“標(biāo)準(zhǔn)地”全生命周期監(jiān)管體系的浙江模式

□ 李佩佳

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革于2018 年首創(chuàng)自浙江省，由于其大大提了高用地審批效率、土地利用效率以及政府招商效率，逐步從浙江省試點(diǎn)先行推廣應(yīng)用至全國(guó)，并取得了一定成效。但是，隨著各地“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目竣工高峰期和首批項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)期的到來，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革面臨著履約執(zhí)行率低、獎(jiǎng)懲措施缺失等各種各樣的監(jiān)管問題，迫切需要總結(jié)先進(jìn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而為全國(guó)各地“標(biāo)準(zhǔn)地”全生命周期監(jiān)管提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

創(chuàng)新“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓模式

出讓模式是“標(biāo)準(zhǔn)地”全生命周期監(jiān)管體系的首要一環(huán)。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二、四條規(guī)定：以拍賣、掛牌方式出讓的，出價(jià)最高者為競(jìng)得人，但報(bào)價(jià)低于底價(jià)者除外。產(chǎn)業(yè)用地價(jià)高者得的單一方式容易推高用地成本，急需采取招掛復(fù)合，以及稅收、品質(zhì)、服務(wù)等多種方式確定競(jìng)得人，從而進(jìn)一步優(yōu)化“價(jià)高者得”的單一競(jìng)價(jià)方式。

杭州市、溫州市等地在全國(guó)創(chuàng)新采用“控地價(jià)、競(jìng)貢獻(xiàn)”出讓模式。2020 年12月31日，杭州市發(fā)布《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于試行工業(yè)用地市場(chǎng)化配置的通知》，明確將工業(yè)用地分為招商引資保障類用地、扶持做大做強(qiáng)類用地和市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)類用地，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)類用地采用較為市場(chǎng)化的形式供應(yīng)，即實(shí)行“控地價(jià)、競(jìng)貢獻(xiàn)”方式出讓，即地價(jià)控制在一定區(qū)間內(nèi)，當(dāng)?shù)貎r(jià)達(dá)到上限時(shí)，轉(zhuǎn)為競(jìng)稅收，稅收高者競(jìng)得土地。這種方式既使工業(yè)用地地價(jià)維持在較低水平，保持競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)，也向企業(yè)提出稅收要求，督促企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

明確監(jiān)管環(huán)節(jié)實(shí)施辦法

當(dāng)前，制約“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目順利驗(yàn)收的重要因素就是驗(yàn)收辦法不明確、路徑不清晰，缺少操作層面的政策，導(dǎo)致牽頭部門、拿地企業(yè)、屬地街道均不知從何下手。通?！皹?biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目竣工驗(yàn)收會(huì)參考當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)投資工業(yè)類建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合竣工驗(yàn)收實(shí)施方案，但由于達(dá)產(chǎn)復(fù)核是“標(biāo)準(zhǔn)地”特有環(huán)節(jié)，因此針對(duì)達(dá)產(chǎn)復(fù)核驗(yàn)收需要出臺(tái)針對(duì)性的實(shí)施辦法。

針對(duì)聯(lián)合竣工驗(yàn)收、聯(lián)合達(dá)產(chǎn)復(fù)核環(huán)節(jié)，麗水市、臺(tái)州市等地研究制訂相應(yīng)的工業(yè)企業(yè)投資項(xiàng)目竣工聯(lián)合驗(yàn)收實(shí)施辦法和“標(biāo)準(zhǔn)地”工業(yè)項(xiàng)目聯(lián)合達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收實(shí)施辦法等配套政策，進(jìn)一步健全“標(biāo)準(zhǔn)地”驗(yàn)收制度，分別明確在聯(lián)合竣工驗(yàn)收和達(dá)產(chǎn)復(fù)核驗(yàn)收過程中的部門職責(zé)、驗(yàn)收程序等內(nèi)容，同時(shí)，針對(duì)不同投資金額約定不同的竣工期限、達(dá)產(chǎn)期限，為開展聯(lián)合驗(yàn)收和達(dá)產(chǎn)復(fù)核工作提供行動(dòng)指南。

科學(xué)制定履約獎(jiǎng)懲辦法

獎(jiǎng)懲措施簽訂在“標(biāo)準(zhǔn)地”投資協(xié)議中是最權(quán)威的獎(jiǎng)勵(lì)和約束企業(yè)的抓手，直接關(guān)乎企業(yè)履約執(zhí)行率及“標(biāo)準(zhǔn)地”改革效率。然而，實(shí)踐中，大多“標(biāo)準(zhǔn)地”投資協(xié)議中并未對(duì)獎(jiǎng)懲措施予以明確，或采用收取一定違約金，這些措施通常達(dá)不到震懾企業(yè)的目的，有些地區(qū)采用收回土地方式進(jìn)行懲罰，但執(zhí)行度較低且缺乏法律依據(jù)，對(duì)履約激勵(lì)引導(dǎo)力度不足。

