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大助力。因此在短時(shí)期內(nèi)，通過(guò)開(kāi)征新地方稅以培育新的主體稅種比較困難。

從當(dāng)前省級(jí)政府收入來(lái)源的構(gòu)成來(lái)看，一個(gè)增強(qiáng)地方財(cái)力最有效的辦法是適當(dāng)提高國(guó)內(nèi)增值稅地方分成比例。根據(jù)2013-2020年全國(guó)地方稅收收入結(jié)構(gòu)，2013-2015年，營(yíng)業(yè)稅和共享的國(guó)內(nèi)增值稅平均占地方稅收收入的46.78%，根據(jù)2020年國(guó)內(nèi)增值稅的規(guī)模測(cè)算地方共享比例應(yīng)提高至61.51%。再加上大規(guī)模減稅降費(fèi)導(dǎo)致的財(cái)政壓力，將增值稅地方共享比例增至65%左右才能使地方稅收收入對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)能力恢復(fù)到2016年之前的水平。

（三）合理確立地方主體稅種

從形成財(cái)源穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制角度來(lái)說(shuō)，地方政府還是應(yīng)當(dāng)設(shè)置地方獨(dú)立的主體稅種。因?yàn)楣蚕矶悓?duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、涵養(yǎng)稅源的激勵(lì)作用缺失，特別是針對(duì)與公共服務(wù)水平密切相關(guān)的受益稅。地方稅的收益權(quán)完全歸屬于地方政府，有利于充分發(fā)揮稅制激勵(lì)作用、充分調(diào)動(dòng)地方政府提供公共服務(wù)的積極性。

關(guān)于構(gòu)建地方新主體稅種，學(xué)界主張：一是將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地出讓金等改革合并成房地產(chǎn)稅，并全面開(kāi)征；改變消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)，擴(kuò)大征收范圍，提高稅率；拓寬個(gè)人所得稅稅目并增加地方分享比例；將車(chē)船稅由從量計(jì)稅改為從價(jià)計(jì)征，等等，以增強(qiáng)這些稅種在地方稅體系中的作用。其中，大多認(rèn)為開(kāi)征房地產(chǎn)稅和改革消費(fèi)稅是完善地方稅體系比較關(guān)鍵的一步。二是增設(shè)新稅，認(rèn)為可以開(kāi)征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、棄（國(guó)）籍稅、社會(huì)保障費(fèi)改稅等，使財(cái)產(chǎn)稅類(lèi)成為未來(lái)地方主體稅種，既能發(fā)揮其組織財(cái)政收入的效用，又有利于提高直接稅比重，促進(jìn)社會(huì)公平（龐鳳喜、王一歡，2021）。

筆者認(rèn)為，消費(fèi)稅在短期內(nèi)難以成為地方主體稅種，雖然2019年9月國(guó)務(wù)院頒布的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》中提出了后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方的方案，但強(qiáng)調(diào)改革原則是“調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方”，且消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移也要求較強(qiáng)的稅收征管能力。

從公平與效率角度考慮，可將我國(guó)現(xiàn)行具有受益稅的稅種——個(gè)人所得稅培育為地方主體稅種。經(jīng)典分權(quán)理論認(rèn)為，個(gè)人所得稅稅基有一定的流動(dòng)性，具有收入分配調(diào)節(jié)的功能，不適合作為地方稅主體稅種。但從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，2020年全國(guó)個(gè)人所得稅收入11568.26億元，在全國(guó)地方稅收入中占15.49%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收征管水平的提高和居民納稅意識(shí)的提升，綜合所得稅制改革后，個(gè)人所得稅稅基更加寬廣，具有較廣的稅源、全國(guó)統(tǒng)一的稅制，符合地方主體稅種成長(zhǎng)性、受益性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，可以成為地方主體稅種。同時(shí)，需要對(duì)個(gè)人所得稅進(jìn)行完善，增加稅目、擴(kuò)大稅基，繼續(xù)保持該稅稅權(quán)的集中。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可以因地制宜地培育主體稅種。發(fā)達(dá)地區(qū)可開(kāi)征針對(duì)保有環(huán)節(jié)、以房屋評(píng)估價(jià)值為稅基的房地產(chǎn)稅，采取寬稅基、分段累進(jìn)年稅率，并建立一套科學(xué)合理、及時(shí)更新的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估體系。為體現(xiàn)稅負(fù)公平，可以提出一定的稅收扣除和減免標(biāo)準(zhǔn)。雖在短期內(nèi)難以成為地方主要的收入來(lái)源，但長(zhǎng)期來(lái)看有望逐步培育為地方主體稅種。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，房地產(chǎn)稅資金籌集功能受到限制，難以成為地方主體稅種。但這些地區(qū)自然資源豐富、風(fēng)景秀麗，可以將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政優(yōu)勢(shì)，著手實(shí)施資源稅擴(kuò)圍改革，并同時(shí)開(kāi)征旅游稅，將資源稅和旅游稅培養(yǎng)成為歷史文化名城或自然遺產(chǎn)、自然資源豐富地區(qū)的主體稅種。

（四）制定《稅收基本法》，合理劃分政府間事權(quán)與稅權(quán)范圍

構(gòu)建地方稅體系，離不開(kāi)有效的法律支撐和規(guī)范。建立政府間科學(xué)的稅權(quán)劃分模式，需要《稅收基本法》的保障，在法治化的框架下考量中央和地方的財(cái)政關(guān)系，以公開(kāi)、透明、法治的方式劃分政府間事權(quán)、支出責(zé)任和稅權(quán)范圍。在大部分稅收立法權(quán)集中于中央政府的前提下，為了充分調(diào)動(dòng)地方政府和居民參與本地區(qū)事務(wù)治理的積極性，可適度地把稅源具有地方特色、稅源分散、征收成本高的稅種立法權(quán)下放，但必須由全國(guó)人大進(jìn)行審核與監(jiān)管，規(guī)范地方稅收的競(jìng)爭(zhēng)，明確地方政府在稅種開(kāi)征、稅率稅目調(diào)整、稅收減免、稅收管理等方面的稅政權(quán)限，以便地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)情況實(shí)施合理的稅收政策，更好地發(fā)揮調(diào)控職能，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，提高稅收的經(jīng)濟(jì)效率。

總之，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能齊備的現(xiàn)代地方稅體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，是當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)間國(guó)家稅收制度改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)，其落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)地方稅職能的最優(yōu)化，在厘清政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地選擇和培育地方稅主體稅種，持續(xù)推進(jìn)地方稅稅種結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加快建立起符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的現(xiàn)代財(cái)稅制度。