國有集團(tuán)企業(yè)境外檔案管理問題與對策

文/南光（集團(tuán)）有限公司 劉安琪

伴隨著國家的全面擴(kuò)大開放、“一帶一路”建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，越來越多的國有集團(tuán)型企業(yè)通過開展業(yè)務(wù)、投資設(shè)項(xiàng)、參股等多種形式走向國際市場。海外投資規(guī)模擴(kuò)大，增速加快，業(yè)務(wù)不斷延伸，國有集團(tuán)企業(yè)的境外檔案數(shù)量和規(guī)模出現(xiàn)爆發(fā)式增長，管理復(fù)雜程度亦隨之而增加。因此，如何做好國有集團(tuán)企業(yè)境外檔案管理，成為眾多“走出去”國企的重要課題。

一、國有集團(tuán)企業(yè)境外檔案特點(diǎn)

（一）內(nèi)容的特殊性。1.以商業(yè)為主。由于國有集團(tuán)企業(yè)在境外設(shè)立的機(jī)構(gòu)以商業(yè)機(jī)構(gòu)為主，主要任務(wù)為生產(chǎn)經(jīng)營和項(xiàng)目建設(shè)，因而產(chǎn)生的檔案內(nèi)容多聚焦于經(jīng)濟(jì)方面。根據(jù)國家檔案局印發(fā)的《企業(yè)境外檔案管理辦法》規(guī)定，境外企業(yè)檔案管理的范圍主要包括境外企業(yè)設(shè)立、合并、改制、上市等過程中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的檔案資料；境外企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東會(huì)相關(guān)資料；境外企業(yè)資信證明、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃及變更等憑證性檔案；境外企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)管理及儀器設(shè)備等重要價(jià)值性檔案資料。從此可以看出，國有企業(yè)境外檔案內(nèi)容以商業(yè)為主。2.黨群檔案比例上升。自黨的十九大以來，《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等多個(gè)文件相繼出臺(tái)，要求全面推動(dòng)基層黨建工作，從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸，這對國企境外項(xiàng)目黨建工作提出了更嚴(yán)格的要求。黨務(wù)檔案是在開展黨務(wù)工作過程中產(chǎn)生的、具有保存價(jià)值的檔案材料，也是單位黨建工作的真實(shí)記錄和重要載體，因而國企在境外產(chǎn)生的黨群檔案數(shù)量亦在逐漸增加。

（二）來源和管理分散性。伴隨著國有企業(yè)在境外業(yè)務(wù)的不斷拓展，境外分支機(jī)構(gòu)廣泛分布于全球各地。特別是各種項(xiàng)目制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，讓檔案形成的來源更加廣泛。境外檔案多由產(chǎn)生單位直接保管、利用，因此檔案管理普遍存在分散性。

二、國有企業(yè)境外檔案管理現(xiàn)狀

（一）規(guī)?？焖僭鲩L。隨著“一帶一路”合作加深、中國企業(yè)“走出去”步伐加快，國有企業(yè)對外投資、生產(chǎn)和經(jīng)營的熱情持續(xù)高漲。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年2月，中央企業(yè)在海外的資產(chǎn)有大約8萬億元人民幣，在全球180多個(gè)國家和地區(qū)擁有的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目超過8000個(gè)，海外員工達(dá)到125萬。而作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的原始記錄的檔案，不僅數(shù)量大幅度增加，來源和內(nèi)容也越來越豐富。據(jù)2010年國資委對港澳地區(qū)中央企業(yè)檔案工作調(diào)研報(bào)告顯示，駐港澳中央企業(yè)所存檔案就超過65萬（卷）件，包括文書檔案、財(cái)務(wù)檔案等。截至2017年，中國建筑工程總公司在110多個(gè)國家和地區(qū)建造了5600多項(xiàng)工程，保存各類境外合作協(xié)議、工程檔案逾10萬卷。

（二）國有企業(yè)對境外檔案工作日益重視。國有企業(yè)在經(jīng)歷了快速的海外拓展后，對境外檔案的管理工作也更加重視。從檔案意識、組織、體制機(jī)制、業(yè)務(wù)融合、人員培養(yǎng)等多方面著手，全力提升檔案工作質(zhì)量。如中國鐵建國際集團(tuán)將檔案工作納入駐外機(jī)構(gòu)的內(nèi)控、人員工作交接、考核、責(zé)任追究等相關(guān)制度，全方位健全駐外機(jī)構(gòu)檔案管理制度體系。中國建筑工程總公司建設(shè)了中國建筑數(shù)字檔案館和檔案數(shù)據(jù)目錄同步中心，實(shí)現(xiàn)了各單位檔案數(shù)據(jù)目錄集中共享和檔案數(shù)據(jù)集中管理，通過推進(jìn)境外機(jī)構(gòu)檔案信息化，加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的檔案管理。

