回顧與前瞻：近年來關(guān)于黨和國家監(jiān)督體系的研究述評(píng)＊

羅 星 蔣 晶

提 要：黨和國家監(jiān)督體系作為黨在長期執(zhí)政條件下自我革命的重要途徑，是權(quán)力監(jiān)督的中國話語表達(dá)形式。黨的十八大以來，黨中央在強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約的過程中，提出了“健全黨和國家監(jiān)督體系”的重大命題，迅速成為了當(dāng)前學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)問題。學(xué)者們圍繞黨和國家監(jiān)督體系基本內(nèi)涵和主要目標(biāo)、歷史脈絡(luò)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、重大意義和鮮明特征、內(nèi)部要素和耦合機(jī)制、存在問題和完善路徑等進(jìn)行了深入研究，但在研究中還存在一些短板，需在下一步的研究中加強(qiáng)。

監(jiān)督是治理的內(nèi)在要求，是防止權(quán)力異化的重要手段。世界上許多國家都結(jié)合自身的政治發(fā)展道路、歷史文化傳統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展的需求建構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。中國共產(chǎn)黨在繼承馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于權(quán)力監(jiān)督理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合世情、黨情、民情，在革命、建設(shè)、改革開放和新時(shí)代的進(jìn)程中對監(jiān)督制度又進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的探索和創(chuàng)新，在監(jiān)督的理念思路、領(lǐng)導(dǎo)體制、依靠力量、重點(diǎn)對象、工作機(jī)制、制度保障等方面形成了重大創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告第一次提出“健全黨和國家監(jiān)督體系”的命題。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》專設(shè)一章，對完善黨和國家監(jiān)督體系的重大問題進(jìn)行深刻闡釋，黨的十九屆六中全會(huì)通過的《決議》再次強(qiáng)調(diào)，要完善黨和國家監(jiān)督體系，依紀(jì)依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，“黨和國家監(jiān)督體系”已經(jīng)成為新時(shí)代黨的建設(shè)與國家治理的重大議題。為推動(dòng)對這一問題的研究更加深入，筆者廣泛搜集國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于這一議題的研究成果，系統(tǒng)回顧和梳理目前學(xué)術(shù)界對這一問題研究的最新成果，并對研究中存在的問題和下一步研究思路作出展望，為深化該議題研究提供借鑒。

一、黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵與主要目標(biāo)

（一）黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵

習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)座談會(huì)上的講話中指出：“要加強(qiáng)話語體系建設(shè)，著力打造融通中外的新概念、新范疇、新表述，努力構(gòu)建全方位、全領(lǐng)域、全要素的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)體系?！秉h和國家監(jiān)督體系是馬克思主義監(jiān)督理論在中國的話語體系和表達(dá)方式，是中國共產(chǎn)黨在長期執(zhí)政條件下，為加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的有效制約和監(jiān)督，整合執(zhí)政體系內(nèi)的各種監(jiān)督資源，構(gòu)建起來的以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督主體貫通協(xié)調(diào)的監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系的總稱。學(xué)者們普遍認(rèn)為，相比于過去的黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等的提法，黨和國家監(jiān)督體系是一種體系化、系統(tǒng)性的監(jiān)督模式。黃曉輝認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系指的是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相互貫通、融為一體的監(jiān)督體系，可以從狹義和廣義兩個(gè)層面理解。從狹義上來看，指的是黨和國家內(nèi)部專職監(jiān)督機(jī)關(guān)，如：紀(jì)委的紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)委的監(jiān)察監(jiān)督、檢察院的司法監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督等，從廣義上來看，還包括人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。張桂林認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系從監(jiān)督性質(zhì)上看，屬于集中型的監(jiān)督體系，不僅橫向到邊，貫穿紀(jì)檢、監(jiān)察、刑事調(diào)查、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等不同領(lǐng)域，同時(shí)又縱向到底，貫徹中央到地方各個(gè)層級(jí)，是當(dāng)代中國國家治理體系的重要組成部分。宋偉、過勇認(rèn)為黨和國家監(jiān)督體系是基于中國特色社會(huì)主義制度建構(gòu)的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的監(jiān)督體系，是監(jiān)督理論、監(jiān)督制度、監(jiān)督實(shí)踐方面的集合。

