保障混合所有制企業(yè)中國有小股東權(quán)益的對(duì)策探討

林雨禁

（泉州文化旅游發(fā)展集團(tuán)有限公司，福建 泉州 362000）

國有經(jīng)濟(jì)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的主要載體，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用。要充分發(fā)揮國資、國企為主導(dǎo)的國有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器作用，進(jìn)一步探索做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)的有效途徑和選擇。通過國有資本、非公有資本相互持股的方式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于國有資本放大功能，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力，有利于實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。

一、混合所有制改革及國有企業(yè)參與混改面臨的困境

（一）混合所有制改革概述

混合所有制改革是20世紀(jì)90年代提出的改革方案，目的是引入民資促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)的具體形式包括股份制經(jīng)濟(jì)，合作經(jīng)濟(jì)，合資經(jīng)濟(jì)等。2013年11月15日， 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）發(fā)布，《決定》指出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

經(jīng)過多年的探索和創(chuàng)新，我國找到了公有制經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種經(jīng)濟(jì)形態(tài)相結(jié)合的有效形式和途徑，深化了對(duì)這兩種經(jīng)濟(jì)形態(tài)各自性質(zhì)以及二者結(jié)合的認(rèn)識(shí)。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是現(xiàn)代企業(yè)制度精髓，國有資本與私有資本雙方遵循市場(chǎng)原則，各方平等自愿，實(shí)現(xiàn)兩種資本結(jié)合，企業(yè)法人產(chǎn)權(quán)不受各自資本所有制性質(zhì)影響，具有獨(dú)立性，股東之間根據(jù)出資股權(quán)份額，依據(jù)市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)則，依法管理企業(yè)，按股份比例依法享受企業(yè)利潤分配，具有股權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)利。通過引進(jìn)私有資本形成各種不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)，是提高國資活力及運(yùn)營效率的有效途徑。

（二）國有企業(yè)參與混合所有制改革面臨的困境

與民營企業(yè)相較而言，國有企業(yè)在政府支持下，有著資金、資源方面的優(yōu)勢(shì)，員工隊(duì)伍更穩(wěn)定，在事關(guān)國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)、重要產(chǎn)品提供方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，是國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器，但也存在組織機(jī)構(gòu)臃腫、競爭機(jī)制不足、業(yè)務(wù)拓展保守、決策效率低下等弊端。而民營企業(yè)則在促進(jìn)創(chuàng)新、靈活決策、滿足人民個(gè)性需求方面具有一定的效率優(yōu)勢(shì)，可以與國企相互補(bǔ)充。國有資本與民營資本混合發(fā)展的目的是希望將國有企業(yè)及民營企業(yè)二者優(yōu)點(diǎn)合并在一起，通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高資源利用效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而帶動(dòng)國有資本發(fā)展，呈現(xiàn)“1+1＞2”的效應(yīng)。

然而，經(jīng)過多年國資管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，國有資產(chǎn)監(jiān)管層面管理過程中仍存在著政府過度干預(yù)企業(yè)經(jīng)營、國資所有者缺位等不合理現(xiàn)象，國企混改過程中也出現(xiàn)一些國有資本布局不合理、配置效率不高、國有資產(chǎn)流失、國資混改過程違紀(jì)違法問題。特別是在混合所有制企業(yè)中，在國有股份不占控股地位的情況下，要想維護(hù)國有股東的權(quán)益，尤其需要在國資監(jiān)管、國資出資企業(yè)、混合企業(yè)公司章程、國有股東派出代表履職等層面多加總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)。本文針對(duì)混合所有制企業(yè)中，國有股東不占控股地位情況下，列舉了國有股東權(quán)益受到侵害的主要表現(xiàn)，對(duì)相關(guān)原因進(jìn)行分析，并就如何維護(hù)國有小股東在混合企業(yè)中的權(quán)益進(jìn)行了探討。

二、混合所有制企業(yè)中國有小股東權(quán)益受侵害的主要表現(xiàn)

國有小股東作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一員，與其他混合所有制企業(yè)股東一樣，享有獲取對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)決策投票權(quán)、對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況知情權(quán)、對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤的收益權(quán)等，國有股東應(yīng)充分行使權(quán)利，維護(hù)國有資本不受侵犯。然而國有小股東由于受股權(quán)比重較低、股東之間權(quán)責(zé)約定不明、股東代表履職盡責(zé)不到位等因素影響，在維護(hù)國有股東權(quán)益中處于劣勢(shì)地位，大股東受利益驅(qū)使，容易出現(xiàn)對(duì)國有小股東權(quán)益侵權(quán)問題。

（一）大股東濫用權(quán)力，長期不分紅損害國有股東利益

如大股東以公司發(fā)展需要資金為由，長期不分紅，將利潤截留在公司，并采取隱蔽手段轉(zhuǎn)移利潤，造成國有小股東利益受損。

（二）大股東一股獨(dú)大，剝奪國有小股東話語權(quán)

