韌性治理視角下擴(kuò)大官員問責(zé)體系中的公民政治參與

周 杰

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），對“應(yīng)該堅持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題做了明確回答，《決定》作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動綱領(lǐng)，開啟了“中國之治”的新境界。政治參與，是指一個國家的個人或團(tuán)體通過某種方式涉入政治過程，以表達(dá)利益、施加影響的努力和活動，是公民試圖影響政府及其決策的活動。政治參與作為一個維度反映了社會政治發(fā)展水平和國家治理水平。我國官員問責(zé)體系經(jīng)過多年的發(fā)展實踐，形成了具有中國特色的治理模式和制度框架。在中國治理模式新的歷史起點，官員問責(zé)體系建設(shè)需要與時俱進(jìn)，切實保障公民政治權(quán)利，擴(kuò)大公民有序政治參與，不斷提升政府治理和官員治理水平。近年來，有關(guān)韌性治理的研究與應(yīng)用實踐的逐漸興起，政府治理、城市治理、風(fēng)險管理及政策制定等公共管理領(lǐng)域成為新的學(xué)術(shù)熱點。韌性治理被普遍認(rèn)為是一種更具自主性、適應(yīng)性和變革性的可持續(xù)治理思路，為完善官員問責(zé)體系，擴(kuò)大公民政治參與的研究和實踐提供了嶄新視角。

一、近年來官員問責(zé)體系發(fā)展與公民政治參與的實踐

黨的十八大以來，國家治理層面“四個全面”“五位一體”的深入推進(jìn)，責(zé)任型政府、法治型政府、服務(wù)型政府建設(shè)漸入佳境，我國官員問責(zé)體系涌現(xiàn)了一系列新的制度實踐，很大程度上豐富和完善了官員問責(zé)制。與此同時，近年中央多次強(qiáng)調(diào)“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，對于官員問責(zé)尤其是應(yīng)對和處理重大突發(fā)應(yīng)急事件及公共危機(jī)中的官員問責(zé)，頗受公民和輿論的關(guān)注，公民逐步發(fā)揮其政治參與作用，作為政治參與的主體之一，形成了一股不可忽視的外部影響力量。

（一）政府機(jī)構(gòu)改革帶來官員問責(zé)體系的變化

以大部門體制改革為主線的2013年政府機(jī)構(gòu)改革，帶動政府職能轉(zhuǎn)變、政策整合和行政運行機(jī)制優(yōu)化，促使官員問責(zé)機(jī)制得到進(jìn)一步整合優(yōu)化，在注重協(xié)作、依法用權(quán)和提升治理效能上更加凸顯。2018年政府機(jī)構(gòu)改革，以“一場深刻變革”為定位，針對一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，一些機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題，一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下不協(xié)調(diào)，權(quán)責(zé)劃分不盡合理等的問題，自上而下、覆蓋各系統(tǒng)各層級加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、程序和責(zé)任的法定化。這體現(xiàn)了建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府建設(shè)的鮮明特征，對我國各級官員的責(zé)權(quán)體系及問責(zé)體系構(gòu)建有較大影響，更加彰顯了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)法定等原則，為官員問責(zé)制度發(fā)展創(chuàng)造了新的空間。黨的十九屆四中全會通過的《決定》中提出，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，其中要求以推進(jìn)國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。在責(zé)任監(jiān)督方面，強(qiáng)調(diào)完善權(quán)力配置和運行制約機(jī)制，堅持權(quán)責(zé)法定，明晰權(quán)力邊界，強(qiáng)化權(quán)力制約；堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制。可以預(yù)見，伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，國家對官員責(zé)權(quán)的界定、管理、監(jiān)督和問責(zé)將日益科學(xué)化、法治化、精準(zhǔn)化。

