民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策現(xiàn)狀與對(duì)策建議

石云鳴

(中共北京市委黨校 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部，北京 100044)

經(jīng)過(guò)改革開放40多年的發(fā)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，貢獻(xiàn)了50%以上的稅收和60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，創(chuàng)造了70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，吸納了80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，企業(yè)數(shù)量占到全國(guó)90%以上。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，如何推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)管理者和學(xué)術(shù)研究者共同關(guān)注的問(wèn)題。

1 民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展特征探討

高質(zhì)量發(fā)展是使創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展模式[1]。將高質(zhì)量發(fā)展與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，提出5個(gè)表征民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵詞。

1)較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。質(zhì)量是產(chǎn)品能夠滿足實(shí)際需要的使用價(jià)值特性[2]。因而，如同高質(zhì)量產(chǎn)品具有較長(zhǎng)使用壽命，高質(zhì)量發(fā)展意味著能夠在變化的環(huán)境中抵御風(fēng)險(xiǎn)，生存下來(lái)。一直以來(lái)，民營(yíng)企業(yè)平均壽命短，生命周期呈現(xiàn)“侏儒癥”的特征[3]，很多民營(yíng)企業(yè)在創(chuàng)業(yè)階段就流產(chǎn)或夭折。能夠長(zhǎng)期生存是高質(zhì)量的第一特征，而抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足將直接影響其生存發(fā)展。由此，較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力就成為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵之一。

2)較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。創(chuàng)新是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一驅(qū)動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變根本上依靠創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步基礎(chǔ)上的生產(chǎn)力變革。高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是全要素生產(chǎn)率不斷提高的過(guò)程，而創(chuàng)新在這一過(guò)程中起決定性作用。因此，創(chuàng)新也是促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路[4-5]。由此，較強(qiáng)的創(chuàng)新能力亦是衡量民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的特征之一。

3)高度的市場(chǎng)參與。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)伴隨改革開放而生，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善而不斷壯大。沒(méi)有完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，則沒(méi)有高質(zhì)量發(fā)展的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。而完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著各種市場(chǎng)主體充分參與，公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，高質(zhì)量發(fā)展的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)必定是充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

4)高水平的社會(huì)供給。為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)是高質(zhì)量發(fā)展的成果體現(xiàn)。社會(huì)需求和消費(fèi)從“有”向“好”轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展在需求側(cè)的重要體現(xiàn)[6]。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是消費(fèi)品生產(chǎn)領(lǐng)域的主力軍[7]，其供給質(zhì)量?jī)?yōu)劣直接關(guān)系到人民生活水平。高質(zhì)量發(fā)展的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)需能夠?yàn)樯鐣?huì)提供有保障的產(chǎn)品和服務(wù)，不斷適應(yīng)和滿足需求升級(jí)。

5)綠色發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展意味著可持續(xù)發(fā)展，而可持續(xù)發(fā)展必須堅(jiān)持綠色發(fā)展。傳統(tǒng)粗放型生產(chǎn)方式過(guò)度消耗資源，污染環(huán)境，破壞生態(tài)，不符合綠色發(fā)展的要求。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展意味著其產(chǎn)品和服務(wù)更為綠色、健康、節(jié)能、環(huán)保。這要求以民營(yíng)企業(yè)為代表的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，亦關(guān)注社會(huì)效益，樹立正確經(jīng)營(yíng)觀。

2 民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策現(xiàn)狀

2.1 政策梳理

本文以黨的十八大為起點(diǎn)，從國(guó)務(wù)院及各省(直轄市、自治區(qū))人民政府官方網(wǎng)站搜集整理與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的政策文件，對(duì)文本呈現(xiàn)的內(nèi)容進(jìn)行分析。國(guó)家層面政策制定可分為兩個(gè)階段，政策文件見表1。

第一階段：自黨的十八屆三中全會(huì)提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為重要的市場(chǎng)主體受到更多關(guān)注。2014年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。此后，國(guó)家從科技體制、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、企業(yè)家精神、人才支持、創(chuàng)新指導(dǎo)等方面出臺(tái)了多項(xiàng)政策?？傮w而言，這一階段關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的政策文本多為專業(yè)性政策文件，即關(guān)注投資、科技、產(chǎn)權(quán)保護(hù)中的某一方面，尚未出臺(tái)針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的綜合性政策文件。

