新農(nóng)村建設(shè)視角下農(nóng)村公共管理的問題及其優(yōu)化策略——評《農(nóng)村公共管理》

王利敏

（中共石家莊市委黨校 石家莊 050200）

三農(nóng)問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入推進，切實優(yōu)化農(nóng)村公共管理模式、提升鄉(xiāng)村治理水平，逐漸成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由李華、李燕凌、朱朝枝主編，中國農(nóng)業(yè)出版社出版的《農(nóng)村公共管理》一書，聚焦農(nóng)村社會環(huán)境變化情況，圍繞農(nóng)村公共事務管理特點，結(jié)合全新的公共管理理念，針對農(nóng)村科教文衛(wèi)、社會保障、環(huán)境衛(wèi)生等各個領(lǐng)域的建設(shè)情況進行了深入研究，為新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共管理創(chuàng)新提供了理論參考和實踐啟發(fā)。

《農(nóng)村公共管理》全書共分為九個章節(jié)。第一章從公共管理基礎(chǔ)概念出發(fā)，針對其發(fā)展歷程、基本職能和主要特點進行了系統(tǒng)介紹，明確區(qū)分了公共管理與私人管理、行政管理之間的區(qū)別，并且概述了當前農(nóng)村公共管理的基本情況。第二章全面闡述了農(nóng)村公共管理理論基礎(chǔ)，包括科層制、公共產(chǎn)品、公共選擇、公共治理、危機管理五大理論，為農(nóng)村公共管理的深入研究提供了科學依據(jù)。第三章基于農(nóng)村公共管理組織研究視角，界定了農(nóng)村地區(qū)公共管理組織的職責、權(quán)限、內(nèi)部架構(gòu)，并且介紹了基層政府組織、非政府組織、基層黨組織等管理主體的主要職能和管理模式。第四章結(jié)合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，闡述了農(nóng)村公共管理的主要職能。第五章圍繞農(nóng)村科教文衛(wèi)體事業(yè)管理展開論述，探索出良好的公共管理機制。第六章面向農(nóng)村社會保障領(lǐng)域，闡述了農(nóng)村社會保障的優(yōu)化路徑和主體責任。第七章和第八章分別論述了農(nóng)村環(huán)境保護與治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理機制。第九章展望了未來農(nóng)村社會發(fā)展管理方向。

從本書來看，農(nóng)村公共管理事業(yè)關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化等各方面的發(fā)展建設(shè)，對于社會主義新農(nóng)村建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。在經(jīng)濟建設(shè)中，地方政府只有轉(zhuǎn)變服務方式，創(chuàng)新管理模式，才能夠切實推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，從而為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。在社會治理中，公共管理舉措的科學性與農(nóng)民的切身利益、合法權(quán)益息息相關(guān)，需要政府提高服務均等化水平，促使農(nóng)村社會得到良性健康運轉(zhuǎn)。同時也要看到，新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的提出，也為農(nóng)村公共管理提出了新的挑戰(zhàn)與要求，一定程度上推動著農(nóng)村公共管理朝新的方向轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在以下幾點。

第一，新農(nóng)村建設(shè)改變了農(nóng)村社會形態(tài)。新農(nóng)村建設(shè)要求改變傳統(tǒng)的低效化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，全面拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，從以家庭為單位的散戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，切實提升農(nóng)村生產(chǎn)現(xiàn)代化水平。在這個過程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展開始更多依靠市場機制運轉(zhuǎn)，通過農(nóng)業(yè)與第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合，構(gòu)建起更加完善的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，切實提高農(nóng)業(yè)供給水平。同時，農(nóng)業(yè)勞動力開始向非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)化，農(nóng)民的主體性地位得到增強，自主意識和公共意識也不斷凸顯，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境等提出更高要求，希望政府公共管理更加專業(yè)化、民主化。在此情況下，傳統(tǒng)的行政化農(nóng)村公共管理模式無法適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求，必須及時轉(zhuǎn)變管理理念，提升管理能力，向服務型政府轉(zhuǎn)變。