受利益驅(qū)使，大股東利用優(yōu)勢(shì)股權(quán)比例濫用表決權(quán)，對(duì)于決策議題出現(xiàn)不利于國有小股東利益問題，即便國有小股東名義上有提案權(quán)、投票權(quán)，但投票結(jié)果因股比不足，使股東會(huì)表決流于形式，表決結(jié)果完全取決于大股東意愿。

（三）大股東轉(zhuǎn)移利潤，損害國有小股東利益

大股東利用其在企業(yè)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營層中的絕對(duì)、相對(duì)控股地位，控制著企業(yè)經(jīng)營權(quán)，為滿足自身利益最大化，往往采取隱蔽或公開的手段侵害小股東利益，如通過不合理關(guān)聯(lián)交易手段進(jìn)行利益輸送、制定不合理的薪酬分配制度向?qū)嶋H控制的董事及高管支付巨額報(bào)酬、列支不合理費(fèi)用、設(shè)置賬外賬截留公司收入、變相無償挪用公司資金、另設(shè)公司開展同業(yè)經(jīng)營等方式轉(zhuǎn)移公司利潤，侵害了國有小股東的利益。

三、國有小股東在混合企業(yè)中權(quán)益受侵害的原因分析

（一）公司法人治理機(jī)構(gòu)職權(quán)設(shè)置不合理

公司章程對(duì)“三會(huì)一層”職權(quán)約定不明確，缺乏有效制衡機(jī)制，國有小股東對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營、利潤分配等重大決策事項(xiàng)沒有足夠的表決權(quán)，大股東實(shí)際控制著公司重大生產(chǎn)經(jīng)營決策。在企業(yè)做出重大生產(chǎn)經(jīng)營事項(xiàng)決策時(shí)，相關(guān)決策議案往往受大股東左右，對(duì)小股東的利益考慮不足，小股東的表決權(quán)不足以改變事項(xiàng)決策結(jié)果。

（二）各級(jí)國資監(jiān)管部門缺乏可執(zhí)行的指導(dǎo)意見

國有企業(yè)混改需要不斷探索適合中國國情的混合所有制改革，在摸著石頭過河的改革探索過程中，出現(xiàn)各種損失無法避免，這些現(xiàn)象可以視作改革過程的代價(jià)。各級(jí)政府要對(duì)國企混改過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)總結(jié)歸納，相互學(xué)習(xí)借鑒，結(jié)合實(shí)際及時(shí)出臺(tái)可執(zhí)行的指導(dǎo)意見，將改革過程的漏洞口子扎得最小，將損失降到最低。

（三）現(xiàn)有國企經(jīng)營考核及追責(zé)體系不健全，導(dǎo)致國資股權(quán)“所有者虛位”

部分國資監(jiān)管部門對(duì)國企對(duì)外投資考核不全面，單純?cè)O(shè)置整體盈利指標(biāo)，未單獨(dú)考核國企對(duì)外投資效益情況，導(dǎo)致國有企業(yè)整體的盈利掩蓋了其對(duì)外投資管理不當(dāng)帶來的損失。部分國資監(jiān)管部門對(duì)國企經(jīng)營者對(duì)外投資經(jīng)營損失追責(zé)約束不強(qiáng)，國企經(jīng)營者投資混合企業(yè)可行性研究不到位、投后缺乏有效監(jiān)督管理致使對(duì)外投資長期虧損且未合理設(shè)置績效考核指標(biāo)、無相關(guān)追責(zé)約束。

（四）國有股東代表（含董事、監(jiān)事等人選）履職不到位

首先，派出代表選任程序不嚴(yán)謹(jǐn)。部分國有企業(yè)對(duì)外投資選派股東代表（含董事、監(jiān)事等人選）時(shí)考慮不充分，未結(jié)合被投資企業(yè)經(jīng)營內(nèi)容及派出人員知識(shí)經(jīng)驗(yàn)背景，派出股東代表對(duì)被投資單位生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)不熟悉，相關(guān)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)不匹配，無法起到股東代表應(yīng)有作用；其次，股東代表（含董事、監(jiān)事等人選）履職缺乏制度約束。部分企業(yè)未建立健全派出股東代表履職相關(guān)制度，股東代表履職無統(tǒng)一制度要求，全憑個(gè)人自身經(jīng)驗(yàn)做事，往往出現(xiàn)股東代表履職不規(guī)范、不充分，沒有制度約束，履職質(zhì)量參差不齊；最后，股東代表權(quán)責(zé)利未統(tǒng)籌考慮。部分企業(yè)派出股東代表多采用員工兼職形式，兼職的派出股東代表只有履職義務(wù)，沒有相關(guān)匹配待遇，除了完成自身本職工作外，還要額外履行外派股東代表職責(zé)，責(zé)權(quán)利的不統(tǒng)一，個(gè)人精力有限，導(dǎo)致外派人員履職積極性不高。