表1 黨的十八大以來(lái)國(guó)家層面關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策文件

第二階段：自2018年11月1日習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上發(fā)表重要講話，關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的政策進(jìn)入綜合性政策和專業(yè)性政策齊發(fā)的階段。習(xí)近平總書記在座談會(huì)上提出了6項(xiàng)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措，即減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、解決融資難融資貴問(wèn)題、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、完善政策執(zhí)行方式、構(gòu)建親清新型政商關(guān)系、保護(hù)企業(yè)家人身和財(cái)產(chǎn)安全。2019年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》是當(dāng)前階段最核心的綜合性政策文件，是對(duì)習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上重要講話的細(xì)化和深化。

當(dāng)前國(guó)家層面關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的政策重點(diǎn)聚焦于擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善融資支持、加強(qiáng)法治保障、推動(dòng)改革發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境、構(gòu)建親清政商關(guān)系等方面。其中，中央層面出臺(tái)的政策注重加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和體制完善，如《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》明確指出“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的重要組成部分”，將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)納入基本經(jīng)濟(jì)制度；部委層面出臺(tái)的政策呈現(xiàn)聯(lián)合協(xié)作的趨勢(shì)，多部門共同出臺(tái)的政策意見不斷增多，如《關(guān)于推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》即是由科技部聯(lián)合全國(guó)工商聯(lián)共同發(fā)布。

從表1按照時(shí)間順序展現(xiàn)的政策文本可看出，黨的十八大以來(lái)，關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的政策力度呈不斷加大趨勢(shì)，這源于兩方面的重要推動(dòng)力。一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的制度建設(shè)不斷完善。從習(xí)近平總書記在全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議首提親清政商關(guān)系，到黨的十九屆四中全會(huì)將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)納入基本經(jīng)濟(jì)制度新表述，再到黨的十九屆五中全會(huì)將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展寫進(jìn)未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，黨對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)不斷深化，領(lǐng)導(dǎo)制度亦不斷完善。另一方面，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)愈加顯著。從2013年至2020年，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)出口總額占全國(guó)進(jìn)出口總額比重從33.3%增長(zhǎng)至54.1%，尤其在疫情期間，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為穩(wěn)住我國(guó)外貿(mào)基本盤的主要力量。

2.2 政策分類

在梳理政策文本的基礎(chǔ)上，按照政策目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果將先行政策進(jìn)行歸類。同類政策間相互作用，不同類型政策間亦存在相互作用，但后者強(qiáng)度不及前者。

2.2.1 環(huán)境培育類政策

環(huán)境類政策包括市場(chǎng)環(huán)境和法治環(huán)境。市場(chǎng)環(huán)境支持意在為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。其一是公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，既包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)之間公平競(jìng)爭(zhēng)，也包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)中秉持公平競(jìng)爭(zhēng)理念，依靠產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量擴(kuò)大市場(chǎng)份額。前者需要放寬民營(yíng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，充分發(fā)揮民營(yíng)資本的靈活性。后者需要培養(yǎng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)理念，樹立正確的經(jīng)營(yíng)觀。其二是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，再造審批流程，規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，提高行政效能，提升民營(yíng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)便利度。

法治保障是全面依法治國(guó)在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的必然要求。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)隨著改革開放的深化而逐步獲得“合法性”，但主要體現(xiàn)為創(chuàng)業(yè)合法性，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、權(quán)益保障、人身財(cái)產(chǎn)安全等方面存在諸多未被滿足的法治需求。司法部門出臺(tái)保護(hù)政策，有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以更好狀態(tài)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，法律還應(yīng)起到行為規(guī)范和約束的作用，限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不法行為，促進(jìn)其健康發(fā)展。

