長城國家文化公園（北京段）建設(shè)保護實施中的制度機制研究

朱宇華 陳凱

（北京建筑大學(xué)，北京 100044）

0 引言

為更好地發(fā)揮長城在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中的獨特作用，2019年初，經(jīng)國務(wù)院同意，文化和旅游部、國家文物局聯(lián)合印發(fā)《長城保護總體規(guī)劃》，為長城保護、利用、傳承的宏觀工作奠定了基礎(chǔ)。同年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會會議，審議通過了《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》，該方案以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，在“國家文化公園”建設(shè)的工作目標、價值內(nèi)涵、建設(shè)重點、體制建設(shè)、機制建設(shè)等方面提出了方向指引，并明確了2023年基本完成建設(shè)任務(wù)的時間節(jié)點。

2021年8月，北京市審議通過《長城國家文化公園（北京段）建設(shè)保護規(guī)劃》，基本完成了長城國家文化公園（北京段）的資源、價值、分區(qū)、建設(shè)、保障等方面的基礎(chǔ)研究和策略制定工作。按照規(guī)劃要求，長城國家文化公園（北京段）建設(shè)開始進入落地實施階段。

總體來看，北京段長城所處區(qū)位環(huán)境十分復(fù)雜，其跨越北京市北部平谷、密云、懷柔、昌平、延慶、門頭溝六區(qū)，長城墻體全長520.77千米。保存最為完整的明代長城，是明代拱衛(wèi)京師的重要防線，同時，北京仍有相當規(guī)模的南北朝時期北齊長城遺存至今。長城依燕山山脈綿延不絕，以長城為主體構(gòu)建的龐大防御體系遍布長城內(nèi)外，包括關(guān)堡、敵臺、烽火臺、擋馬墻等在內(nèi)的附屬設(shè)施將長城及其附屬的文化帶外擴至城墻內(nèi)外的廣大地區(qū)。相關(guān)文化資源可細分為軍防村鎮(zhèn)文化、紅色文化、抗戰(zhàn)文化、交通驛道文化、寺觀廟宇文化、陵寢墓葬文化和歷史文化景觀幾大類。長城及其周邊區(qū)域共同構(gòu)成了文化多樣、資源豐富、歷史跨度漫長的人文歷史與自然景觀相結(jié)合的復(fù)雜形態(tài)。

依托豐富的文化和自然資源，長城本體及其輻射的區(qū)域擁有不同機構(gòu)公布的世界文化遺產(chǎn)、各級文物保護單位、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、歷史建筑等多級多類文物、文化資源，同時也包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、礦山公園、重要水源區(qū)等自然資源。長城及其周邊資源帶來的重要文化影響遍及全國乃至世界，其帶來的經(jīng)濟效益是地區(qū)財政的重要來源，更是當?shù)鼐用褓囈陨娴囊揽?。足可見長城國家文化公園的實施遠非單一部門、單一機構(gòu)和單一主體能夠完成，只有通過創(chuàng)新體制機制，在政府、市場、社會和公眾等多元主體的共同參與、通力合作、協(xié)調(diào)推進下，才有可能實現(xiàn)。因此，厘清長城國家公園建設(shè)涉及哪些管理部門，哪些利益相關(guān)者，從制度建設(shè)、責(zé)權(quán)分配、協(xié)調(diào)機制等層面高位設(shè)計和統(tǒng)籌，才能夠保障長城國家文化公園建設(shè)保護工作的落地實施。

1 國家公園制度的實施現(xiàn)狀

1.1 國際上的國家公園制度案例

傳統(tǒng)的國家公園一般是指保護生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀的原始狀態(tài)，為科學(xué)研究和科學(xué)普及，同時供公眾參觀旅游而規(guī)劃的公園。國家公園制度起源較早，在歐美國家已十分成熟，亞洲地區(qū)的日本也有較為完善的國家公園制度。各國根據(jù)自身國情，制定管理、監(jiān)督、運行的制度體系，形成了各有特點的管理模式。美國是最早設(shè)立國家公園的國家，在管理制度方面建設(shè)最早，運行時間最長。其采用政府機構(gòu)直接管理的制度模式，設(shè)立國家公園管理局，負責(zé)統(tǒng)籌管理所有國家公園的各類事務(wù)，包括制定專項法律法規(guī)與管理政策、公布國家公園名錄、劃定國家公園范圍、實施國家公園規(guī)劃以及負責(zé)國家公園日常運行與管理等事務(wù)。