（五）國資股權(quán)退出程序不暢

國資股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出一般需經(jīng)評(píng)估、行政審批、公開市場(chǎng)交易等手續(xù)，部分混合企業(yè)受大股東把持，不配合執(zhí)行相關(guān)程序，導(dǎo)致國資股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出進(jìn)程受阻，國資股權(quán)遭遇螞蟻搬家式掏空。尤其是投資對(duì)象股權(quán)不存在公開交易市場(chǎng)、股權(quán)成本定價(jià)困難且股東之間未約定股權(quán)回購價(jià)格及回購條件情況下，要實(shí)現(xiàn)國資股權(quán)自由退出是十分不容易的。

四、保障混合所有制企業(yè)中國有小股東權(quán)益的對(duì)策

（一）國資監(jiān)管層面加強(qiáng)引導(dǎo)，研究出臺(tái)指導(dǎo)意見

首先，及時(shí)研究出臺(tái)可執(zhí)行的指導(dǎo)意見。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)混合企業(yè)治理機(jī)制和監(jiān)管體制研究、調(diào)研，及時(shí)出臺(tái)可執(zhí)行的指導(dǎo)意見、對(duì)癥下藥，堵塞國有股權(quán)受損、國有資產(chǎn)流失漏洞；其次，完善國企違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究制度。既要鼓勵(lì)國有企業(yè)干部干事創(chuàng)業(yè)熱情，又要建立健全責(zé)任追究工作體系，從制度上明確對(duì)于企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員未正確履行職責(zé)，或未按規(guī)定行使權(quán)力，導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失、管理錯(cuò)誤或其他嚴(yán)重不良后果的，要及時(shí)處理，從而提高管理人員履職盡責(zé)意識(shí)、維護(hù)國有資本安全。

（二）國資出資企業(yè)層面要引入多方資本，實(shí)現(xiàn)多方監(jiān)督

充分發(fā)揮社會(huì)資本靈活高效特征并設(shè)置適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)“一股獨(dú)大”風(fēng)險(xiǎn)?；旌掀髽I(yè)設(shè)立時(shí)要考慮引進(jìn)多方資本，探索“國企+民企+民企”“國企+民企+基金”“民企+國企+骨干員工”等多種股權(quán)構(gòu)成形式。將國有小股東與其他非控股地位的社會(huì)資本股東、個(gè)人股東捆綁成利益共同體，充分利用非公有制資本股東靈活、高效、追求效益的資本屬性，有效實(shí)現(xiàn)股東之間相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，通過搭乘非公有制資本股東的便車，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。

（三）混合企業(yè)公司章程層面設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管控條件

投資設(shè)立混合企業(yè)時(shí)要“一企一策”制定公司章程，形成“三會(huì)一層”有效制衡工作機(jī)制，保障國有資本權(quán)益。首先，保障國有股權(quán)退出機(jī)制。應(yīng)當(dāng)把國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)的評(píng)估、審計(jì)、優(yōu)先購買權(quán)行使方式的相關(guān)要求在公司章程中載明，保障國資退出機(jī)制的順暢性和合規(guī)性；其次，保證國有股東對(duì)其派出人員的管理。應(yīng)當(dāng)在章程中約定被投資混合企業(yè)應(yīng)配合國有股東對(duì)其派出董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員進(jìn)行審計(jì)；最后，保障國有股東重要事項(xiàng)一票否決權(quán)。強(qiáng)調(diào)國有股東對(duì)企業(yè)重要決策事項(xiàng)的一票否決權(quán)，如在章程中明確企業(yè)“三重一大”議事決策程序，保證國有小股東對(duì)企業(yè)年度財(cái)務(wù)預(yù)決算、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易、對(duì)外投融資、擔(dān)保、借款或者其他特定事項(xiàng)的一票否決權(quán)。

（四）國有股東派出代表層面提高代表的履職能力

國有出資方應(yīng)建立健全股東派出代表管理制度，合理設(shè)置國有股東派出代表選任條件，包括考慮聘用外部優(yōu)秀人才擔(dān)任國有股東派出代表，加強(qiáng)日常培訓(xùn)管理、加強(qiáng)履職情況監(jiān)督、設(shè)置合理績效考核管理等制度，以確保股東代表能正確行使相關(guān)權(quán)力，維護(hù)國有股東權(quán)益。

（五）合理設(shè)置股權(quán)回購條款

參股投資混合企業(yè)前，可參考市場(chǎng)股權(quán)投資基金運(yùn)作模式，提前約定被投資企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)，分批注入股本、合理設(shè)置股權(quán)回購價(jià)格及相關(guān)回購觸發(fā)條件，為保障國資安全設(shè)置最后一道防線。

五、結(jié)語

國有企業(yè)混合所有制改革不可能一蹴而就，需要不斷試水、總結(jié)提升。本文對(duì)混合所有制企業(yè)中國有小股東權(quán)益受侵害的主要表現(xiàn)和原因進(jìn)行了分析，從國資監(jiān)管、混合企業(yè)公司章程、國有股東派出代表履職等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策。在國有企業(yè)實(shí)施混改的過程中，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，在安全的前提下，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的良性發(fā)展，保障混改企業(yè)的國有小股東權(quán)益，提升各類市場(chǎng)參與主體活力。