2.2.2 要素支持類政策

要素支持包括資本、人才和技術(shù)方面的支持。資本要素導(dǎo)向的稅費(fèi)優(yōu)惠和金融支持是當(dāng)前的政策重點(diǎn)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨兩個(gè)最為直接的問(wèn)題，一是節(jié)約成本，二是增加收入。稅費(fèi)優(yōu)惠和金融支持恰好應(yīng)對(duì)了這兩大問(wèn)題。我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)雖發(fā)展迅速，但在規(guī)?；?、多渠道融資等方面仍存在困境和不足。民營(yíng)企業(yè)在面臨不可抗力造成的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，常因資本能力不足而面臨破產(chǎn)倒閉，資本支持成為企業(yè)度過(guò)困境的關(guān)鍵所在。為此從中央到地方，都針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)降低經(jīng)營(yíng)成本、增加融資渠道制定了相關(guān)政策。

人才要素和技術(shù)要素是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的來(lái)源，也是目前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。民營(yíng)企業(yè)，尤其是中小民營(yíng)企業(yè)在勞動(dòng)力市場(chǎng)中常被冠以“不穩(wěn)定”“壓力大”“福利差”的標(biāo)簽，不易吸引高素質(zhì)人才。技術(shù)創(chuàng)新方面，盡管民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的貢獻(xiàn)水平達(dá)到了70%以上，但由于面臨人才短缺和資金不足，創(chuàng)新能力仍受到束縛。而在人才和資金中，人才對(duì)創(chuàng)新的作用更為關(guān)鍵，因此加大對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的人才支持力度是重中之重。

2.2.3 轉(zhuǎn)型升級(jí)類政策

轉(zhuǎn)型升級(jí)是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)行相關(guān)政策多從企業(yè)規(guī)模著手，推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)“個(gè)轉(zhuǎn)企、小升規(guī)、規(guī)改股、股上市”，亦有從產(chǎn)業(yè)角度劃定重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)?？傮w而言，管理角度和治理角度的相關(guān)政策意見還顯得不足。此外，當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易環(huán)境惡化導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)“走出去”受到阻礙，對(duì)于以出口外銷為主的民營(yíng)企業(yè)而言，面臨著如何參與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的挑戰(zhàn)。

2.3 政策評(píng)價(jià)

將現(xiàn)有政策與高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵特征對(duì)接，可發(fā)現(xiàn)4個(gè)方面有待完善之處。

1)規(guī)范和約束性政策不足。提升發(fā)展質(zhì)量不僅需要資金、技術(shù)的支持，還需要市場(chǎng)規(guī)范、行業(yè)監(jiān)督和法律約束。高質(zhì)量發(fā)展不只是擴(kuò)大正面積極因素，也要遏制消除負(fù)面消極因素。有鼓勵(lì)也有約束，有促進(jìn)也有限制，雙管齊下，才能更好實(shí)現(xiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。就本文搜集到的政策文本中，僅有廣東、河南、山東、山西、廣西、西藏提出了約束條款，如廣東省提出建立完善經(jīng)營(yíng)異常名錄、嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理制度，河南省提出建立企業(yè)信用評(píng)價(jià)和“紅黑榜”發(fā)布制度。其他省份還需加強(qiáng)相關(guān)規(guī)定。

2)對(duì)長(zhǎng)期目標(biāo)的關(guān)注不夠。提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量意味著要持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，提高生產(chǎn)質(zhì)量、生活質(zhì)量和生態(tài)質(zhì)量[8]。因此，綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的重要特征，是長(zhǎng)期目標(biāo)導(dǎo)向的必然結(jié)果。但在本文搜集的政策文本中，僅有黑龍江省委省政府出臺(tái)的政策對(duì)綠色發(fā)展和長(zhǎng)效機(jī)制做出了規(guī)定，即“引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)圍繞提升資源能源利用效率和清潔生產(chǎn)水平，建立健全綠色生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，走高效、清潔、低碳、循環(huán)的綠色發(fā)展之路。”其他省份還需加強(qiáng)。

3)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的強(qiáng)調(diào)不明顯。當(dāng)前各地各層級(jí)制定的政策中多注重政府功能落實(shí)和服務(wù)到位，對(duì)政府與市場(chǎng)如何配合的關(guān)注相對(duì)較少。擴(kuò)大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入是很多政策文件提及的內(nèi)容，但市場(chǎng)準(zhǔn)入政策不僅要簡(jiǎn)化審批流程，還需要把握市場(chǎng)規(guī)律，讓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)需求雙向?qū)?。而目前，?duì)市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)注以及合理處理行政手段與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間關(guān)系的政策條文還比較少，即關(guān)于如何發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府的內(nèi)容較少。

