域外軍地法制一體化建設(shè)做法及啟示

■ 劉宇翔

從黨的十八大以來，為了實(shí)現(xiàn)“五位一體”的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)相協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，因此我國逐步將軍地一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，但健全的軍地一體化法律體系并沒有形成，僅僅依靠政策方針的指導(dǎo)，缺乏實(shí)體法律的保駕護(hù)航，無法長期有效的推動(dòng)軍地一體化戰(zhàn)略發(fā)展。放眼世界范圍內(nèi)，各國軍地一體化在發(fā)展過程，均具有較完善的法律體系作為保障，同時(shí)各國都采取了適合本國國情的軍地一體化法制模式。結(jié)合我國軍地一體化政策較多，法律法規(guī)較少并且缺少軍地一體化“母法”的現(xiàn)實(shí)情況，為了更好的發(fā)展我國軍地法制一體化建設(shè)，分析域外軍地法制一體化建設(shè)做法，對我國軍地法制一體化建設(shè)提供有益啟示。

一、美國軍地法制一體化建設(shè)發(fā)展

早在第一次世界大戰(zhàn)初期，美國就已經(jīng)開始進(jìn)行軍地一體化的相關(guān)實(shí)踐。冷戰(zhàn)結(jié)束后，在國防預(yù)算縮減以及民用技術(shù)加速發(fā)展的大背景下，美國明確提出“軍地一體化”理念，并將軍地一體化政策寫入美國憲法，為美國軍地一體化法律體系提供最高效力的法律依據(jù)，其他基本依照憲法規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)充。此后出臺(tái)了一些列法律和法令，這些法律分別從國防動(dòng)員、武器裝備科研、軍隊(duì)保障、人才培養(yǎng)方面做出詳盡規(guī)定。其中美國在《國防工業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)軌、在投資和過渡法》中明確規(guī)定美國軍地一體化的法制模式，在《聯(lián)邦采辦改革法》中細(xì)化冷戰(zhàn)后軍隊(duì)采辦的細(xì)化程序，并且強(qiáng)調(diào)民用標(biāo)準(zhǔn)替代軍用標(biāo)準(zhǔn)，放寬政府和國防部相關(guān)法規(guī)的限制。通過歸納美國軍地一體化相關(guān)法律可以得知，美國軍地一體化法律體系是以國家安全為基礎(chǔ)建立，并充分發(fā)揮市場作用。隨著軍事需求的變更，頒布適合軍地法制發(fā)展的法律、法規(guī)，以適應(yīng)時(shí)代高速發(fā)展的要求。經(jīng)過長期發(fā)展，美國已經(jīng)形成了層級(jí)分明、條理清晰，慮周藻密的軍地一體化法律體系。

有了健全的法律體系，還需要相關(guān)部門進(jìn)行實(shí)施，美國軍地一體化實(shí)施主要由美國國會(huì)、國防部等機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。在需要協(xié)調(diào)的領(lǐng)域，美國將依據(jù)《國防授權(quán)法》成立“國防科技與工業(yè)基礎(chǔ)委員會(huì)”，以統(tǒng)籌軍地多個(gè)部門之間利益，提高國家科技工業(yè)增強(qiáng)國家安全的能力。美國國防部為推動(dòng)民營企業(yè)開發(fā)軍用技術(shù)，推動(dòng)武器裝備信息化建設(shè)快速發(fā)展設(shè)立了聯(lián)合兩用技術(shù)辦公室。為推進(jìn)民用技術(shù)軍隊(duì)使用，建立軍民結(jié)合的武器系統(tǒng)科研機(jī)制，設(shè)立國防采辦改革管理中心，并大力推進(jìn)軍事標(biāo)準(zhǔn)化改革進(jìn)程，對大量軍用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范細(xì)則進(jìn)行審查與整頓，廢除大量軍用標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的同時(shí)，吸收民用標(biāo)準(zhǔn)替代軍用標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)的相兼容的目標(biāo)。