（二）官員問責(zé)法治化、制度化、規(guī)范化更進(jìn)一步

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院以制度建設(shè)貫穿政府管理，對一系列黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)進(jìn)行了修訂調(diào)整，其中不乏涉及官員問責(zé)的法規(guī)和制度。如《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，作為一部覆蓋9000萬余名黨員的黨內(nèi)法規(guī)，以有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究為原則，規(guī)定了黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)情形、方式、程序，提出了立足本職、敢于問責(zé)、善于問責(zé)的要求，特別是增加了問責(zé)程序的規(guī)定，更具操作性，體現(xiàn)了黨內(nèi)問責(zé)制度的剛性約束。還有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，突出了對官員從政治素質(zhì)、履職能力、工作成效、作風(fēng)表現(xiàn)等進(jìn)行了解、核實和評價的方式和程序，強(qiáng)調(diào)官員履職考核結(jié)果的運用。同時，一些出臺或新修訂的法律法規(guī)對官員的責(zé)任界定、追責(zé)問責(zé)及承擔(dān)的法律責(zé)任都有明確的規(guī)定，如《安全生產(chǎn)法》。各地、各系統(tǒng)也相應(yīng)出臺了本地區(qū)相關(guān)領(lǐng)域問責(zé)的實施辦法?？梢?，近年來，我國官員問責(zé)體系制度建設(shè)取得了豐碩成果，樹立起“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的履職和問責(zé)導(dǎo)向，對失職失責(zé)官員的問責(zé)處理也呈現(xiàn)高壓態(tài)勢。黨中央、各級政府通過巡視、巡察、督查及其他專項監(jiān)督等各種形式，形成了對官員問責(zé)追責(zé)的常態(tài)化機(jī)制，如環(huán)境保護(hù)督查產(chǎn)生的對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問責(zé)，往往一批失責(zé)官員得到嚴(yán)肅處理。

（三）公民政治參與在官員問責(zé)中逐漸發(fā)揮作用

官員問責(zé)一向是公民關(guān)注的政治熱點話題，尤其是遇到重大突發(fā)公共事件或是常規(guī)的政府行為中的官員失職失責(zé)時。首先，公民政治權(quán)利意識不斷增強(qiáng)。越來越多的個體或群體試圖影響和監(jiān)督政府的決策和施政行為，公民政治參與的意識和熱情較以往有所提升，開始不斷關(guān)注各級政府公共事務(wù)治理成效和各級官員遵紀(jì)守法、施政履職能力水平，特別是對與自身利益密切相關(guān)的領(lǐng)域，往往愿意發(fā)聲和表達(dá)訴求。當(dāng)政府行為失當(dāng)或者某項公共政策不盡人意甚至引發(fā)熱議時，公眾往往會表達(dá)批評意見，形成集中效應(yīng)時就可能會影響政府決策，啟動問責(zé)程序。其次，網(wǎng)絡(luò)媒體信息傳遞和訴求反映靈活快捷，政府和官員的言行舉止很容易受到公民的監(jiān)督，這無形中形成了一股強(qiáng)大的社會監(jiān)督力量，一旦黨政官員某些不當(dāng)行為曝光，上級組織會及時介入，并啟動后續(xù)的問責(zé)程序。比如幾年前的陜西“微笑局長”“表哥”楊達(dá)才因為一張其視察交通事故現(xiàn)場的照片受到網(wǎng)友的質(zhì)疑引發(fā)輿論關(guān)注而最終被相關(guān)部門查實違紀(jì)受到問責(zé)；2020年初疫情期間曝光的湖北紅十字會干部失職失責(zé)問題，被上級紀(jì)委嚴(yán)肅問責(zé)、迅速處理。最后，各級政府問責(zé)處理日趨公開透明。近年來，基于公民政治意識的不斷增強(qiáng)，各級政府處理問責(zé)官員日趨公開透明，展現(xiàn)了接受公民監(jiān)督的姿態(tài)。如近期對疫情防控失責(zé)、監(jiān)管不力的干部進(jìn)行問責(zé)的通報屢見不鮮，行動快速、內(nèi)容詳實，引發(fā)公眾熱議。

