新時(shí)代發(fā)展類規(guī)劃質(zhì)量評(píng)價(jià)及提升策略研究

華藍(lán)設(shè)計(jì)（集團(tuán)）有限公司 孫祥龍 徐建華 廖海燕 吳越 廖嵐欽

一、引言

2018年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)）印發(fā)，明確了發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的統(tǒng)領(lǐng)作用。作為規(guī)劃體系中的最上位規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、配置公共資源等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用[1]。探索規(guī)劃編制的質(zhì)量評(píng)價(jià)對(duì)于確保發(fā)展類規(guī)劃效用的發(fā)揮具有重要意義，在政府工作中越來(lái)越得到重視，其地位和作用正在通過(guò)制度化或法制化的程序，不斷得到鞏固和強(qiáng)化[2]?！鞍l(fā)展規(guī)劃法”已列入我國(guó)立法計(jì)劃，將對(duì)規(guī)劃體系、編制程序、審批和實(shí)施等做出明確規(guī)定，并將問(wèn)責(zé)條款納入其中[3]。但現(xiàn)階段各級(jí)行政區(qū)域?qū)τ诎l(fā)展類規(guī)劃編制成果質(zhì)量的評(píng)價(jià)，尚未形成科學(xué)統(tǒng)一的編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建上也存在很大探索空間。因此，建立完善的發(fā)展類規(guī)劃編制成果質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，形成可快速檢驗(yàn)校核的規(guī)范化操作方法，是進(jìn)一步提升發(fā)展規(guī)劃編制質(zhì)量、推動(dòng)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的必然方向，同時(shí)也是鞏固發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)地位的必要要求。

二、發(fā)展類規(guī)劃評(píng)價(jià)的實(shí)證研究

（一）評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

（1）指標(biāo)選取。本研究結(jié)合發(fā)展規(guī)劃編制流程[4]、編制內(nèi)容與國(guó)家政策要求，從規(guī)劃編制內(nèi)容和表現(xiàn)形式兩個(gè)大方面初步篩選了20個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，邀請(qǐng)7名相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行討論和調(diào)整，最終獲得18個(gè)指標(biāo)（如表1）。

表1 發(fā)展規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重表

（2）權(quán)重計(jì)算。制定總權(quán)重為1的評(píng)價(jià)指標(biāo)因子權(quán)重問(wèn)卷，邀請(qǐng)專家分別對(duì)指標(biāo)體系中的二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)權(quán)重賦值，采用算術(shù)平均法計(jì)算每個(gè)指標(biāo)的最終權(quán)重，各二級(jí)指標(biāo)權(quán)重之和為1，同一二級(jí)指標(biāo)下的三級(jí)指標(biāo)權(quán)重之和為1。具體權(quán)重計(jì)算結(jié)果如表1。

（3）標(biāo)準(zhǔn)確定。設(shè)置滿分為100分，對(duì)三級(jí)指標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)分，采取加權(quán)綜合評(píng)價(jià)法計(jì)算指標(biāo)體系的二級(jí)評(píng)價(jià)值和綜合評(píng)價(jià)值。為減少主觀評(píng)分誤差，本研究建立客觀一致的5檔評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及配套解釋，便于評(píng)審專家對(duì)照評(píng)分，形成相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)結(jié)論。

（二）實(shí)證研究

（1）評(píng)價(jià)過(guò)程。本文選取2020年以來(lái)開展編制的《XX縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃綱要》（案例I）、《XX少數(shù)民族地區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展規(guī)劃（2021—2030年）》（案例II）、《XX市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》（案例III）、《XX市工業(yè)和信息化發(fā)展“十四五”規(guī)劃》（案例IV）四個(gè)項(xiàng)目作為研究實(shí)例，基于前文建立的發(fā)展規(guī)劃質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，邀請(qǐng)7名具備多年發(fā)展規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的專家對(duì)被評(píng)規(guī)劃的18項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行打分，運(yùn)用加權(quán)綜合評(píng)價(jià)法計(jì)算被評(píng)規(guī)劃二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)得分和規(guī)劃質(zhì)量綜合得分，結(jié)合編制質(zhì)量等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，確定被評(píng)規(guī)劃宏觀政策符合性、重點(diǎn)內(nèi)容邏輯性、規(guī)劃實(shí)施性、規(guī)劃地域性、總體表達(dá)規(guī)范性的評(píng)價(jià)等級(jí)和整體編制質(zhì)量評(píng)價(jià)定級(jí)。

（2）評(píng)價(jià)結(jié)果。經(jīng)過(guò)評(píng)價(jià)計(jì)算，總體上四項(xiàng)規(guī)劃的邏輯性、實(shí)施性、地域性均較強(qiáng)，但是四項(xiàng)被評(píng)規(guī)劃編制質(zhì)量參差不齊，宏觀政策符合性、總體表達(dá)規(guī)范性有待提升。具體看：案例III質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)為A，最為符合地方實(shí)際情況和發(fā)展需求。案例I和II質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)均為B，基本能滿足地方實(shí)際情況和發(fā)展需求。案例III質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)為C，需經(jīng)過(guò)較大程度修改后才能滿足區(qū)域?qū)嶋H情況和發(fā)展需求（如表2）。