（二）黨和國家監(jiān)督體系的主要目標(biāo)

王希鵬從監(jiān)督體系和監(jiān)督能力兩個(gè)維度去分析，認(rèn)為監(jiān)督體系的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效，監(jiān)督能力的目標(biāo)則是增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。任建明等把黨和國家監(jiān)督體系的目標(biāo)分為兩個(gè)層次，即基本目標(biāo)和高級(jí)目標(biāo)，監(jiān)督體系構(gòu)建的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對所有權(quán)力行使主體的全覆蓋，監(jiān)督體系構(gòu)建的高級(jí)目標(biāo)是通過監(jiān)督工作的開展，促進(jìn)公權(quán)力行使者踐行德才兼?zhèn)涞臅r(shí)代要求，推動(dòng)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能。為了評(píng)價(jià)黨和國家監(jiān)督制度的有效性，牛朝輝從衡量有效監(jiān)督制度的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，提出了影響黨和國家監(jiān)督制度運(yùn)行5 個(gè)一級(jí)指標(biāo)，即獨(dú)立性、權(quán)威性、廉潔性、專業(yè)性、責(zé)任性等，并在每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下又設(shè)立了二級(jí)指標(biāo)以評(píng)價(jià)監(jiān)督制度的有效性。

二、黨和國家監(jiān)督體系發(fā)展的歷史脈絡(luò)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）黨和國家監(jiān)督體系演變的歷史脈絡(luò)

黨和國家監(jiān)督體系雖然是近年來提出的概念，卻是基于中國共產(chǎn)黨長期實(shí)踐探索中逐漸形成和確立的制度體系。學(xué)者們?nèi)嫦到y(tǒng)回顧了黨和國家監(jiān)督體系的歷史發(fā)展脈絡(luò)，提出了不同的階段劃分方式。張桂林認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系是黨的十八大以來隨著監(jiān)督實(shí)踐的豐富而逐漸確立的，其將黨和國家監(jiān)督體系的演變劃分為兩個(gè)階段，一個(gè)是“治標(biāo)”階段，即為確立完備監(jiān)督體系而爭取有利形勢的階段；一個(gè)是“治本”階段，即開展監(jiān)督制度建設(shè)的階段。

有學(xué)者認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系是在改革開放40 多年來的實(shí)踐中發(fā)展形成的。李景平等將改革開放以來黨和國家監(jiān)督體系的發(fā)展劃分為3 個(gè)階段，認(rèn)為其經(jīng)歷了以制度框架建設(shè)為重點(diǎn)的恢復(fù)發(fā)展階段（1978—1995），以綜合治權(quán)為重點(diǎn)的繼承發(fā)展階段（1995—2011），以全面從嚴(yán)治黨為重點(diǎn)的改革創(chuàng)新階段（2012 年至今），并對這三個(gè)階段的主要特點(diǎn)作出概括。謝撼瀾等將改革開放以來黨和國家監(jiān)督制度的發(fā)展劃分為5 個(gè)階段，即恢復(fù)重建階段、初步發(fā)展階段、強(qiáng)化鞏固階段、縱深推進(jìn)、完善提升階段。侯通山梳理了改革開放40 多年黨和國家監(jiān)督制度演變的歷程，認(rèn)為黨和國家監(jiān)督制度在監(jiān)督方式、控權(quán)機(jī)制、監(jiān)督目標(biāo)和監(jiān)督手段上取得了長足進(jìn)步，從依靠運(yùn)動(dòng)到依靠專門監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變，從單一監(jiān)督向制約與監(jiān)督并重的系統(tǒng)控制轉(zhuǎn)變，從單純強(qiáng)調(diào)約束權(quán)力向約束權(quán)力與保障權(quán)利（權(quán)力）統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)監(jiān)督向“監(jiān)督+科技”轉(zhuǎn)變。