二、公民政治參與是官員問責(zé)體系建設(shè)的內(nèi)在需求

21世紀(jì)初，公共管理學(xué)者將“韌性”引入治理場域，涌現(xiàn)出治理韌性、韌性治理、城市韌性等研究熱點，其適應(yīng)性、動態(tài)性和全周期等特點為公共管理提供了一個新的思路。韌性治理以“治理”為核心，將韌性視作指導(dǎo)治理行動方向的思維，既是治理過程中某種特有屬性的表現(xiàn)，也是實現(xiàn)治理體系韌性的過程，體現(xiàn)了不同公共治理主體基于合作治理與組織學(xué)習(xí)機(jī)制建立的一種全過程的新型治理模式，具有政府主導(dǎo)、多元主體參與，良性互動、調(diào)適有度的特點。黨的十九大報告中指出，“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。民主政治的發(fā)展日益強(qiáng)調(diào)“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合協(xié)調(diào)，關(guān)注和吸納更加廣泛的社會群體和社會力量，拓展治理參與主體的廣度和治理效能的深度，這與韌性治理的內(nèi)涵相吻合。公民政治參與作為公民個人或公民群體在參與國家政治生活中既享有的法律規(guī)定的政治權(quán)利，也分享或行使相關(guān)的政治權(quán)力，在公共治理的過程中就自身利益相關(guān)的公共事務(wù)進(jìn)行一定的介入并發(fā)揮影響及其作用。官員問責(zé)體系建設(shè)是建設(shè)民主政治，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，將韌性治理與公民政治參與相結(jié)合，對當(dāng)前時代背景下優(yōu)化官員問責(zé)體系建設(shè)具有一定的實際意義和適用性?；谛聲r代民主政治及政府治理注重“擴(kuò)大公民有序政治參與”的趨勢，官員問責(zé)體系建設(shè)作為治理體系和政治生活中一項重要內(nèi)容，以及公民熱衷關(guān)注的政府行為，對公民政治參與有較強(qiáng)的內(nèi)在需求。

（一）著眼公民的政治權(quán)利角度

官員問責(zé)體系建設(shè)注重保障公民權(quán)利，滿足公民及公民群體的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，知情權(quán)體現(xiàn)在對官員問責(zé)的法律法規(guī)、程序依據(jù)和處理方式等方面的公開透明；參與權(quán)體現(xiàn)在對一些具體問責(zé)上的有序參與；表達(dá)權(quán)體現(xiàn)在公民對官員職業(yè)操守和履職行為的批評、投訴、建議等訴求；而監(jiān)督權(quán)更是公民對政府和官員在各方面言行的監(jiān)督，包括通過政府開設(shè)的監(jiān)督舉報平臺進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)提出異議。

（二）著眼公民的政治權(quán)力角度

鼓勵公民有序政治參與，注重提升公民政治權(quán)力，這是提高公共事務(wù)治理及官員治理有效性的必然要求，是公民及社會與政府權(quán)力相互影響、合作治理的過程。目前，在官員監(jiān)督問責(zé)的實踐中，部分地方政府已經(jīng)開展了創(chuàng)新探索，推出了電視問政等創(chuàng)新實踐，如廣西壯族自治區(qū)南寧市委、市政府主辦的《向人民承諾——電視問政》，為公民獲得及享有信息獲取、咨詢建議、參與決策、監(jiān)督問責(zé)、干部推選甚至規(guī)則制定等政治權(quán)力提供了路徑。