（三）檔案行政管理部門對國有企業(yè)境外檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)逐漸強(qiáng)化。境外檔案是國有企業(yè)檔案的重要組成部分，更是國家檔案不可或缺的部分。國有企業(yè)境外檔案不僅能夠?yàn)閲衅髽I(yè)在境外的生產(chǎn)和經(jīng)營提供信息支撐，控制國有企業(yè)境外經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，部分重要檔案更關(guān)乎國家秘密和國家資產(chǎn)安全。因此，近年來，各級檔案行政管理部門越發(fā)重視國有企業(yè)境外檔案管理工作的監(jiān)督與指導(dǎo)。自1993年起，國家檔案局先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)境外投資、承包工程、設(shè)計(jì)咨詢、科技合作和勞務(wù)合作項(xiàng)目檔案工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)駐外機(jī)構(gòu)和境外企業(yè)檔案工作的意見》等多個(gè)文件，從宏觀性、原則性層面上對國有企業(yè)境外檔案工作提出要求。2018年8月，國家檔案局正式印發(fā)《企業(yè)境外檔案管理辦法》，對在境外的企業(yè)、辦事機(jī)構(gòu)、承攬項(xiàng)目等領(lǐng)域的檔案工作進(jìn)行規(guī)范，從實(shí)際應(yīng)用層面有效地推動(dòng)國有企業(yè)境外檔案工作落地。此外，各級檔案行政管理部門還就國有企業(yè)境外檔案管理工作組織了多次研討會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，并到相關(guān)的境外機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)研：2010年10月，國務(wù)院國資委對駐港澳地區(qū)的中央企業(yè)以及部分中央企業(yè)在港子公司的檔案工作進(jìn)行了調(diào)研；2016年3月，國家檔案局經(jīng)濟(jì)科技檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)司赴中國建筑工程總公司調(diào)研駐外機(jī)構(gòu)境外投資項(xiàng)目檔案管理工作；2020年11月，國家檔案局舉行《“一帶一路”倡議下中央企業(yè)境外檔案管理研究》課題研討會(huì)。這些活動(dòng)為各國有企業(yè)搭建了境外檔案業(yè)務(wù)溝通的橋梁，讓優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)得以總結(jié)。

三、境外國有企業(yè)檔案管理難點(diǎn)

（一）管理體系難以統(tǒng)一。根據(jù)《企業(yè)境外檔案管理辦法》要求，境外檔案工作應(yīng)當(dāng)在遵循所在國家或地區(qū)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，本著有利于維護(hù)國家利益和企業(yè)合法權(quán)益、有利于工作、有利于保密、有利于應(yīng)對突發(fā)事件的原則，以企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系為紐帶，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理。但在實(shí)際工作中，由于國有企業(yè)駐外機(jī)構(gòu)分布廣泛，且每個(gè)國家和地區(qū)對檔案的定義、規(guī)定均不一致，因而制定一套同時(shí)適用于集團(tuán)所有駐外機(jī)構(gòu)的檔案管理體系尤其困難。而對于中外合資中方參股的企業(yè)，或與國外相關(guān)單位、機(jī)構(gòu)有密切合作關(guān)系的企業(yè)，境外檔案管理工作的權(quán)限很大程度上受所在地合作方影響，此類型企業(yè)的檔案管理從源頭上更難滿足雙重遵守的原則。