表2 四項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目編制水平等級(jí)評(píng)價(jià)表

三、提升發(fā)展類規(guī)劃質(zhì)量的策略

針對(duì)實(shí)證研究以及日常工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，從政策符合性、框架邏輯性、舉措實(shí)施性、內(nèi)容地域性、表達(dá)規(guī)范性五個(gè)方面提出新時(shí)期發(fā)展規(guī)劃編制質(zhì)量提升的對(duì)策建議。

（一）提高規(guī)劃的政策符合性

（1）上下銜接，做好政策吸納。發(fā)展規(guī)劃對(duì)上是對(duì)國(guó)家和地方最新大政方針的貫徹與落實(shí)，對(duì)下是下一輪規(guī)劃的序曲，因此在編制前應(yīng)做好相關(guān)政策的吸納研究，評(píng)估上輪規(guī)劃實(shí)施情況，尤其是方向定位、發(fā)展目標(biāo)、工作指標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)等關(guān)鍵要素增減幅度的設(shè)置與設(shè)計(jì)，同時(shí)要綜合考量政策要求和發(fā)展歷程、現(xiàn)狀基礎(chǔ)和未來(lái)趨勢(shì)。

（2）左右關(guān)聯(lián)，做好規(guī)劃銜接。制定與實(shí)施發(fā)展規(guī)劃不可避免地與各專項(xiàng)規(guī)劃相互聯(lián)系。以某局部門制定規(guī)劃為例，該局在部委內(nèi)要同有關(guān)局所制定的規(guī)劃銜接；對(duì)外橫向則要與有關(guān)部委制定的專項(xiàng)規(guī)劃銜接，縱向則要與各省、市對(duì)應(yīng)的廳局處室所制定的相同或類似的規(guī)劃銜接，縱向傳承，橫向聯(lián)合，強(qiáng)調(diào)融合發(fā)展，發(fā)揮體系優(yōu)勢(shì)。

（二）強(qiáng)化框架結(jié)構(gòu)的邏輯性

（1）確保文本內(nèi)容的完整性。發(fā)展規(guī)劃的文本內(nèi)容一般包括基礎(chǔ)分析、指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施五大板塊。部分規(guī)劃還包括重大項(xiàng)目表、名詞解釋、編制說(shuō)明等附件。其根據(jù)各業(yè)主單位的要求，通常還會(huì)增加評(píng)估報(bào)告、工作計(jì)劃或?qū)嵤┓桨傅葍?nèi)容。在編制發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)首先確保規(guī)劃成果“不缺項(xiàng)、不漏項(xiàng)”。

（2）力求框架結(jié)構(gòu)的合理性。在框架結(jié)構(gòu)的設(shè)置上應(yīng)充分考慮總分關(guān)系、主次順序和事項(xiàng)邊界。一是明確總分關(guān)系。其中，前言是對(duì)編制背景的簡(jiǎn)要說(shuō)明；總論則是總結(jié)上輪規(guī)劃實(shí)施情況、評(píng)析發(fā)展環(huán)境、明確發(fā)展方向和規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)主要任務(wù)和保障措施起引領(lǐng)作用。二是理順主次順序。一般應(yīng)基于各項(xiàng)任務(wù)的重要程度、迫切程度進(jìn)行先后排序。三是明晰事項(xiàng)邊界。篇、章、節(jié)之間應(yīng)保證內(nèi)容的唯一性，切忌相互重疊、相互矛盾。四是重點(diǎn)關(guān)注具體內(nèi)容的前后對(duì)應(yīng)，尤其是各板塊內(nèi)容之間的分解細(xì)化和逐級(jí)傳導(dǎo)等。

（三）提升規(guī)劃舉措的實(shí)施性

1.將體系化的指標(biāo)和可操作的政策措施有機(jī)結(jié)合

將發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)體系分層分級(jí)，設(shè)計(jì)便于統(tǒng)計(jì)考核的定量或定性指標(biāo)，為后期發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)測(cè)與評(píng)估奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，將發(fā)展目標(biāo)合理劃分為不同的實(shí)施階段，對(duì)于近期目標(biāo)而言，應(yīng)盡可能清晰具體，對(duì)于中遠(yuǎn)期目標(biāo)而言，應(yīng)符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

2.謀劃一批有代表性、有落地性的重大項(xiàng)目

重大項(xiàng)目是推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施的重要抓手，是地市或縣（市、區(qū)）級(jí)規(guī)劃成果的重要組成部分。在謀劃項(xiàng)目方面要多次對(duì)接政府重大辦、項(xiàng)目主管部門，收集重大項(xiàng)目信息，確保項(xiàng)目信息真實(shí)可靠。同時(shí)，要優(yōu)先篩選前期工作扎實(shí)、類型新穎前瞻、規(guī)模較大的項(xiàng)目，確保篩選后的項(xiàng)目具有較大的落地可能性和帶動(dòng)引領(lǐng)性。

3.構(gòu)建健全完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與考核評(píng)估機(jī)制