（三）著眼官員的政治責(zé)任屬性角度

在我國，中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，領(lǐng)導(dǎo)國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)始終擺在第一位，對官員黨性、政治品格和職業(yè)道德上持續(xù)強(qiáng)化政治意識，筑牢“政治關(guān)”。這促使官員自身帶有很強(qiáng)的政治屬性，強(qiáng)調(diào)要自上而下全面貫徹執(zhí)行黨中央的決策部署，以追求公共利益最大化、滿足公民的發(fā)展需求為基本目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的屬性即源于人民的委托，決定了權(quán)為民所用，應(yīng)主動接受人民的監(jiān)督問責(zé)。無論是公共政策的制定、執(zhí)行或評估，或者官員本身的成長路徑即官員推選、履職評價、晉升表彰或問責(zé)處理等，都會受到公眾的監(jiān)督，也需要公民的有序政治參與，比如基層選舉、滿意度評價、監(jiān)督評議等。

（四）著眼日益增長的公民意識角度

隨著公民意識的日益增強(qiáng)，公眾對各級政府、各級官員公共治理和施政履職相比以往更有熱情和積極性，特別是對公共政策領(lǐng)域關(guān)注日益密切，往往集中在是否履職、是否失職、是否問責(zé)這些焦點問題上，這與當(dāng)前我國官員問責(zé)過程中存在的一些不公開、不透明現(xiàn)象會形成潛在沖突。同時，在互聯(lián)網(wǎng)、自媒體和大數(shù)據(jù)時代，公民參與公共政策和官員監(jiān)督問責(zé)的方式越來越便捷，建言獻(xiàn)策、表達(dá)訴求的“發(fā)聲”手段更加直接，新聞媒體的輿論監(jiān)督發(fā)揮很大作用，這些自下而上及來自外部的力量組合成強(qiáng)大的“問責(zé)”壓力，需要構(gòu)建起暢通的渠道予以回應(yīng)和疏導(dǎo)。

三、官員問責(zé)體系建設(shè)中公民政治參與存在的問題

韌性治理推崇多元力量參與以增強(qiáng)政府治理的韌性，激發(fā)活力和功效。通過應(yīng)對組織變革趨勢，官員問責(zé)體系依賴于制度和責(zé)權(quán)體系上的韌性，這與以往相對教條、僵化的治理機(jī)制和參與機(jī)制形成鮮明對比。目前在官員問責(zé)體系中，公民政治參與作為重要的力量主體，還存在一些問題和不足。

（一）官員問責(zé)體系對公民政治參與的制度設(shè)計還欠缺

雖然我國官員問責(zé)體系制度建設(shè)取得了豐碩成果，無論是黨內(nèi)法規(guī)還是其他法律法規(guī)，都呈現(xiàn)了制度化發(fā)展趨勢，特別是在面臨世界百年未有之大變局和國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)下，官員必須全面增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)和執(zhí)政能力，強(qiáng)化“在其位謀其政、任其職盡其責(zé)”的官員價值觀，強(qiáng)調(diào)干事創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)特別是治理能力的任職條件，均體現(xiàn)了新時期官員問責(zé)制度體系的發(fā)展進(jìn)步。但是，官員問責(zé)的制度設(shè)計還沒有明確地體現(xiàn)公民的政治參與，大部分以發(fā)揮公民監(jiān)督作用為主，在操作層面也往往停留于較為籠統(tǒng)的條文及原則指導(dǎo)上，缺少設(shè)計清晰的參與渠道，實際上公民的政治權(quán)利和政治權(quán)力還不完全暢通和便捷。同時，“官員問責(zé)”作為公眾普遍關(guān)注的話題，很容易形成“放大效應(yīng)”。政府對公民包括社會群體關(guān)于官員問責(zé)的意見訴求回應(yīng)整體性不足，且缺乏制度約束，一旦回應(yīng)不及時、疏導(dǎo)不及時，容易造成輿論過激，形成公共危機(jī)事件。例如，針對公民對一些政府部門及其官員不作為或履職不到位提出的批評意見及問責(zé)訴求，相關(guān)政府部門有時回應(yīng)含糊、走官腔，避重就輕，不正視公民訴求，導(dǎo)致公民抱怨失望，意見堆積，得到不引導(dǎo)和疏解，政府和官員的公信力也隨之下降，造成信任風(fēng)險。