（二）檔案意識薄弱。首先，部分國有企業(yè)境外機(jī)構(gòu)不重視檔案管理工作。尤其對于新設(shè)立的機(jī)構(gòu)或者項(xiàng)目，由于人員經(jīng)費(fèi)有限，這些機(jī)構(gòu)前期更聚焦于眼前的業(yè)務(wù)情況，容易忽視長遠(yuǎn)發(fā)展，故而并不關(guān)注檔案管理。當(dāng)需要利用檔案時(shí)，可能就會(huì)出現(xiàn)查找困難、甚至檔案遺失等情況，為機(jī)構(gòu)帶來嚴(yán)重?fù)p失。其次，由于各個(gè)國家和地區(qū)對檔案的定義和理解不一致，導(dǎo)致部分駐外機(jī)構(gòu)的員工，尤其是當(dāng)?shù)氐墓芾砣藛T和員工的檔案收集、歸檔、長期保存的意識薄弱，這也構(gòu)成了國有企業(yè)境外檔案的管理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）人員專業(yè)素質(zhì)及穩(wěn)定性有待提升。大部分國外企業(yè)的境外機(jī)構(gòu)多以項(xiàng)目制或小機(jī)構(gòu)的形式存在，人員編制較少。除極少數(shù)機(jī)構(gòu)配備專職檔案管理人員以外，大多數(shù)檔案管理人員均身兼多職，缺乏檔案專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，且在境外難以接受系統(tǒng)性的檔案培訓(xùn)，管理水平有待提升。此外，境外機(jī)構(gòu)受客觀條件影響，人員流動(dòng)性較高，檔案管理經(jīng)驗(yàn)難以積累傳遞，容易產(chǎn)生管理脫節(jié)等情況，難以形成專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的檔案管理體系。

（四）缺乏統(tǒng)一管理平臺(tái)。1.實(shí)體檔案保管分散。國有企業(yè)在境外拓展多以投資、合作開發(fā)等方式開展，故分支機(jī)構(gòu)多，分布廣泛。受辦公場地、業(yè)務(wù)需求、當(dāng)?shù)胤梢蟮认拗疲鄶?shù)境外機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的檔案分散保管在所屬機(jī)構(gòu)，未能統(tǒng)一移交至企業(yè)檔案館或文件中心集中保管，對國有企業(yè)境外檔案的完整性、安全性以及長期可用性造成一定的影響。2.缺乏統(tǒng)一檔案信息化部署。盡管已經(jīng)有部分大型國企為境外機(jī)構(gòu)配置了辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和檔案信息化管理系統(tǒng)，但仍然有很多境外機(jī)構(gòu)或者是項(xiàng)目制的組織未能完全實(shí)現(xiàn)檔案信息化。此外，部分境外檔案受載體形態(tài)、當(dāng)?shù)丶夹g(shù)水平等影響，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，境外檔案信息化水平參差不齊。境外檔案利用嚴(yán)重受限，難以實(shí)現(xiàn)境外信息資源共享，無法充分發(fā)揮境外檔案的價(jià)值。

四、境外國有企業(yè)檔案管理對策

（一）提取共性，構(gòu)建雙重遵守的檔案管理體系。無規(guī)矩不成方圓，為確保國有集團(tuán)企業(yè)境外檔案管理的規(guī)范性，必須建立適用于本集團(tuán)各境外機(jī)構(gòu)的檔案管理體系?？紤]到國有集團(tuán)企業(yè)境外機(jī)構(gòu)分布于不同的地區(qū)，為盡可能建立一套相對統(tǒng)一，適用于各境外機(jī)構(gòu)的檔案管理體系，國有企業(yè)集團(tuán)總部應(yīng)梳理對境外檔案管理的原則性要求，制定框架辦法。各境外機(jī)構(gòu)應(yīng)在參考此框架辦法的基礎(chǔ)上，由檔案部門會(huì)同法律部門以及了解所在地相關(guān)行政機(jī)構(gòu)（如財(cái)稅、審計(jì)、建設(shè)部門等）法律法規(guī)的專業(yè)人士共同構(gòu)建檔案管理體系，且該檔案管理體系應(yīng)當(dāng)上級部門備案。如所在地政府規(guī)定與集團(tuán)企業(yè)境外檔案的框架辦法相沖突時(shí)，應(yīng)遵循所在國優(yōu)先原則。對當(dāng)?shù)卣畽n案無更細(xì)致的要求或指引時(shí)，應(yīng)遵循集團(tuán)企業(yè)境外檔案的框架辦法進(jìn)行管理。對于中外合資中方參股的企業(yè)，在機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)，需在《章程》中明確檔案管理的內(nèi)容。以確保中方股東對于檔案的利用權(quán)。