第二，新農(nóng)村建設(shè)促進公共管理目標的轉(zhuǎn)變。過去，為推進城市化進程，加快中國城市發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的主要工作任務是集中優(yōu)勢資源支持城市建設(shè)，保障城市工業(yè)發(fā)展，為城市現(xiàn)代化提供強勁動力。經(jīng)過近幾十年的發(fā)展建設(shè)，中國城市化率已經(jīng)基本達到世界平均水平，城市化任務基本完成。同時，在共同富裕目標指導下，全國如火如荼地開展了脫貧攻堅、精準扶貧等一系列行動，并取得了良好的發(fā)展成果，但是農(nóng)村建設(shè)仍然有很長的一段路要走。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，標志著中國接下來一段時期的重點目標要放在鄉(xiāng)村建設(shè)上，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，從農(nóng)村公共管理角度來看，目前的管理目標開始從政治導向轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，致力于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，切實解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，既要注重經(jīng)濟建設(shè)與社會治理，也要保障生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，為農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來更多福祉。

第三，新農(nóng)村建設(shè)使得公共管理任務發(fā)生變化。在經(jīng)濟任務上，從以往的“索取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o予”。當前，隨著國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的高度關(guān)注，以往面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村征收的各項稅收費用逐漸減少，替代為支農(nóng)惠農(nóng)的優(yōu)惠政策和用于保障民生、改善民生的財政補貼。為此，農(nóng)村基層公共管理者的主要工作任務應放在如何高效利用各種經(jīng)濟優(yōu)惠政策，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在工作方法上，以往農(nóng)村地區(qū)長期采取僵化的行政管理模式，根據(jù)行政命令機械化開展工作，依靠各種規(guī)章制度來管理農(nóng)村。但是隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進，傳統(tǒng)的行政化管理模式不再適應形勢需要，基層公共管理者的角色從管理者向服務者轉(zhuǎn)變，必須不斷提高服務意識、增強服務效能、創(chuàng)新服務模式。在組織手段上，村委會從以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娦宰灾谓M織，進行自我管理、自我教育、自我服務，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對村委會的工作提供指導意見或幫助，但是不能干預控制村民自治管理的法定事項。

農(nóng)村公共管理創(chuàng)新變革需要考慮諸多因素，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方風俗、宗教信仰等。同時，在社會轉(zhuǎn)型深度調(diào)整期，各方利益主體相互交織，矛盾沖突不斷顯現(xiàn)，對農(nóng)村公共管理形成更多挑戰(zhàn)，制約著農(nóng)村公共管理效能的提升。具體來說，當前農(nóng)村公共管理面臨如下問題。

其一，決策機制不合理，服務效率較低。中國農(nóng)村公共管理主要采用自上而下的決策機制，由行政管理部門逐級向下傳遞行政指令，為農(nóng)村農(nóng)民提供服務。這樣不僅忽略了農(nóng)民的主體性，使得農(nóng)民個體和農(nóng)村集體的實際需求無法得到有效滿足，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等，并且導致服務過程簡化，供給質(zhì)量不足，出現(xiàn)農(nóng)村公共服務供給與需求錯位現(xiàn)象。另外，從供給機制來看，地方政府作為唯一的供給主體，在農(nóng)村公共服務中處于壟斷性地位，借助財政資金來調(diào)配供給資源，既無法計算成本，也無法衡量效益，從而缺乏服務優(yōu)化的利益驅(qū)動，并且很容易造成濫用職權(quán)、推諉扯皮等現(xiàn)象，影響整體公共管理服務效能。

其二，農(nóng)村公共管理人才不足。在新農(nóng)村建設(shè)中，人才資源是支撐鄉(xiāng)村持續(xù)建設(shè)發(fā)展的重要動力，能夠為農(nóng)村地區(qū)帶去新思想、新技術(shù)、新資源，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，助力鄉(xiāng)村振興。對農(nóng)村公共管理而言，專業(yè)化的人才隊伍是創(chuàng)新政府治理模式、提升服務效能的有效依托。當前，由于農(nóng)村貧窮落后的面貌在人們心里根深蒂固，導致許多青年人在擇業(yè)時偏向于大中城市，而忽略了發(fā)展建設(shè)中的農(nóng)村，使得農(nóng)村公共管理人才匱乏，制約著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)化升級。