（二）公民政治參與的渠道和方式較單一

公民政治參與的技術(shù)韌性不足。首先，在法律法規(guī)上存在缺位情況，官員問責(zé)的形式和對象不斷豐富，而對公民政治參與其中的渠道和方式并未明確規(guī)定，未形成法律保障，法治化程度還不高，有時以“被動式”或“動員式”的參與為主，難以真正發(fā)揮作用。其次，各地區(qū)參差不齊，一些發(fā)達(dá)地區(qū)，政府治理水平較高，社會公眾參與治理成效較好，探索了一些電視問政、聽證問政、網(wǎng)絡(luò)問政、電子政務(wù)等形式，促使公民能夠行使相關(guān)政治權(quán)力，參與對官員履職的監(jiān)督和問責(zé)而其他一些地區(qū)在這方面進(jìn)展緩慢，存在空白現(xiàn)象，甚至是形成無形的隔閡，抵觸和排斥公民政治參與。

（三）公民政治權(quán)力以低層次為主

目前，公民在政治參與中享有的政治權(quán)力主要體現(xiàn)在低層次的政治權(quán)力上，如信息獲取、咨詢建議等，更多扮演的是關(guān)注者角色，對政府政務(wù)和官員履職可積極“旁觀”而無法充分“參與”，形成一種“表象化”的政治參與，參與的深度不夠，在公共治理和官員治理中的影響力較低。除此之外，在中高層次政治權(quán)力如參與決策、官員監(jiān)督問責(zé)以及相關(guān)規(guī)則制定等方面，公民參與的程度不高，特別是主動式參與程度還不高，發(fā)揮的作用有限。正是由于無法充分享有到中高層次的政治權(quán)力，有時候可能引發(fā)公民采取制度外的渠道表達(dá)權(quán)力訴求，如通過舉報、上訪甚至暴力抗?fàn)幍确绞剑菀自斐刹涣加绊?，如輿論風(fēng)險和信任危機(jī)。

（四）公民自身因素影響其有效政治參與

現(xiàn)代民主政治中的公民政治參與對公民自身素質(zhì)要求較高，而受地域政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和治理水平影響，目前公民的主體意識、民主意識、規(guī)則意識等參差不齊，對國家法律法規(guī)及政治生活中的責(zé)權(quán)利了解還不全面，特別是如何理性合法地表達(dá)政治訴求和利益要求，如何有效合規(guī)地參與政治生活比如政府組織的聽證會、咨詢會等等，如何理性地分析看待政府和官員行為、提出意見建議，發(fā)揮監(jiān)督作用等方面仍有欠缺。此外，由于公民政治素養(yǎng)和公共責(zé)任感還不強(qiáng)，缺乏獨立的主體意識，對一些公共政策領(lǐng)域內(nèi)的官員失職失責(zé)、亂作為或違法問題不愿或不敢主動發(fā)聲，這類情況在農(nóng)村或一些偏僻落后地區(qū)凸顯。

四、官員問責(zé)制體系中擴(kuò)大公民政治參與的思考

韌性治理的要義已經(jīng)遠(yuǎn)超出內(nèi)外對抗，自上而下的控制導(dǎo)向，也是一種作為轉(zhuǎn)型的韌性治理，是一種以調(diào)適過程為導(dǎo)向、立足于關(guān)系、扎根于現(xiàn)實的創(chuàng)新治理過程。韌性治理所倡導(dǎo)的多元主體參與，維護(hù)組織穩(wěn)定、促進(jìn)組織變革，采取多樣化方式增強(qiáng)治理韌性和治理水平的核心要義，與在官員問責(zé)體系中擴(kuò)大公民政治參與有相通之處。借鑒韌性治理思路，可以從制度、組織、技術(shù)和文化等層面改進(jìn)和完善公民政治參與的實踐路徑。