（二）宣傳引導(dǎo)，全面提升全員檔案意識。強(qiáng)烈的責(zé)任意識是做好檔案工作的力量源泉。增強(qiáng)檔案意識是加強(qiáng)國有集團(tuán)企業(yè)境外檔案管理的前提條件。從對象來看，應(yīng)按照不同人群的特點(diǎn)以不同的方式加以宣傳、引導(dǎo)，著力提升檔案意識。在全員層面，除加強(qiáng)《中華人民共和國檔案法》《企業(yè)境外檔案管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳宣貫，還可以通過印發(fā)普及手冊、張貼宣傳海報(bào)以及舉辦普及教育講座和專題展覽等形式開展檔案知識教育工作，強(qiáng)調(diào)檔案工作全員責(zé)任、全員參與、全員培訓(xùn)，讓全體員工了解檔案的作用，具備檔案資料留存和利用的能力。領(lǐng)導(dǎo)層是境外機(jī)構(gòu)的決策者，掌握著企業(yè)運(yùn)營方向控制和資源分配。為切實(shí)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層對檔案工作的重視度和責(zé)任感，應(yīng)將檔案工作納入境外機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)績效考核范圍，確保檔案管理責(zé)任層層落實(shí)，實(shí)現(xiàn)檔案與業(yè)務(wù)的有機(jī)融合提升。業(yè)務(wù)人員是檔案資料的生成者，他們對檔案資源的完整性和可用性具有直接影響。為提升業(yè)務(wù)人員的檔案意識和檔案工作能力，應(yīng)將檔案管理要求融入業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，保證各業(yè)務(wù)條線檔案均按照歸檔范圍和保管期限表進(jìn)行收集、歸檔。如業(yè)務(wù)條線已進(jìn)行信息化的，應(yīng)確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)數(shù)據(jù)互融互通，保證境外檔案的完整性。

（三）多措并舉，培育境外檔案人才專業(yè)化隊(duì)伍。對于規(guī)模較大的國有企業(yè)境外機(jī)構(gòu)，應(yīng)設(shè)專職檔案員，且應(yīng)由中方派專人擔(dān)任。除此以外，境外機(jī)構(gòu)還可嘗試聘用所在地的員工擔(dān)任兼職檔案員，由國內(nèi)的專業(yè)人員向所在地團(tuán)隊(duì)賦能，組建完善、專業(yè)的檔案管理團(tuán)隊(duì)。對于規(guī)模較小的項(xiàng)目型組織，國內(nèi)總部檔案管理責(zé)任部門應(yīng)編寫規(guī)范、詳細(xì)、易操作的檔案管理手冊，并強(qiáng)化線上培訓(xùn)等手段，確保檔案的完整、系統(tǒng)和安全。對于有條件的企業(yè)，可考慮聘請專業(yè)的檔案服務(wù)第三方公司，逐步解決境外機(jī)構(gòu)檔案人員流動(dòng)性過高的問題。

（四）保障安全，構(gòu)建境外檔案實(shí)體共享中心。對于境外項(xiàng)目多、地區(qū)分布相對集中的國有企業(yè)，可考慮建設(shè)檔案共享中心，降低運(yùn)營成本，提高檔案工作效率，提供規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的檔案服務(wù)，為其業(yè)務(wù)的發(fā)展提供強(qiáng)而有力的信息支撐。應(yīng)探索選取條件較好的境外機(jī)構(gòu)，設(shè)置符合集中統(tǒng)一保管檔案的庫房，配備專業(yè)的檔案團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建完善的檔案管理體制機(jī)制、交回機(jī)制以及應(yīng)急管理機(jī)制，確保檔案的完整性、安全性。

（五）跨域共享，全力推進(jìn)境外檔案信息化建設(shè)。國有企業(yè)境外機(jī)構(gòu)分布分散，為各機(jī)構(gòu)之間互相利用檔案信息帶來困難。隨著檔案信息化的逐步普及，檔案信息系統(tǒng)為各機(jī)構(gòu)境外檔案的信息共享帶來了曙光。如中國石油根據(jù)境外項(xiàng)目信息化條件，2014年起陸續(xù)開發(fā)英語、俄語、西班牙語單機(jī)版本和局域網(wǎng)版本檔案管理系統(tǒng)，并在境外項(xiàng)目推廣應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)境外檔案在本地的集中管理提供了技術(shù)手段。國有企業(yè)總部可依靠自身技術(shù)力量或?qū)ふ沂袌錾铣墒斓臋n案信息系統(tǒng)供應(yīng)商，根據(jù)本集團(tuán)境外業(yè)務(wù)發(fā)展情況，開發(fā)一套適用于國內(nèi)與境外機(jī)構(gòu)的檔案信息系統(tǒng)，根據(jù)所在地法規(guī)要求，以全部全文聯(lián)網(wǎng)或境外機(jī)構(gòu)定期移交單機(jī)版檔案目錄等方式，靈活實(shí)現(xiàn)檔案信息共享。