4)部分政策縱向傳遞不力。政策縱向傳遞是頂層政策得以落實(shí)和執(zhí)行的基本保證。政策傳遞不力主要體現(xiàn)在創(chuàng)業(yè)支持、人才支持等方面。創(chuàng)業(yè)支持方面，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的意見后，浙江、安徽、山西、甘肅、青海、新疆、貴州、廣西各自印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級(jí)版的實(shí)施意見》，天津市政府印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級(jí)版若干措施》，河北省人民政府印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級(jí)版若干政策措施》，其他很多省份未見相關(guān)實(shí)施意見。人才支持方面，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見，重慶市人力社保局出臺(tái)《支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十六條措施》，河南省組織部、人社部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的人才政策》，其他可查省份未見相關(guān)實(shí)施意見。

3 民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展路徑分析

3.1 路徑要素

當(dāng)前促進(jìn)民營(yíng)高質(zhì)量發(fā)展的政策供給主要包括8個(gè)方面：①營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入；②優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提升貿(mào)易便利化水平；③加強(qiáng)法治保障，保護(hù)企業(yè)權(quán)益和企業(yè)家人身財(cái)產(chǎn)安全；④降低經(jīng)營(yíng)成本，加大財(cái)稅優(yōu)惠支持；⑤加強(qiáng)融資支持，拓寬融資渠道，提升金融服務(wù)水平；⑥加強(qiáng)人才支持；⑦加強(qiáng)技術(shù)支持；⑧促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改善經(jīng)營(yíng)方式。其中，第①至第③屬于環(huán)境支持類政策(市場(chǎng)環(huán)境和法治環(huán)境)，在政策體系中處于基礎(chǔ)地位；第④至第⑦項(xiàng)屬于要素支持類政策，在政策體系中處于核心位置；第⑧屬于轉(zhuǎn)型支持類政策，是高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。這些政策組成路徑要素。

政策路徑中各項(xiàng)政策相互聯(lián)系和促進(jìn)。①環(huán)境類政策和要素類政策共同促進(jìn)轉(zhuǎn)型類政策的推進(jìn)和落實(shí)。企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是系統(tǒng)工程，需要良好的市場(chǎng)環(huán)境和多渠道資金支持，也需要人才支持和技術(shù)支持。②法治政策為市場(chǎng)環(huán)境政策和要素類政策提供支持。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、引導(dǎo)企業(yè)樹立正確經(jīng)營(yíng)觀都需要法律法規(guī)作保障。同時(shí)，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果也需要法律法規(guī)的保護(hù)。③資本要素為勞動(dòng)力和技術(shù)要素提供支持，也即稅費(fèi)減免和融資支持有助于企業(yè)引進(jìn)人才和加大創(chuàng)新投入。④人才支持政策有助于培養(yǎng)企業(yè)家精神，親清政商關(guān)系的構(gòu)建需要法治建設(shè)的支持。這些相互作用的政策共同發(fā)力，可更好促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 路徑組合

在進(jìn)行政策分類的基礎(chǔ)上，按照政策目標(biāo)和政策間影響關(guān)系對(duì)路徑要素進(jìn)行組合，設(shè)計(jì)3條有不同側(cè)重點(diǎn)的政策路徑，如圖1所示。

圖1 民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策要素與路徑組合

1)路徑1：培育市場(chǎng)環(huán)境+強(qiáng)化法治保障。市場(chǎng)是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生存土壤。路徑1即是從最基礎(chǔ)的環(huán)境入手，通過(guò)拓寬市場(chǎng)準(zhǔn)入空間、建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境等為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供豐富養(yǎng)分。在政策鏈條中，路徑1的長(zhǎng)度最短，即從加強(qiáng)法治保障指向營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和良好營(yíng)商環(huán)境，其中市場(chǎng)環(huán)境政策是核心政策，法治保障政策是加強(qiáng)型政策。通過(guò)法完善律法規(guī)為市場(chǎng)環(huán)境政策提供支持和強(qiáng)化，使政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力度。在路徑1的政策引導(dǎo)中，注重培育民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的自我成長(zhǎng)，通過(guò)提供寬松環(huán)境和優(yōu)質(zhì)服務(wù)讓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)揮其靈活性和創(chuàng)造性，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制篩選優(yōu)質(zhì)企業(yè)、淘汰劣質(zhì)企業(yè)。