有學(xué)者認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系是伴隨著新中國成立以來70 多年的實(shí)踐中逐步確立的。吳建雄認(rèn)為，新中國成立以來，權(quán)力監(jiān)督體系的發(fā)展先后經(jīng)歷了新中國成立初期的主要依靠政黨內(nèi)部監(jiān)督的“一元監(jiān)督”，再到改革開放初期黨的紀(jì)檢和行政監(jiān)察為主的“二元監(jiān)督”，再到深化改革開放時(shí)期多元主體參與的“多元監(jiān)督”，最后到新時(shí)代新階段的“體系化”監(jiān)督。羅星等對新中國成立初期的黨和國家監(jiān)督體系進(jìn)行研究，指出這一時(shí)期的監(jiān)督體系起初呈現(xiàn)出黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督“四位一體”格局，后來又經(jīng)歷了調(diào)整與變遷，為當(dāng)代黨和國家監(jiān)督體系的形成奠定了基礎(chǔ)。

（二）黨和國家監(jiān)督體系演變的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

我們黨在長期實(shí)踐探索中，不斷注重對加強(qiáng)自身建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。在梳理歷史演進(jìn)的基礎(chǔ)上，許多學(xué)者也嘗試對黨在歷史上健全黨和國家監(jiān)督體系形成的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)。謝撼瀾等回顧了改革開放以來黨和國家監(jiān)督制度的建設(shè)歷程，將其中形成的規(guī)律性做法概括為四個(gè)方面：一是必須堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合，二是必須圍繞整合監(jiān)督力量不斷修訂國家法律和黨內(nèi)法規(guī)體系，三是必須整合各類監(jiān)督力量完善黨和國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，四是必須加強(qiáng)對關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督。王希鵬梳理了黨的十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的實(shí)踐總結(jié)，把黨和國家監(jiān)督體系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為堅(jiān)持社會(huì)革命與自我革命的有機(jī)統(tǒng)一、抓“關(guān)鍵少數(shù)”與管“絕大多數(shù)”有機(jī)統(tǒng)一、監(jiān)督體系和監(jiān)督能力有機(jī)統(tǒng)一、依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一等方面。管素葉等將新時(shí)代黨和國家監(jiān)督道路的歷史經(jīng)驗(yàn)概括為堅(jiān)持黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，各類監(jiān)督方式有機(jī)貫通、堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨相結(jié)合、堅(jiān)持把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里等幾個(gè)方面。馮新舟總結(jié)建黨百年來加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是健全黨和國家監(jiān)督體系的邏輯起點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以人民為中心是黨和國家監(jiān)督體系的核心價(jià)值，提升國家治理效能是黨和國家監(jiān)督體系的重要目標(biāo)。

三、黨和國家監(jiān)督體系的重要意義與鮮明特征

（一）健全黨和國家監(jiān)督體系的重要意義

從權(quán)力監(jiān)督的角度看，張勇認(rèn)為，完善黨和國家監(jiān)督體系的根本目的，在于加強(qiáng)對權(quán)力的制約監(jiān)督，確保權(quán)力在正確的軌道上運(yùn)行。從黨的自我革命的角度看，黃曉輝認(rèn)為，健全黨和國家監(jiān)督體系，是增強(qiáng)黨長期執(zhí)政條件下自我凈化能力的重要途徑，是跳出歷史周期率的必由之路。從治理現(xiàn)代化的角度看，吳健雄認(rèn)為，世界各國治國理政的實(shí)踐表明，國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在包含著腐敗治理的科學(xué)化、民主化，健全黨和國家監(jiān)督體系，有利于增強(qiáng)黨自我凈化的能力，進(jìn)而推動(dòng)治理腐敗現(xiàn)代化。