（一）增強(qiáng)制度韌性，完善吸納公民政治參與的制度體系

官員問責(zé)本質(zhì)上是依法行政的內(nèi)在要求，由于公民法治意識和公民意識的不斷提高，對官員依法用權(quán)、依法施政會更加關(guān)注。第一，要強(qiáng)化法治化的思維，把公民政治參與納入法治化軌道，在官員問責(zé)體系建設(shè)中不斷健全和完善公民政治參與的制度設(shè)計，做到有法可循、有據(jù)可依。第二，要努力走向程序性問責(zé)。治國憑圭臬、安邦靠準(zhǔn)繩，明晰官員的權(quán)責(zé)清單，權(quán)由法定，依法用權(quán)、依法履職。相關(guān)部門要完善責(zé)任制度的法律基礎(chǔ)，健全官員問責(zé)的各項程序，明晰公民在其中扮演的角色和發(fā)揮的作用，減少隨意性和差異化問責(zé)，盡可能減少問責(zé)過程中的不公正、不公平或者行政性、依賴上級領(lǐng)導(dǎo)決策、迫于社會輿論壓力的妥協(xié)性問題。第三，問責(zé)范圍應(yīng)聚焦官員法定職責(zé)的不履行和不正確履行。對于此類做法相關(guān)部門不僅要問責(zé)違法行為，還要問責(zé)公共領(lǐng)域決策、執(zhí)行方面的不作為、亂作為表現(xiàn)，以及官員自身治理能力和專業(yè)能力跟不上的短板。第四，強(qiáng)化問責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)，相關(guān)部門要在事前有效監(jiān)管體系和事后懲戒處理機(jī)制中納入公民政治參與的考量，使之日?；?、規(guī)范化、制度化。通過制度的升級和創(chuàng)新，增強(qiáng)制度韌性，在官員問責(zé)體系建設(shè)中完善公民政治參與制度保障。

（二）增強(qiáng)組織韌性，加強(qiáng)官員問責(zé)主體間的協(xié)同

在我國，各級黨組織作為問責(zé)主體的特殊地位體現(xiàn)了具有中國特色的官員問責(zé)制。問責(zé)體系以黨組織為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督問責(zé)主體有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，在主體上形成人大、司法、公民、輿論問責(zé)。隨著政府責(zé)權(quán)體系的不斷發(fā)展完善，在應(yīng)對組織變革趨勢中相關(guān)部門要跳出思維定勢，要增強(qiáng)問責(zé)體系的組織韌性，加強(qiáng)各問責(zé)主體之間的協(xié)同，應(yīng)更加側(cè)重于同體問責(zé)與異體問責(zé)的有機(jī)結(jié)合，從內(nèi)部問責(zé)向外部監(jiān)督發(fā)展。除了黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“上問下責(zé)”外，要更多地發(fā)揮包括外部問責(zé)主體作用，不斷豐富公民在官員問責(zé)體系中的政治參與方式，如可以在官員問責(zé)制度的設(shè)計上納入公民政治參與，多方征求意見建議。

現(xiàn)有的官員問責(zé)制度雖然對問責(zé)方式、程序和適用范圍、重新啟用都有具體的規(guī)定，但有時公民對官員問責(zé)的知悉度不高，呈現(xiàn)“走馬觀花”式的圍觀，吊起了強(qiáng)烈的好奇心。另外，一些被問責(zé)的官員的“低調(diào)復(fù)出”也會給公民造成“不知所以然”的懵懂和誤解，甚至形成盲目的抨擊。制度要設(shè)計對問責(zé)后的官員進(jìn)行追蹤審核的程序，并納入公共監(jiān)督的視野，使問責(zé)官員的復(fù)出使用過程更加嚴(yán)格化、公開化、透明化，真正做到有原則有程序的合理復(fù)出。在做到公開透明的同時，相關(guān)部門也需要對公民和媒體的異體問責(zé)給予一定的約束限制，既要廣開言路，又要依法參與，防止其出于利益動機(jī)驅(qū)使以及信息不對稱的原因，對官員問責(zé)進(jìn)行不實輿論營造、虛假功利投訴等行為。尤其要注意對網(wǎng)絡(luò)言論的正確回應(yīng)和疏導(dǎo)，通過政策引導(dǎo)、制度約束和有效回應(yīng)來消除不規(guī)范問責(zé)訴求，避免政治參與訴求無序化，弱化負(fù)面影響。