2)路徑2：以人才和技術(shù)為核心。路徑2以人才和技術(shù)支持為核心，其中包含3條影響線。如圖1所示，按照自上而下、從左至右的順序，第1條是市場(chǎng)環(huán)境支持對(duì)資本要素支持的影響線，第2條是資本要素對(duì)人才和技術(shù)要素的影響線，第3條是法治保障政策對(duì)技術(shù)要素的影響線。在第1條影響線中，營(yíng)商環(huán)境便利化等有助于加速資本市場(chǎng)發(fā)育，進(jìn)而為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲取資金支持拓寬渠道。第2條影響線中，資金支持最終要轉(zhuǎn)化為人才和技術(shù)支持，而非簡(jiǎn)單的擴(kuò)大再生產(chǎn)，才能引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)朝著高質(zhì)量方向發(fā)展。第3條影響線中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新活力和創(chuàng)新積極性的保持和提升需要知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的法治保障。3條影響線最終指向的核心要素和人才和技術(shù)，通過(guò)人才培養(yǎng)和技術(shù)能力提升，幫助民營(yíng)經(jīng)濟(jì)培育強(qiáng)大的造血能力，助力民營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)從小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展。

3)路徑3：以轉(zhuǎn)型升級(jí)為核心。路徑3指向轉(zhuǎn)型升級(jí)。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑可分為短期路徑和長(zhǎng)期路徑。

短期路徑的政策線索為“市場(chǎng)支持-資金支持-轉(zhuǎn)型升級(jí)”，即通過(guò)市場(chǎng)推動(dòng)和資金扶持促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在組織形式、發(fā)展模式、管理方式上的轉(zhuǎn)型。短期路徑致力于實(shí)現(xiàn)形態(tài)、結(jié)構(gòu)、流程上的正規(guī)化和現(xiàn)代化。例如，吉林省出臺(tái)的《關(guān)于支持個(gè)體工商戶轉(zhuǎn)型升級(jí)為企業(yè)的意見》提出為個(gè)體工商戶轉(zhuǎn)型為企業(yè)提供稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政支持、金融支持、社保支持等；遼寧省出臺(tái)的《遼寧省“個(gè)轉(zhuǎn)企、小升規(guī)、規(guī)升巨”培育行動(dòng)實(shí)施方案》提出加強(qiáng)“個(gè)轉(zhuǎn)企、小升規(guī)、規(guī)升巨”工作，以推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

長(zhǎng)期路徑的政策線索為“市場(chǎng)支持-資金支持-人才與技術(shù)支持-轉(zhuǎn)型升級(jí)”，即通過(guò)市場(chǎng)推動(dòng)和資金扶持下的人才智力提升和創(chuàng)新能力提升促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)方式、增長(zhǎng)模式和發(fā)展理念方面的轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期路徑致力于內(nèi)生動(dòng)力的轉(zhuǎn)變，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)和社會(huì)收益。長(zhǎng)期路徑下的轉(zhuǎn)型升級(jí)是企業(yè)不斷從價(jià)值鏈低端邁向價(jià)值鏈高端的過(guò)程，通過(guò)不斷增加產(chǎn)品附加值和為客戶創(chuàng)造價(jià)值向價(jià)值鏈上游躍升。例如，浙江省出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)對(duì)接現(xiàn)代技術(shù)現(xiàn)代金融“雙對(duì)接工作的意見》，以應(yīng)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴低成本、低價(jià)格、低端產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)以及自主創(chuàng)新能力與核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的問(wèn)題。