（二）黨和國家監(jiān)督體系的鮮明特征

祝靈君通過梳理改革開放以來健全黨和國家監(jiān)督體系的實(shí)踐，認(rèn)為和世界其他國家監(jiān)督理論和實(shí)踐相比，新時(shí)代建構(gòu)的黨和國家監(jiān)督體系，體現(xiàn)了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的思想，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的原則，強(qiáng)調(diào)分工和協(xié)調(diào)配合的理念以及民主與法治的精神。譚中等認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系具有三個(gè)方面特征：一是一體型，黨的監(jiān)督體系和國家的監(jiān)督體系是緊密聯(lián)系不可分離的。二是人民主體地位，即任何一種監(jiān)督行使都是代表人民行使的，人民是權(quán)力行使的監(jiān)督主體。三是全面復(fù)合型，黨和國家監(jiān)督體系是由不同的監(jiān)督主體、監(jiān)督形式、監(jiān)督內(nèi)容所構(gòu)成的，既有自上而下的監(jiān)督，也有自下而上的監(jiān)督。王宏哲認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系有四個(gè)方面的特征：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的高度統(tǒng)一，三是監(jiān)察具有主導(dǎo)性，四是監(jiān)督體系的法治性。賀洪波認(rèn)為，黨的十八大以來黨和國家監(jiān)督制度的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)了賦權(quán)與限權(quán)的平衡，實(shí)體與程序并重，執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法相貫通。

四、黨和國家監(jiān)督體系內(nèi)部要素與耦合機(jī)制

（一）黨和國家監(jiān)督體系構(gòu)成要素

黨和國家監(jiān)督體系是由各類監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督制度等構(gòu)成的系統(tǒng)化監(jiān)督體系，學(xué)者們對監(jiān)督體系內(nèi)部各要素之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行研究分析。代表性觀點(diǎn)有“二元機(jī)構(gòu)說”和“三元機(jī)構(gòu)說”。張梁認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系是由黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察兩個(gè)板塊共同組成的。任建明等通過回顧梳理官方的文獻(xiàn)和學(xué)界對監(jiān)督體系論述的現(xiàn)狀，把其分為三個(gè)層次立體性結(jié)構(gòu)：政黨監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，并提出了在三個(gè)主體下還有七類要素。政黨監(jiān)督主要指的是黨內(nèi)監(jiān)督，國家監(jiān)督包括人大監(jiān)督、國家監(jiān)察、司法監(jiān)督等，社會(huì)監(jiān)督則包括民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督兩種形式。在這些要素中，政黨監(jiān)督居于統(tǒng)領(lǐng)的地位，民主監(jiān)督處于基礎(chǔ)層，國家監(jiān)察、人大監(jiān)督等處于支柱層。張晉宏等也持有相類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督共同構(gòu)成了黨和國家監(jiān)督體系，三者在理論邏輯上體現(xiàn)為統(tǒng)領(lǐng)與互補(bǔ)的關(guān)系，在實(shí)踐邏輯上體現(xiàn)為高效協(xié)同的三維立體監(jiān)督模式。

在研究中，學(xué)者們始終秉持了“兩點(diǎn)論”與“重點(diǎn)論”的相統(tǒng)一，既看到黨和國家監(jiān)督體系中存在不同的監(jiān)督主體，又看到了這些監(jiān)督主體之間并不是并列與平行的關(guān)系，而是有主有次。黃曉輝認(rèn)為，在所有監(jiān)督主體中，黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中居于核心地位，主要由三個(gè)方面原因：一是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，監(jiān)督體系首要的任務(wù)就是對執(zhí)政黨全體黨員的監(jiān)督；二是黨員占公職人員大多數(shù)，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督在監(jiān)督對象上高度重合；三是黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)，就內(nèi)在包含了對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。張桂林認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察能夠成為黨和國家監(jiān)督體系的主干，主要原因有三個(gè)方面：一是相比于其他監(jiān)督方式，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是一種專責(zé)監(jiān)督；二是相比于其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有更多的監(jiān)督調(diào)查權(quán)限；三是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督擁有更高的權(quán)威性。