在“保障措施”部分，應(yīng)圍繞規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，加強(qiáng)實(shí)施評(píng)估和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。主要措施包括：強(qiáng)化監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃完成情況的統(tǒng)計(jì)、核查和考評(píng)，出臺(tái)規(guī)劃實(shí)施考核評(píng)價(jià)辦法，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)測(cè)及結(jié)果應(yīng)用；要求要做好發(fā)展規(guī)劃中期評(píng)估，開展年度評(píng)估，并對(duì)新情況進(jìn)行分析等。

（四）凸顯規(guī)劃內(nèi)容的地域性

1.立足于翔實(shí)的數(shù)據(jù)和開展扎實(shí)的基礎(chǔ)研究

發(fā)展規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)收集翔實(shí)的地方基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并對(duì)該區(qū)域內(nèi)過(guò)去一段時(shí)間的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行深入剖析。

具體來(lái)看，一是要開展充分的部門座談、企業(yè)走訪和實(shí)地調(diào)查工作，掌握部門計(jì)劃、企業(yè)訴求和群眾需求等第一手資料；二是列出詳盡的資料清單，積極對(duì)接相關(guān)部門，收集規(guī)劃編制所需的數(shù)據(jù)及相關(guān)資料；三是展開扎實(shí)的前期研究工作，包括專題研究、上版規(guī)劃評(píng)估等，找出地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的問(wèn)題，為規(guī)劃應(yīng)對(duì)措施的提出奠定基礎(chǔ)。

2.發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)的提出應(yīng)立足地方發(fā)展實(shí)際，充分響應(yīng)地方發(fā)展訴求

規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)的提出應(yīng)充分考量地方發(fā)展的實(shí)際情況、主管部門的意見以及社會(huì)公眾的呼聲。一是目標(biāo)和任務(wù)的制定應(yīng)充分考慮地方發(fā)展基礎(chǔ)、執(zhí)行落實(shí)的難度、目標(biāo)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和可考核性；二是要在編制前期開展部門座談會(huì)，編制過(guò)程中多輪征求相關(guān)部門的意見，全面掌握相關(guān)部門對(duì)其主管領(lǐng)域未來(lái)發(fā)展的思路、計(jì)劃和目標(biāo)；三是要積極組織開展問(wèn)卷調(diào)查，廣泛征求企業(yè)、商戶、居民等社會(huì)各界人士對(duì)于規(guī)劃的訴求和意見。

（五）嚴(yán)格文字表達(dá)的規(guī)范性

1.規(guī)劃體例應(yīng)當(dāng)與上位規(guī)劃保持一致

在發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)其層級(jí)、領(lǐng)域的不同，就規(guī)劃體例與上位規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接，確保文本的編寫格式、表達(dá)形式與上位規(guī)劃基本保持一致。其中，國(guó)家級(jí)、省級(jí)規(guī)劃一般采用“篇、章、節(jié)”結(jié)構(gòu)，地市級(jí)規(guī)劃可根據(jù)實(shí)際情況靈活采用“篇、章、節(jié)”結(jié)構(gòu)或“章、節(jié)”結(jié)構(gòu)，縣級(jí)規(guī)劃則一般采用“章、節(jié)”結(jié)構(gòu)。

2.詞句圖表應(yīng)追求準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)潔、規(guī)范

發(fā)展規(guī)劃文本的遣詞造句必須堅(jiān)持客觀公正、簡(jiǎn)潔易懂、準(zhǔn)確無(wú)誤的原則。一是要堅(jiān)決杜絕地名有誤、數(shù)據(jù)失準(zhǔn)、錯(cuò)別字、病句等低級(jí)錯(cuò)誤；二是規(guī)劃文本應(yīng)綱舉目張、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯嚴(yán)密，不可使用“可能、也許、大概、一定、必須”等模棱兩可或表意絕對(duì)的語(yǔ)句；三是專業(yè)名詞應(yīng)使用有官方出處的最新提法，避免口語(yǔ)化和使用第一人稱；四是要盡量避免使用意思重復(fù)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的語(yǔ)句，確保規(guī)劃文本的簡(jiǎn)潔精煉；五是圖表制作要合乎規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)參照交通、自然資源等行業(yè)主管部門發(fā)布的圖件和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，確保圖表要素齊全、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、清晰美觀。

四、結(jié)論與展望

采取層次分析法和專家評(píng)價(jià)法，構(gòu)建由三層、五類、18個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的新時(shí)期發(fā)展規(guī)劃質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠科學(xué)、客觀、全面地評(píng)價(jià)發(fā)展規(guī)劃的成果質(zhì)量。根據(jù)實(shí)證分析，當(dāng)前發(fā)展規(guī)劃編制普遍存在目標(biāo)制定不科學(xué)、任務(wù)與現(xiàn)狀銜接不暢、地域特色不突出、規(guī)劃內(nèi)容邏輯性不強(qiáng)、實(shí)操性偏弱等問(wèn)題。未來(lái)在編制發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)從政策符合性、框架邏輯性、舉措實(shí)施性、內(nèi)容地域性、表達(dá)規(guī)范性五個(gè)方面提升發(fā)展規(guī)劃的質(zhì)量。