4 促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

4.1 支持和規(guī)范并舉

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)由于競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、技術(shù)水平參差不齊，加之眾多民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所在的行業(yè)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，導(dǎo)致不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)盛行，既損害了消費(fèi)者權(quán)益和其他競(jìng)爭(zhēng)者利益，又損害了社會(huì)利益。對(duì)于這類民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，需采取約束措施，或規(guī)范其經(jīng)營(yíng)，或加強(qiáng)監(jiān)督檢查，或提升進(jìn)入市場(chǎng)的門檻。對(duì)于誠(chéng)信守法、秉承正確經(jīng)營(yíng)觀的企業(yè)，需提供條件予以支持、鼓勵(lì)、促進(jìn)。對(duì)于失信、不當(dāng)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，需依法予以規(guī)范、約束和限制。

4.2 把握市場(chǎng)規(guī)律

政府推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)質(zhì)是利用行政手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)預(yù)期發(fā)展，而行政手段的作用和效果取決于對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的把握。市場(chǎng)規(guī)律無(wú)形而有用，行政手段需重視、適應(yīng)和配合市場(chǎng)調(diào)節(jié)。習(xí)近平總書記在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)座談會(huì)中提出“對(duì)支持和引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)特別是中小企業(yè)克服困難、創(chuàng)新發(fā)展方面的工作情況，要納入干部考核考察范圍?！焙芏嗍〖?jí)政策文件據(jù)此提出將服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果納入干部績(jī)效考核。對(duì)此需一方面合理制定考核標(biāo)準(zhǔn)，確保公平公正，另一方面為領(lǐng)導(dǎo)干部提供學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和深入了解民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，提升領(lǐng)導(dǎo)水平和能力。

4.3 立足長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)

當(dāng)前促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策主要立足于最迫切需要解決的問(wèn)題，通過(guò)降低經(jīng)營(yíng)成本、加大稅費(fèi)優(yōu)惠、拓寬融資渠道等幫助民營(yíng)經(jīng)濟(jì)解燃眉之急，通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)有更多機(jī)會(huì)參與資源配置。但同時(shí)，高質(zhì)量發(fā)展是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)需提升技術(shù)創(chuàng)新能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和應(yīng)對(duì)變化的能力，培養(yǎng)一批高素質(zhì)人才，夯實(shí)發(fā)展根基。兼顧當(dāng)前難點(diǎn)和未來(lái)重點(diǎn)，以有利于長(zhǎng)期目標(biāo)為主要原則，舍棄短期受益而長(zhǎng)期受損的計(jì)劃和行為，推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康、有活力地發(fā)展。

4.4 用發(fā)展的眼光看待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用愈加重要。從改革開放之初的“公有制經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充”到黨的十四大之后的“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，再到十八大以來(lái)的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要基礎(chǔ)”以及十九大以后的“公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的重要組成部分”，黨和政府對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)與時(shí)俱進(jìn)。未來(lái)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中的作用愈加重要，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策也逐漸增多，但必須辨證地看待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，不能讓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)放任自流，也不能強(qiáng)行改變民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，而是要以堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾、為人民創(chuàng)造美好生活為目標(biāo)，充分發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的作用。

4.5 發(fā)揮政策關(guān)聯(lián)與協(xié)同作用

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展蘊(yùn)含于貫徹新發(fā)展理念、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、參與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的發(fā)展大篇章之中，需注重各項(xiàng)政策之間的關(guān)聯(lián)以及協(xié)同作用的發(fā)揮。民營(yíng)企業(yè)在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色健康發(fā)展、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等進(jìn)程中遵循高質(zhì)量發(fā)展原則，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。為推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)更好實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，可在融資優(yōu)惠政策與技術(shù)創(chuàng)新政策之間建立協(xié)同機(jī)制，轉(zhuǎn)型融資支持用于專項(xiàng)技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用。亦可通過(guò)加強(qiáng)法治化建設(shè)將稅費(fèi)減免政策進(jìn)一步落實(shí)到位，使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)切實(shí)享受稅費(fèi)減免帶來(lái)的實(shí)惠。

4.6 促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在有效市場(chǎng)構(gòu)建中充分發(fā)揮主體作用

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”。并進(jìn)一步提到：“優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建親清政商關(guān)系，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長(zhǎng)?！边@意味著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，在有效市場(chǎng)中發(fā)揮重要主體作用。