（二）黨和國家監(jiān)督體系的耦合機(jī)制

權(quán)力監(jiān)督體系作為一個(gè)系統(tǒng)工程，各監(jiān)督主體力量的發(fā)揮，既取決于各監(jiān)督主體自身的力量，更依賴各監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)和配合，而提高監(jiān)督體系的整體效能。黨和國家監(jiān)督體系絕不是各類監(jiān)督的簡單疊加，要通過建立相應(yīng)的耦合機(jī)制，促進(jìn)各類監(jiān)督有機(jī)貫通，既發(fā)揮各自功能，又實(shí)現(xiàn)深度整合，同頻共振、同向發(fā)力，形成監(jiān)督合力。學(xué)者們對如何實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)督有效貫通進(jìn)行了研究。在黨和國家監(jiān)督體系各構(gòu)成要素中，黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察是最重要的因素。關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察二者融合，羅星等認(rèn)為要通過實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)合署辦公、監(jiān)督理念相統(tǒng)一、監(jiān)督職能深度融合、監(jiān)督對象有機(jī)互補(bǔ)，監(jiān)督法規(guī)有效銜接來實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一。王宏哲認(rèn)為，黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系在主體、規(guī)范、程序等方面有明顯的差別，要在監(jiān)督規(guī)范方面實(shí)現(xiàn)融合，監(jiān)督主體上實(shí)現(xiàn)融合，監(jiān)督對象和事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)融合，監(jiān)督方式法治化方面實(shí)現(xiàn)融合。陳征等認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，為了實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接，應(yīng)該在人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)內(nèi)部組建審計(jì)工作小組，聘請高水平審計(jì)人才，優(yōu)化人大常委會(huì)對接審計(jì)機(jī)關(guān)的工作機(jī)制。

五、黨和國家監(jiān)督體系運(yùn)行中的亟待提升之處

（一）黨和國家監(jiān)督體系運(yùn)行中尚待完善之處

關(guān)于目前黨和國家監(jiān)督體系中存在的問題，李景平等認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：（1）各不同監(jiān)督主體內(nèi)部發(fā)展存在失衡，黨內(nèi)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等發(fā)展較為成熟完善，人大監(jiān)督缺乏可操作性和專業(yè)化程序保障，群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督局限于文件規(guī)定，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；（2）對“一把手”監(jiān)督較為薄弱，成了監(jiān)督體系的短板；（3）監(jiān)督法律與監(jiān)督實(shí)踐匹配度不高，一些法律規(guī)定難以適應(yīng)新形勢下反腐敗斗爭需求；（4）監(jiān)督成本估算與評(píng)估制度缺失。張晉宏等認(rèn)為，新時(shí)代黨和國家監(jiān)督體現(xiàn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“全面覆蓋”，但距離“權(quán)威高效”還有一定的距離，比如：人民群眾的監(jiān)督尚未充分發(fā)揮，自下而上的監(jiān)督還比較薄弱、同級(jí)監(jiān)督難的問題依然存在。梅少粉認(rèn)為，目前黨和國家監(jiān)督體系中存在的主要問題，是不同監(jiān)督主體因?yàn)榈匚?、職?zé)不明晰而出現(xiàn)的信息溝通不暢、協(xié)調(diào)不順的情況，另一方面是監(jiān)督意識(shí)的缺失。從監(jiān)督的理念層面存在的問題分析，任建明等認(rèn)為還存在四個(gè)方面的問題：一是重視單向監(jiān)督理念、缺乏雙向監(jiān)督理念；二是強(qiáng)調(diào)組織監(jiān)督，忽視民主監(jiān)督；三是重視自身監(jiān)督，忽視外部監(jiān)督；四是重視被監(jiān)督者的監(jiān)督，忽視監(jiān)督者自身的監(jiān)督。