金華市等地探索“保函模式”。金華市、紹興市將“保函”制度引入“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目，由銀行按照一定標(biāo)準(zhǔn)提供保函金額，企業(yè)在承諾時(shí)限內(nèi)開工、通過聯(lián)合驗(yàn)收、通過達(dá)產(chǎn)復(fù)核的，保函金額下降相應(yīng)比例，直至保函自動(dòng)解除；若在相關(guān)承諾時(shí)限內(nèi)未完成，銀行將支付相應(yīng)保函金額的違約金?！氨：Ｊ健钡囊胗行Т嫫髽I(yè)現(xiàn)金保證金的繳納，減少企業(yè)在現(xiàn)金保證金上的支出，從而保證企業(yè)整體的現(xiàn)金運(yùn)轉(zhuǎn)。

紹興市等地明確將“標(biāo)準(zhǔn)地”和畝均改革獎(jiǎng)懲舉措有機(jī)結(jié)合?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革和“畝均論英雄”改革具有很強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，紹興市明確“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目通過達(dá)產(chǎn)復(fù)核后，進(jìn)入綜合評(píng)價(jià)階段，按“畝均論英雄”評(píng)價(jià)結(jié)果，實(shí)施用地、用能、用水、信貸等資源要素的差別化配置，對(duì)畝均評(píng)價(jià)為A 類、B 類的企業(yè)，優(yōu)先保障用地、用電，在申報(bào)科技項(xiàng)目、信用貸款等方面給予傾斜。對(duì)畝均評(píng)價(jià)為C 類、D 類的企業(yè)，不安排新增用地，不享受市級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)政策等懲罰。

德清縣等地鼓勵(lì)提前達(dá)產(chǎn)和提高畝均稅收。按照各地做法，普遍設(shè)置“提前達(dá)產(chǎn)”和“稅收返還”兩大類獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)形式以資金獎(jiǎng)勵(lì)和稅收返還為主。德清縣實(shí)施以激勵(lì)為主的梯度獎(jiǎng)懲機(jī)制。獎(jiǎng)勵(lì)上設(shè)置“提前達(dá)產(chǎn)獎(jiǎng)”“按期達(dá)產(chǎn)獎(jiǎng)”，對(duì)提前達(dá)產(chǎn)并通過復(fù)核驗(yàn)收的按月給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)按期達(dá)產(chǎn)并通過復(fù)核驗(yàn)收的按超出額度給予80%～100%稅收返還獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)企業(yè)節(jié)約集約、高質(zhì)高效用地。

信用監(jiān)管體系全過程應(yīng)用

信用監(jiān)管是貫穿“標(biāo)準(zhǔn)地”改革全流程、提高項(xiàng)目履約率和協(xié)議執(zhí)行率的重要抓手。信用評(píng)價(jià)無論是對(duì)企業(yè)自身，還是對(duì)金融市場(chǎng)的投資者和監(jiān)管者來說都具有很大意義和作用。信用監(jiān)管只有解決建立科學(xué)有效的信用監(jiān)管體系和信用評(píng)價(jià)結(jié)果的合理應(yīng)用兩個(gè)主要問題，才能使信用監(jiān)管成為“標(biāo)準(zhǔn)地”改革監(jiān)管體系的重要手段。

湖州市、金華市、德清縣等地建立“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)體系。德清指標(biāo)包含建設(shè)期和運(yùn)行期兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，建設(shè)期履約指標(biāo)包括10項(xiàng)內(nèi)容，其中，基礎(chǔ)分類指標(biāo)7個(gè)，績(jī)效分類指標(biāo)3 個(gè)。運(yùn)行期履約指標(biāo)包括5 項(xiàng)內(nèi)容，其中，基礎(chǔ)分類指標(biāo)3 個(gè)，績(jī)效分類指標(biāo)2 個(gè)。綜合評(píng)價(jià)低于500 分納入“承諾失信”名單管理。湖州市信用評(píng)價(jià)體系更注重前面的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范性，包括建設(shè)期和運(yùn)行期兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)、21 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)低于650 分納入“承諾失信”名單管理。金華市金東區(qū)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括項(xiàng)目建設(shè)竣工驗(yàn)收階段、達(dá)產(chǎn)復(fù)核、生產(chǎn)運(yùn)行階段3 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、17 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，但指標(biāo)落地執(zhí)行性較德清縣相對(duì)弱些。