德國實行地方自治的管理模式，德國環(huán)保部及聯(lián)邦自然保護局僅負責(zé)指導(dǎo)性管理，國家公園的劃定以及制定管理制度則由各州政府根據(jù)實際情況自行決定。具體來說，聯(lián)邦機構(gòu)主要負責(zé)較為宏觀的框架性工作，包括制定國家公園的標準、引導(dǎo)地方劃定并公布名錄以及在后續(xù)管理中服務(wù)地方管理，并不對國家公園實施直接管理。各州政府在國家公園的建立、運行、管理方面擁有高度自主權(quán)，一般會根據(jù)資源條件和社會需要自行決定，專項法律和管理制度也由各州自己制定。州政府指定州一級的國家公園主管部門，由該主管部門依法組建國家公園管理機構(gòu)，并負責(zé)國家公園規(guī)劃審批。

日本與美國相似，采用政府主導(dǎo)的模式，但不同于美國設(shè)置專職機構(gòu)直接管理，日本采用垂直并協(xié)同管理的制度模式。具體由中央環(huán)境省統(tǒng)一國家公園管理，自然保護局國家公園課負責(zé)制定國家公園相關(guān)法律，確定規(guī)劃安排。自然保護（環(huán)境）事務(wù)所負責(zé)國家公園的資金保障、管理規(guī)劃設(shè)計、項目發(fā)展等事項。自然保護（環(huán)境）事務(wù)所下設(shè)自然保護官事務(wù)所，負責(zé)管理國家公園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、野生動物保護等具體的管理事務(wù)，形成了“環(huán)境省—自然保護（環(huán)境）事務(wù)所—自然保護官事務(wù)所”三級垂直管理體制。

英國國家公園采用協(xié)同管理模式。政府設(shè)置有專門的管理機構(gòu)，負責(zé)制定針對國家公園運行的法律法規(guī)，并提供穩(wěn)定的資金支持。同時，國家公園的土地并不屬國家所有，而是由多方共同參與形成“合作伙伴”管理模式，形成一種政府為主導(dǎo)、非政府主體共同參與的多元共治模式。

國際主流的國家公園管理體系、組織架構(gòu)以及責(zé)任主體并非一以貫之，而是依托各個國家的制度特點形成了結(jié)構(gòu)迥異的管理模式，其在法律法規(guī)的制定、資金保障、日常管理運營以及相應(yīng)的聯(lián)動反饋機制方面都不盡相同。值得一提的是，盡管國際現(xiàn)行的國家公園管理制度多種多樣，但同樣存在諸多問題，諸如資金保障不利、設(shè)施設(shè)備老化、部門銜接不暢、執(zhí)行效率低下等，面臨的問題千篇一律。

1.2 我國的國家公園與國家文化公園

我國的國家公園制度盡管起步較晚，但在吸收各方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，依托我國獨特的文化遺產(chǎn)資源和高效的管理體制，形成了具有中國特色的國家公園制度。黨的十九大報告中指出，“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”，為國家公園的發(fā)展定下了總基調(diào)。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，提出國家公園“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理”的體制框架，明確要求建立統(tǒng)一管理機構(gòu)、分級行使所有權(quán)、構(gòu)件協(xié)同管理機制以及建立健全監(jiān)管機制。

2021年10月，我國正式公布首批五家國家公園，分別是三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園，由國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）統(tǒng)籌管理。國家林草局與第一批國家公園涉及的10個省區(qū)建立了局省聯(lián)席會議機制，在全面系統(tǒng)分析我國自然地理格局、生態(tài)功能格局的基礎(chǔ)上，研究編制了《國家公園空間布局方案》，并相繼發(fā)布五項國家標準，在宏觀管理制度上構(gòu)建了完整框架、奠定了基礎(chǔ)。