二、歐盟軍地法制一體化建設(shè)發(fā)展

歐盟作為歐洲共同體發(fā)展而來的區(qū)域性國際組織，歐盟各成員國之間通過充分交流合作，共同推進(jìn)軍地一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。歐盟委員會(huì)通過出臺(tái)條令與指令確定歐盟軍地一體化發(fā)展領(lǐng)域，通過立法規(guī)定這些領(lǐng)域軍地一體化具體方向。歐盟各成員國由于國防工業(yè)能力不盡相同，會(huì)基于各自國情，出臺(tái)本國軍地一體化發(fā)展法律規(guī)定，以提高本國軍地一體化水平。英國出臺(tái)《防務(wù)與安全工業(yè)政策》《國防科技與創(chuàng)新戰(zhàn)略》推動(dòng)民用技術(shù)融入國防工業(yè)中，并且專門設(shè)立軍民兩用技術(shù)研發(fā)中心。法國每隔幾年不定期便會(huì)頒布《軍事計(jì)劃法》，將軍地一體化戰(zhàn)略納入法制軌道，推進(jìn)軍隊(duì)與民間企業(yè)共同發(fā)展。綜上所述，歐盟軍地法制一體化建設(shè)在立法模式上由歐盟委員會(huì)宏觀規(guī)定，各成員國結(jié)合自身情況實(shí)行各自軍地一體化相關(guān)法律。

三、俄羅斯軍地法制一體化建設(shè)發(fā)展

在蘇聯(lián)逐步解體后，俄羅斯為了破除蘇聯(lián)時(shí)期大力發(fā)展軍工產(chǎn)業(yè)所造成的國民經(jīng)濟(jì)比例失衡的局面，因而開展大量軍地一體化立法相關(guān)工作，試圖通過立法手段逆轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)軍事畸形發(fā)展的局面。俄羅斯將《俄羅斯國防工業(yè)轉(zhuǎn)軌法》作為軍地一體化戰(zhàn)略的基本法，通過法律規(guī)范制定了國防工業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”原則。并先后出臺(tái)了《國防武器綱要》《國防工業(yè)軍轉(zhuǎn)民和改組專項(xiàng)規(guī)劃》《國防工業(yè)改革和發(fā)展聯(lián)邦規(guī)劃》《發(fā)展軍民兩用技術(shù)大綱》等法律和政府性文件，將此作為軍地一體化的法律保障。

通過探究分析俄羅斯軍地一體化法律相關(guān)文獻(xiàn)及現(xiàn)狀，可大致將俄羅斯軍地一體化發(fā)展模式分為以下兩個(gè)階段：一是，俄羅斯以“軍轉(zhuǎn)民”為宏觀指導(dǎo)方向，確定了軍地一體化戰(zhàn)略地位，對軍工企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化深入的改革，確立了軍地一體化戰(zhàn)略地位，并從軍人待遇、國防訂貨、動(dòng)員、民防等方面明確了軍地一體化的改革方向和實(shí)施原則，為軍地一體化的有效實(shí)施提供了基本法規(guī)的有力保障；二是，俄羅斯重點(diǎn)關(guān)注“以軍帶民”，主要以政府規(guī)范性文件為主，對軍工企業(yè)進(jìn)行整改，逐步減少軍工產(chǎn)業(yè)數(shù)量，發(fā)展軍民兩用的技術(shù)，促使軍地一體化發(fā)展再度提升到新的高度。并且由于俄羅斯國防工業(yè)的不斷改革，為俄羅斯“以軍帶民”的發(fā)展模式提供了較為有力的支撐和保障。