（二）黨和國家監(jiān)督體系的完善路徑

關(guān)于完善黨和國家監(jiān)督體系的基本原則。張晉宏等認(rèn)為，新時(shí)代黨和國家監(jiān)督體系建構(gòu)理路，要堅(jiān)持黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則，構(gòu)建程序合理、運(yùn)行高效的群眾監(jiān)督制度、建立系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的再監(jiān)督制度。張桂林認(rèn)為，黨和國家監(jiān)督體系作為政治體系的重要組成部分，根本目的在于防止政治衰敗，推動(dòng)政治發(fā)展，在未來的優(yōu)化過程中，要遵循以下四個(gè)原則：一是與國家治理體系各部分相匹配；二是實(shí)現(xiàn)政治健康與治理效率均衡；三是積極回應(yīng)社會(huì)；四是監(jiān)督權(quán)形式規(guī)范、透明。

關(guān)于完善黨和國家監(jiān)督體系的實(shí)踐要求。馮新舟認(rèn)為，新時(shí)代推動(dòng)完善黨和國家監(jiān)督體系，一是要強(qiáng)化政治監(jiān)督，二是要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，三是要統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，促進(jìn)專責(zé)監(jiān)督職能的發(fā)揮，四是完善權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制，五是一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制建設(shè)。任建明等認(rèn)為，要通過破解“一把手”監(jiān)督難題、克服“盲點(diǎn)”，以有效監(jiān)督頂層權(quán)力、加強(qiáng)對監(jiān)督者的監(jiān)督，盡快實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系的初級(jí)目標(biāo)，同時(shí)把權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約，權(quán)力監(jiān)督與民主法治建設(shè)等結(jié)合起來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系構(gòu)建的高級(jí)目標(biāo)。馬雪松等從構(gòu)建監(jiān)督體系中有效監(jiān)督機(jī)制的角度出發(fā)，提出從監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督責(zé)任、監(jiān)督內(nèi)容四個(gè)維度去探索構(gòu)建有效監(jiān)督機(jī)制。在監(jiān)督對象上，要善于處理好監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”與監(jiān)督全覆蓋之間的關(guān)系。在監(jiān)督內(nèi)容上，要以有關(guān)權(quán)威性規(guī)范為指導(dǎo)原則，通過不斷完善巡視巡察制度來豐富監(jiān)督內(nèi)容。在監(jiān)督責(zé)任上，要從政治體系的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定、糾責(zé)機(jī)制、督責(zé)舉措四個(gè)維度進(jìn)行推進(jìn)。王壽林認(rèn)為，一是要以健全體系為契機(jī)增強(qiáng)監(jiān)督的協(xié)同性，二是要以改革體制為根本增強(qiáng)監(jiān)督的獨(dú)立性，三是要以創(chuàng)新體制為牽引增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性，四是要以異地任職為準(zhǔn)則增強(qiáng)監(jiān)督的超然性。在黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)要素中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮了樞紐和支柱的作用，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為國家監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，因此在完善黨和國家監(jiān)督體系發(fā)揮了主干作用。吳建雄認(rèn)為，堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系的重要抓手就是推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化，要以深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革為切入點(diǎn)，推動(dòng)黨和國家監(jiān)督制度的完善。