國家公園強調(diào)保護自然生態(tài)系統(tǒng)，而國家文化公園的建設(shè)在國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，更加注重協(xié)調(diào)推進文物和文化資源的保護利用傳承，并在此基礎(chǔ)上實行公園管理制度?！堕L城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》中明確強調(diào)以長城、大運河、長征沿線一系列主題明確、內(nèi)涵清晰、影響突出的文物和文化資源為主干，呈現(xiàn)中華文化的獨特創(chuàng)造、價值理念和鮮明特色，并探索出可供參考的成果經(jīng)驗，進而全面推廣國家文化公園的建設(shè)。

2 建立長城國家文化公園（北京段）的挑戰(zhàn)

相較各國國家公園的現(xiàn)行管理模式、我國現(xiàn)有國家公園的管理制度建設(shè)以及國家文化公園的基本要求，長城國家文化公園的統(tǒng)籌管理更為復(fù)雜?，F(xiàn)有國家公園基本以生態(tài)資源為主，公園區(qū)域內(nèi)無大規(guī)模生活生產(chǎn)區(qū)，人類活動對國家公園管理并無過多影響，屬于環(huán)境相對封閉的自然地理生態(tài)公園。從日常管理上來看，無論是中央垂直管理還是和地方政府聯(lián)合管理，其管理壓力均集中于生態(tài)保護、監(jiān)測以及游客的管理、引導(dǎo)和安全工作。長城文化公園的建設(shè)，在可預(yù)見的未來，將會面臨相關(guān)法律法規(guī)的空白問題、多規(guī)合一的協(xié)調(diào)問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、體制機制的運行問題、資源利益的分配問題等。

長城作為我國歷史發(fā)展中先民創(chuàng)造的重要物質(zhì)財富，其本身已經(jīng)承載了重大的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值，并在當今社會煥發(fā)出新的文化價值和社會價值，有濃厚的人文主義內(nèi)涵。長城文化公園輻射的廣大區(qū)域也是社會活動交匯點和當?shù)鼐用褓囈陨娴募覉@。因此，這一客觀現(xiàn)狀即要求在長城文化公園的建設(shè)中，在保護自然生態(tài)資源管理的基礎(chǔ)上，還涉及長城遺產(chǎn)、長城文化的保護、傳承、利用、宣傳、發(fā)展等一系列新的管理要求。

在行政主管部門的協(xié)調(diào)方面，長城國家文化公園建設(shè)與運營涉及國土、文旅、文物、交通、林草、城建、農(nóng)村、財政等很多部門。具體到北京市層面，長城國家文化公園的建設(shè)即涉及市規(guī)劃自然資源委、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市交通委、市文化和旅游局、市生態(tài)環(huán)境局、市水務(wù)局和市財政局等十幾個部門，特別還有長城沿線區(qū)、鎮(zhèn)、村多級政府管理機構(gòu)。在如何建設(shè)北京長城國家文化公園的這一大題目下，怎樣構(gòu)建多部門、多機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制，怎樣實現(xiàn)與長城沿線各區(qū)、鎮(zhèn)政府工作的銜接，是一個需要研究和探索的問題。

自20世紀包括八達嶺長城、居庸關(guān)長城、慕田峪長城等點段作為對外開放景區(qū)以來，北京長城旅游已經(jīng)成為叫響國際的金名片，在全國乃至世界都具有廣泛的知名度。長城相關(guān)旅游涉及景區(qū)運營機構(gòu)、運營體制，也涉及周邊眾多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)者。圍繞長城景區(qū)所興起的餐飲、住宿、研學(xué)等旅游業(yè)已經(jīng)是北京郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要動力和吸納市民就業(yè)的重要窗口。因此，長城國家文化公園的建設(shè)，在制度設(shè)計層面不僅僅要考慮政府部門之間、上下層級之間的銜接，也要考慮各部門專項制度之間及其與市場運營之間的銜接，探索管理制度與社會可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的模式，同樣是一個亟待研究和解決的問題。