四、日本軍地法制一體化建設(shè)發(fā)展

日本的軍地一體化建設(shè)相較于世界各國，具有較為特殊的現(xiàn)實(shí)背景，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本作為戰(zhàn)敗國，軍事力量的發(fā)展受到各種國際條約的限制舉步維艱，其中對于軍工產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量影響較為突出，嚴(yán)重阻礙其發(fā)展。以此為背景，日本根據(jù)國際條約及國家現(xiàn)狀制定了新憲法，規(guī)定日本永遠(yuǎn)不能采取軍事手段解決國際爭端，只能以防衛(wèi)為目的發(fā)展軍事力量。因此日本并沒有像其他國家一樣專門提出“軍地一體化”這一概念，而是通過采取“以民掩軍”的發(fā)展模式，進(jìn)而躲避國際社會(huì)控制與監(jiān)督，以此另辟蹊徑發(fā)展軍工產(chǎn)業(yè)規(guī)避國際法的約束。

日本先后出臺(tái)《軍事技術(shù)中長期發(fā)展規(guī)劃》《武器制造法》《航空工業(yè)振興法》《飛機(jī)制造業(yè)事業(yè)法》等法律和政府指導(dǎo)文件促進(jìn)軍民融合發(fā)展，并且大力發(fā)展民間軍事工業(yè)。因此出現(xiàn)了一大批既可以生產(chǎn)民用汽車、飛機(jī)，也可以生產(chǎn)軍用坦克、戰(zhàn)斗機(jī)的企業(yè)，并且運(yùn)用法治手段推動(dòng)軍民兩用技術(shù)協(xié)同發(fā)展。日本根據(jù)現(xiàn)狀，在重點(diǎn)領(lǐng)域，會(huì)通過專門法律來促進(jìn)軍民技術(shù)融合，如在2009 年通過的《太空基本法》，允許將日本太空的各種設(shè)施用于防御。日本通過對民間科技優(yōu)勢的靈活運(yùn)用，達(dá)到帶動(dòng)本國軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，使其能夠研制生產(chǎn)適應(yīng)潛在戰(zhàn)爭需要的武器裝備。

五、對我國軍地法制一體化建設(shè)的啟示

通過對美國、歐盟、俄羅斯、日本這些發(fā)達(dá)國家軍地一體化法律體系的探究分析比對，不難發(fā)現(xiàn)各國軍地一體化法律體系既有相通之處，也有結(jié)合本國國情所制定的特殊之處。這些國家也都是在第二次世界大戰(zhàn)后將軍地一體化上升為國家戰(zhàn)略并納入法制軌道，均實(shí)現(xiàn)國防工業(yè)和經(jīng)濟(jì)水平共同發(fā)展，分析比對這些軍事強(qiáng)國采取的方法，對我國軍地一體化法律體系的建設(shè)有以下幾點(diǎn)啟示：

一是建立科學(xué)完備適合國情的軍地一體化法律體系。無論是美國改革軍民兩用規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，歐盟推動(dòng)民用企業(yè)融入國防工業(yè)，日本發(fā)展民間軍事工業(yè)，俄羅斯軍用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)改，都依靠法律保障實(shí)施。軍事強(qiáng)國順利實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略需從強(qiáng)化軍地一體化法律體系建設(shè)作為起始端，放眼世界范圍內(nèi)，各國發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)擁有健全的軍地一體化法律不能脫離實(shí)施者。各國均建立相關(guān)機(jī)構(gòu)，對軍地一體化法律進(jìn)行實(shí)行，并且通過協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保障各領(lǐng)域軍地一體化發(fā)展。三是推動(dòng)軍地一體化各政策轉(zhuǎn)化為法律。美國、歐盟等國家善于通過立法將本國政策上升為法律規(guī)范，使國家政策裹上法律的外衣，滿足了本國軍地一體化的現(xiàn)實(shí)需求。四是制定軍地一體化基本法。縱觀世界軍事強(qiáng)國，都是通過軍地一體化基本法，來規(guī)避軍地一體化立法碎片化這一缺陷，同時(shí)從國家法律層面對軍地一體化的法律概念和基本原則進(jìn)行規(guī)定，為其他軍地一體化立法提供合理依據(jù)。