六、總體評(píng)析與未來展望：黨和國家監(jiān)督體系研究的發(fā)展

從整體上看，在黨的十九大提出“黨和國家監(jiān)督體系”這一命題后，理論界以極大的熱情對此開展了研究與闡釋，在多個(gè)方面取得了重要成果，深化了對這一問題的認(rèn)識(shí)和理解。從理論建構(gòu)上看，學(xué)界從黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵、發(fā)展歷程、構(gòu)成要素、主要特征、完善路徑等方面進(jìn)行了一些研究，取得了初步成果。從核心概念上看，學(xué)界對黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督制度的基本范疇、功能定位、內(nèi)在邏輯、工作流程、方式方法創(chuàng)新進(jìn)行了研究探討，對各項(xiàng)監(jiān)督主體之間的貫通協(xié)調(diào)進(jìn)行了初步分析。從研究視野上看，學(xué)界對黨和國家監(jiān)督制度從政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、黨史黨建等不同角度進(jìn)行研究，且跨學(xué)科的研究越來越多，研究方法越來越豐富，學(xué)科視域不斷擴(kuò)展。但與新時(shí)代的實(shí)踐相比，理論層面的研究仍存短板，尚待深化。

第一，堅(jiān)持整體思維，把黨和國家監(jiān)督體系作為一個(gè)系統(tǒng)工程去研究。系統(tǒng)論的觀點(diǎn)認(rèn)為，系統(tǒng)整體不是它組成部分性質(zhì)的簡單“拼盤”，而是系統(tǒng)整體涌現(xiàn)的結(jié)果。正如有學(xué)者所指出的，“監(jiān)督體系的整體性不僅在于其內(nèi)部各部分之間的聯(lián)系性、依存性，更重要的是各個(gè)不同的特性、不同功能的組成部分之間的相互作用產(chǎn)生的疊加效應(yīng)，超過了各監(jiān)督主體簡單疊加的總和”。目前學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察、人大監(jiān)督等類監(jiān)督的單獨(dú)研究比較集中，但將黨和國家監(jiān)督體系作為一個(gè)整體性對象的研究成果較少，研究成果存在碎片化傾向，特別是從推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的角度闡述監(jiān)督體系與治理體系、監(jiān)督能力與治理能力關(guān)系的研究成果尚不多見。在下一步對黨和國家監(jiān)督體系的研究中，不能僅僅停留在對其內(nèi)在構(gòu)成要素分門別類的研究，而是應(yīng)該建立整體思維、樹立系統(tǒng)觀念，對其歷史淵源、價(jià)值意義、結(jié)構(gòu)層次、運(yùn)行機(jī)理、功能定位進(jìn)行系統(tǒng)、全方位研究。

第二，立足監(jiān)督的歷史與實(shí)踐，構(gòu)建中國特色監(jiān)督話語體系。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就不斷探索適合中國國情的監(jiān)督道路和監(jiān)督制度，創(chuàng)造了一系列生動(dòng)形象、喜聞樂見的話語體系。長期以來，對黨和國家監(jiān)督方面的研究混雜于其他學(xué)科知識(shí)體系中，沒有形成具有中國特色的黨和國家監(jiān)督特有的專業(yè)術(shù)語、知識(shí)結(jié)構(gòu)、方法路徑、話語體系，缺乏理論話語權(quán)和理論引領(lǐng)力，很多研究成果過多借鑒西方權(quán)力監(jiān)督的話語，無法很好解釋中國實(shí)踐。黨的十八大以來，黨和國家監(jiān)督制度與實(shí)踐發(fā)生了戰(zhàn)略性變革，取得了歷史性進(jìn)展。各地區(qū)、各部門結(jié)合自身實(shí)際，在健全黨和國家監(jiān)督體系的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制上有了許多探索，對實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)督統(tǒng)籌銜接有一些新的做法，要在研究中系統(tǒng)總結(jié)近年各地方互動(dòng)聯(lián)動(dòng)、增強(qiáng)監(jiān)督合力的探索實(shí)踐，構(gòu)建具有中國特色的監(jiān)督話語體系。