再有，北京段長城總長度達520.77千米，橫貫北京北部地區(qū)的平谷、密云、懷柔、延慶、昌平和門頭溝六區(qū)的42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，785個行政村，涉及戶籍人口約68萬人，這一數(shù)量級的人口規(guī)模在全市占比并不是很高，但占到以上六郊區(qū)總?cè)丝诘?0%，且大部分位于鄉(xiāng)村環(huán)境中，長城帶來的旅游收益是當?shù)鼐用竦闹匾顏碓矗识L城文化公園的建設(shè)深關(guān)當?shù)鼐用窀ｌ?。北京段長城國家文化公園建設(shè)一定與長城沿線鄉(xiāng)村振興、民生發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。借力于長城國家文化公園建設(shè)提升地方居民生活品質(zhì)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，美化環(huán)境，也是地方政府和居住者的愿望。因此，結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興大的戰(zhàn)略，建立良性運轉(zhuǎn)的制度體系，制定清晰可依的法規(guī)制度是保證長城國家文化公園健康運營和長久發(fā)展的基石。

3 思考

長城國家文化公園的建設(shè)在文化傳承、生態(tài)保護、鄉(xiāng)村振興、遺產(chǎn)保護、環(huán)境治理等方面均面臨諸多的因素和復(fù)雜的問題。因此，在保護自然和文化資源的前提下，制定行之有效的法規(guī)制度，構(gòu)建快速高效協(xié)調(diào)機制是長城文化公園面臨的首要問題。在制度與機制設(shè)計上，應(yīng)該重點關(guān)注以下幾點：

①關(guān)注北京長城國家文化公園在制度建設(shè)、監(jiān)督管理、日常運營等方面涉及的管理機構(gòu)相互關(guān)系及協(xié)調(diào)機制。梳理涉及各相關(guān)管理部門之間的職能信息，分析相互關(guān)系和銜接關(guān)系、協(xié)調(diào)機制、運行效率。在此基礎(chǔ)上，明確執(zhí)行路徑，依托聯(lián)動管理機制，快速高效解決長城國家文化公園建設(shè)過程中面臨的突出問題。

②關(guān)注各已有的與國家文化公園北京段建設(shè)運營相關(guān)的法規(guī)制度，落實《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》的要求，推動保護傳承利用協(xié)調(diào)理念入法入規(guī)，結(jié)合北京長城文化公園建設(shè)運營需求，分析現(xiàn)有法規(guī)制度的主要問題和缺環(huán)，并提供具有針對性的建議，使法規(guī)制度合情合理并行之有效。

③在技術(shù)方法上，注重重疊性和空白點的研究，特別是結(jié)合未來長城國家文化公園建設(shè)運行需求，在保護傳承工程、研究發(fā)掘工程、環(huán)境配套工程、文旅融合工程、數(shù)字再現(xiàn)工程等諸多領(lǐng)域明確行為主體和實施路徑，并針對現(xiàn)有問題提出填補機制協(xié)調(diào)與法規(guī)制度空白點的建議。

良好的管理不僅是長城國家文化公園建設(shè)的重要基礎(chǔ)，也是未來公園運行的重要保障。長城國家文化公園的管理制度不是憑空臆造，也不能另起爐灶，需要堅持從實際出發(fā)，以各部門現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制和法規(guī)制度作為基礎(chǔ)，以保障公園建設(shè)與未來良性運行為目標導(dǎo)向，形成部門之間、法規(guī)制度之間的有效銜接與完善，推動長城遺產(chǎn)保護、林水湖田生態(tài)保護以及沿線居民生活改善，實現(xiàn)文化傳承、社會振興的全面協(xié)調(diào)發(fā)展?？偟膩碚f，探索并創(chuàng)新一套具有中國特色的長城國家文化公園治理體系是一項重要而艱巨的任務(wù)。

注釋

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