德清縣將信用評(píng)價(jià)應(yīng)用“標(biāo)準(zhǔn)地”改革全過程。通過建設(shè)“標(biāo)準(zhǔn)地”企業(yè)投資項(xiàng)目信用監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，將信用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在“標(biāo)準(zhǔn)地”改革全過程。主要包括事前承諾、事中監(jiān)管、事后評(píng)價(jià)及銷榜機(jī)制。事前承諾——通過數(shù)據(jù)歸集整合標(biāo)準(zhǔn)地?cái)?shù)據(jù)、投資項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)、承諾指標(biāo)數(shù)據(jù)以及公共信用信息，為事中監(jiān)管奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。事中監(jiān)管——采用信用監(jiān)管體系模型，形成項(xiàng)目全景畫像，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施分類監(jiān)管，對(duì)履約等級(jí)較差的項(xiàng)目建議重點(diǎn)監(jiān)管，并提醒企業(yè)履約。事后評(píng)價(jià)及銷榜機(jī)制——展示所有已承諾的企業(yè)的履約評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)用信息監(jiān)管結(jié)果實(shí)施聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，同時(shí)，企業(yè)對(duì)嚴(yán)重失諾名單存在異議，可以向?qū)?yīng)部門提出信用修復(fù)。

完善交易退出監(jiān)管機(jī)制

目前，“標(biāo)準(zhǔn)地”全生命周期由有關(guān)部門按照畝均效益綜合評(píng)價(jià)進(jìn)行管理，沒有對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)地”二次市場(chǎng)交易、退出管理作出規(guī)定，導(dǎo)致“標(biāo)準(zhǔn)地”市場(chǎng)化交易和退出機(jī)制不明確，再開發(fā)面臨一系列問題，并未實(shí)現(xiàn)真正的全生命周期監(jiān)管。

寧波市、紹興市、溫州市、金華市等地開始探索工業(yè)用地全生命周期管理，出臺(tái)工業(yè)用地全生命周期管理辦法，對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目交易和退出條件、相關(guān)權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移作出規(guī)定。這些地方大部分采用“一級(jí)帶‘標(biāo)’不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，二級(jí)參‘標(biāo)’轉(zhuǎn)讓管理”的模式對(duì)標(biāo)準(zhǔn)地進(jìn)行交易管理，即一級(jí)市場(chǎng)達(dá)到竣工驗(yàn)收條件辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證時(shí)，在產(chǎn)權(quán)證上備注好標(biāo)準(zhǔn)地約束事項(xiàng)。二級(jí)市場(chǎng)如轉(zhuǎn)讓等事宜，經(jīng)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃局等有關(guān)部門同意后方可交易，且原“標(biāo)準(zhǔn)地”相關(guān)權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移或重新約定。

數(shù)字化賦能“標(biāo)準(zhǔn)地”改革

數(shù)字化改革方面，浙江省一直走在全國(guó)前列?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革中面臨的信息碎片化、監(jiān)管協(xié)同性差等一系列問題均可借助信息化、數(shù)字化、智能化手段，通過建立“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字化平臺(tái)輔助解決，從而進(jìn)一步推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革全流程、全覆蓋、精細(xì)化管理。

金華市、德清縣等地建立數(shù)字化平臺(tái)。如，金華市依托信息化管理實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)字化，圍繞“數(shù)字政府”建設(shè)要求，依托信息化管理手段，搭建“標(biāo)準(zhǔn)地”事中事后監(jiān)管平臺(tái)，通過事前評(píng)價(jià)應(yīng)用，企業(yè)投資“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目準(zhǔn)入評(píng)審時(shí)，對(duì)企業(yè)主體的公共信用評(píng)價(jià)進(jìn)行查詢，并將其作為準(zhǔn)入條件和資格審查的重要參考。事中事后評(píng)價(jià)應(yīng)用中，根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)地”監(jiān)管指標(biāo)履約情況，分別給予相應(yīng)的信用分值，核定相應(yīng)的信用等級(jí)，納入社會(huì)公共信用體系管理，依法供查詢或予以公示，并根據(jù)這些信息動(dòng)態(tài)調(diào)整分類監(jiān)管情況享受差別化政策，實(shí)行聯(lián)合獎(jiǎng)懲。社會(huì)公共信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)、畝均效益評(píng)價(jià)系統(tǒng)和綜合執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)融合，實(shí)現(xiàn)了平臺(tái)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，項(xiàng)目動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)更新、監(jiān)管及時(shí)有效。