第三，注重中外的比較，在中西對比中堅(jiān)定對中國特色監(jiān)督體系的自信。一個(gè)國家監(jiān)督體系的構(gòu)建，絕非一個(gè)孤立的技術(shù)問題，需要從社會(huì)運(yùn)行的規(guī)律與國家建設(shè)的要求出發(fā)，深深根植于這個(gè)國家的政治發(fā)展道路、歷史文化傳統(tǒng)，契合社會(huì)發(fā)展基因，絕不能僅憑想象突然就搬來一座監(jiān)督制度上的“飛來峰”。世界上沒有完全相同的權(quán)力監(jiān)督體系，權(quán)力監(jiān)督制度也沒有“放之四海而皆準(zhǔn)”的制度。目前學(xué)界的國際視野還不夠廣，對中外監(jiān)督體系之間的比較研究成果還不多。在下一步的研究中，要突出國際視野，善于從中西政治發(fā)展道路中闡釋當(dāng)代黨和國家監(jiān)督體系生成、發(fā)展的歷史必然性，在中西監(jiān)督體系比較中凸顯我國監(jiān)督體系的優(yōu)越性。此外，西方一些發(fā)達(dá)國家和政黨對權(quán)力監(jiān)督體系的探索由來已久，要借鑒其在監(jiān)督體系構(gòu)建上有哪些成功實(shí)踐，有哪些好的監(jiān)督手段和模式值得借鑒。

第四，細(xì)化研究議題，要加強(qiáng)對各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的體制研究?！敖∪h和國家監(jiān)督體系，已由前期的夯基壘臺(tái)、立柱架梁，中期的全面推進(jìn)、積厚成勢，進(jìn)入到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段?！蹦壳埃h和國家監(jiān)督體系中各監(jiān)督主體運(yùn)轉(zhuǎn)良好，但由于協(xié)作配合機(jī)制不夠完備，職能交叉重疊，重復(fù)監(jiān)督和無效監(jiān)督并存的現(xiàn)象依然存在，監(jiān)督合力尚未得到最大發(fā)揮，這印證了習(xí)近平總書記所指出的，“目前，各方面監(jiān)督總體有序，但協(xié)同銜接不夠順暢的問題比較突出”的重大論斷。黨的十九屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機(jī)制的要求。縱觀學(xué)術(shù)界對貫通協(xié)調(diào)的必要性和可行性的論證較多，對于如何實(shí)現(xiàn)貫通協(xié)調(diào)的研究較為不足，特別是尚未深入到深層次的組織體系、運(yùn)行機(jī)制和制度建設(shè)等層面。深化對這一問題的研究，要聚焦探索體制機(jī)制，進(jìn)一步明確貫通銜接的方式、渠道，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督為主干，找出不同監(jiān)督聯(lián)合的結(jié)合點(diǎn)，關(guān)鍵點(diǎn)，推動(dòng)現(xiàn)有各類監(jiān)督法規(guī)制度相互銜接，構(gòu)建上下貫通、左右銜接、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的“一盤棋”監(jiān)督格局。

第五，堅(jiān)持問題意識(shí)，深入研究監(jiān)督體系中存在的盲區(qū)和短板。新時(shí)代健全黨和國家監(jiān)督體系的一個(gè)重要目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)行的全面覆蓋，監(jiān)督權(quán)本身作為公權(quán)力的重要組成部分，也應(yīng)該被納入到監(jiān)督體系研究的視野中。前些年，有學(xué)者指出，為了消除黨內(nèi)存在的腐敗現(xiàn)象，不僅要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督者對權(quán)力行使者的監(jiān)督，也要加強(qiáng)對權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督。縱觀學(xué)術(shù)界的研究成果，雖然對此也有所涉及，但許多研究都沒有將對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督納入到黨和國家監(jiān)督體系中去。此外，關(guān)于“一把手”和同級(jí)監(jiān)督難題，基層“熟人社會(huì)”監(jiān)督難題，如何做好長期監(jiān)督和日常監(jiān)督問題，都是目前監(jiān)督實(shí)踐中亟待解決的問題，需要在下一步研究中去著力關(guān)注。