（三）增強(qiáng)技術(shù)韌性，豐富公民政治參與的層次和方式

韌性治理的核心要義在于協(xié)同互動和公眾參與，強(qiáng)調(diào)“調(diào)適”以提高共同治理能力。問責(zé)體系要在技術(shù)層面增強(qiáng)治理的韌性，將技術(shù)與制度有機(jī)融合，調(diào)動公民政治參與的積極性。在保障政治權(quán)利方面，相關(guān)部門要滿足公民在官員問責(zé)體系中的主動了解、主動發(fā)聲、主動建議的意愿；在有序推進(jìn)政治權(quán)力方面，逐步提高公民在中高層次政治權(quán)力方面的參與度和參與能力，明晰公民問責(zé)權(quán)的啟動和行使程序，使公民問責(zé)權(quán)的行使途徑和有效載體等進(jìn)一步具體化，更具操作性和互動性，從而促進(jìn)提升官員治理的有效性。同時，堅持問責(zé)程序的調(diào)適。問責(zé)體系必須強(qiáng)化公開、透明的程序，強(qiáng)調(diào)公民對問責(zé)的有效參與，相關(guān)部門要對公民意見進(jìn)行及時回應(yīng)。既要防止問責(zé)不力，又要避免問責(zé)過急、泛化。有必要對問責(zé)官員的緣由及時予以通報，使公民有一定的知情權(quán)，使公民真正可以了解實情，問責(zé)的“來龍去脈”。還可以通過聽證會、咨詢會、議事會等形式及政府網(wǎng)站、數(shù)字政府平臺等載體建立政府與公民雙向溝通的多樣化渠道，收集和解答公民表達(dá)的問責(zé)投訴意見。相關(guān)部門通過強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)等手段應(yīng)用，有效破除公民政治參與的制度阻礙和層級障礙，豐富公民政治參與的層次和方式。此外，政府還可以通過部分地區(qū)試點檢驗優(yōu)化政策效用，提升問責(zé)參與的韌性和適應(yīng)度。

（四）增強(qiáng)文化韌性，培育公民政治參與的主體意識

政府治理社會的工具主要是公共政策，公共政策的實施效果如何不僅取決于政策執(zhí)行主體及政策本身，還取決于政策的目標(biāo)群體是否配合。因此，政治參與是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中，公民和社會群體不斷筑牢權(quán)利意識，權(quán)利主張日趨成熟的體現(xiàn)。要擴(kuò)大公民政治參與，必須要增強(qiáng)公民政治參與的主體意識。

第一，相關(guān)部門要通過加強(qiáng)對國家制度、法律法規(guī)和官員問責(zé)體系等方面的宣傳教育，讓公民熟悉和了解官僚機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及官員的法定權(quán)利義務(wù)，對政治參與形成清晰自覺認(rèn)識，培養(yǎng)法治意識、民主意識和參政意識，使其成為公民政治參與的主流意識，逐步具備在法治和民主的制度框架下參與政治生活的能力。

第二，相關(guān)部門要健全公民政治參與的渠道和途徑，既要在前文所說的制度建設(shè)上下功夫，也要利用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體等方式，引導(dǎo)和回應(yīng)公民理性參與官員問責(zé)的合理訴求，表達(dá)其對公平、平等、正義的訴求，拓寬其政治參與的深度和廣度，提升其履行政治權(quán)利的獲得感，促進(jìn)我國官員問責(zé)體系建設(shè)和官員治理能力建設(shè)。

第三，重視社交媒體的作用。政治參與是公民參與政治過程與影響政策的立體性行動，而當(dāng)前公民的政治參與行動又深受媒體環(huán)境的影響。新社交媒體的出現(xiàn)，在形式上為公民提供了更多的參與機(jī)會，有助于改變過去傳統(tǒng)媒體環(huán)境下公民處于被動消極的地位。比如一些政府網(wǎng)站開通的省長、市長信箱、領(lǐng)導(dǎo)留言板、建言征集功能，給公眾提供了信息溝通和鼓勵政治參與的機(jī)會。同時社交媒體有助于弱化由于經(jīng)濟(jì)社會地位、受教育程度差異所導(dǎo)致的政治參與差異，構(gòu)建民主的合法化機(jī)制。特別是由輿論發(fā)酵的事件，往往引起短時間的熱議和轟動，直接促成相關(guān)部門迅速介入，采取有力措施及時回應(yīng)，伴隨而來的便是問責(zé)行為。

譬如2022年初，江蘇“豐縣生育八孩女子”事件引發(fā)社會廣泛關(guān)注，關(guān)注熱度持續(xù)攀升，位居網(wǎng)絡(luò)熱搜榜前列。針對此事暴露出的問題，豐縣、徐州市、江蘇省委先后發(fā)布調(diào)查通報，尤其是江蘇省委2月17日成立調(diào)查組，2月23日發(fā)布調(diào)查結(jié)果情況通報，還原事實、回應(yīng)疑點，重要的是對17名黨員干部和公職人員進(jìn)行問責(zé)處理?？梢?，在全面依法治國向縱深推進(jìn)的趨勢下，相關(guān)部門順應(yīng)公民對公平正義、權(quán)益保障等方面的期待，尊重公民的政治參與意識，及時回應(yīng)公眾關(guān)切，依法解決損害人民利益的問題，依法問責(zé)違法違規(guī)違紀(jì)的責(zé)任人，是當(dāng)前完善政府治理和優(yōu)化官員問責(zé)體系的必然要求。

（五）發(fā)揮公民在應(yīng)急處突官員問責(zé)類型中的作用

官員問責(zé)主要包括常態(tài)化問責(zé)及特殊時期如應(yīng)急處突中的問責(zé)。作為公共安全和公共利益領(lǐng)域的應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的一個重要要求，也是我國政府及官員責(zé)任體系建設(shè)和問責(zé)制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容。在中共中央政治局就我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記指出：“各級黨委和政府要切實擔(dān)負(fù)起‘促一方發(fā)展、保一方平安’的政治責(zé)任，要建立健全重大自然災(zāi)害和安全事故調(diào)查評估制度，對玩忽職守造成損失或重大社會影響的，依紀(jì)依法追究當(dāng)事方的責(zé)任?！蓖ǔ＃瑧?yīng)急處突問題中的問責(zé)占官員問責(zé)的比例較高，也頗受公民和輿論的關(guān)注。過去此類問責(zé)，“選擇性問責(zé)”“保護(hù)性問責(zé)”的表現(xiàn)以及“不痛不癢”“平息民憤”的意味時有體現(xiàn)。由于此類問題基本上與公共利益和公民自身利益密切相關(guān)，除了在“是否問責(zé)”上必須要堅持法治思維、底線思維，相關(guān)部門也要敞開胸懷，在“問責(zé)誰”“怎樣問責(zé)”上主動接受媒體和公民的監(jiān)督，不僅對問責(zé)結(jié)果采取發(fā)布會、官網(wǎng)官微等形式進(jìn)行及時地通報，真實地反映過程、緣由，還要做到使公民參與問責(zé)過程，接受公民的監(jiān)督，回應(yīng)公民的關(guān)切和訴求，使應(yīng)急處突中的官員問責(zé)更能體現(xiàn)公民參與，構(gòu)建政府公信力與公民信任度的韌性關(guān)系。