其三，缺乏完善的法律支持體系。近年來，中國新農(nóng)村建設(shè)在經(jīng)濟、政治等方面取得了長足進步，為農(nóng)村公共管理的不斷優(yōu)化完善提供了動力支持，使得人們更加憧憬未來三農(nóng)建設(shè)的美好圖景。但是在一些偏遠山區(qū)的鄉(xiāng)村，由于缺乏充足的管理人才和建設(shè)投入，農(nóng)村公共管理仍然處于緩慢發(fā)展狀態(tài)，在管理機制、產(chǎn)業(yè)模式、財政資金等方面均較為滯后，尤其是法律制度這一支持體系，缺乏良好的針對性和執(zhí)行力度，制約著當?shù)毓补芾硭降奶嵘?。一方面，農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的公共管理法律法規(guī)均來源于對城市治理經(jīng)驗的總結(jié)與借鑒，沒有針對農(nóng)村管理的具體問題進行具體分析制定，從而在應用時并不適用鄉(xiāng)村公共管理的實際情況，當出現(xiàn)民事糾紛時，也無法找到相應的法律法規(guī)進行調(diào)解。另一方面，治安問題是當前規(guī)范完善農(nóng)村法律支持體系的重要部分。由于缺乏嚴格的法律規(guī)定和執(zhí)法保護，農(nóng)村地區(qū)的治安問題始終困擾著當?shù)卮迕?，也給外部投資者造成安全隱患與顧慮。

基于上述分析，中國農(nóng)村公共管理的優(yōu)化完善可以采取以下措施：

首先，變革農(nóng)村公共管理機制。新農(nóng)村建設(shè)需著力改革農(nóng)村公共管理的一元化機制，推動農(nóng)村基層治理主體的多元化，改變政府管理的壟斷性地位，構(gòu)建起政府主導、社會與市場共同參與的公共管理機制，切實提升農(nóng)村公共事業(yè)的管理效率。第一，農(nóng)村公共管理應堅持以人為本理念，將村民的利益與需求作為一切治理工作的出發(fā)點和落腳點，以群眾滿意為最高標準，服務群眾、尊重群眾，切實解決群眾的難事、急事。第二，因地制宜制定鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，充分利用本地特色優(yōu)勢資源，發(fā)展多種形式產(chǎn)業(yè)，深入推進生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)，加強農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務業(yè)的有機融合，并且加強人居環(huán)境建設(shè)，加大教育醫(yī)療支持力度，為農(nóng)民創(chuàng)造更加優(yōu)質(zhì)便捷的居住環(huán)境。

其次，加強農(nóng)村公共管理人才隊伍建設(shè)。當前，在政府行政管理轉(zhuǎn)型背景下，公共管理人才需求不斷提高。農(nóng)村地區(qū)處于管理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，更需要優(yōu)秀的公共管理人才來推動農(nóng)村治理模式與治理機制的優(yōu)化升級。同時，隨著農(nóng)民思想解放，他們的文化素養(yǎng)和認知水平不斷提升，人們的參政意識也逐漸增強，開始認識到管理人才對于農(nóng)村各項事務管理的重要作用。為此，新農(nóng)村建設(shè)應著力加強農(nóng)村公共管理人才隊伍建設(shè)，引進與培養(yǎng)一批優(yōu)秀的管理者，為農(nóng)村公共管理注入活力。其一，推動地方高等院校與農(nóng)村地區(qū)合作對接，借鑒相關(guān)的理論研究成果，為新農(nóng)村建設(shè)提供理論指導和科學指引，并且設(shè)置專項基金或者獎助學金，鼓勵大學生深入基層，參與農(nóng)村建設(shè)管理工作，還可以鼓勵大學畢業(yè)生參與大學生村官等競選，為新農(nóng)村建設(shè)貢獻力量。其二，挖掘本地人才潛力，將一些表現(xiàn)優(yōu)良、考核成績優(yōu)秀的人才選送到專業(yè)院?；蛘呱霞壗M織機構(gòu)進行系統(tǒng)培訓學習，以便回到農(nóng)村貢獻自己的才干。

最后，完善法律法規(guī)體系，推進依法治理。新農(nóng)村法治體系的完善是農(nóng)村公共管理水平提升的根本保障和有力支撐。因此，當前新農(nóng)村建設(shè)應堅持依法治理理念，深入完善農(nóng)村公共管理的法律體系建設(shè)，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實際情況進行優(yōu)化完善，制定出符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際的法律法規(guī)，為基層公共管理決策提供科學依據(jù)。一方面，各地需結(jié)合中央關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的宏觀政策指導，通過走訪調(diào)查、民意收集等梳理出本區(qū)域內(nèi)存在的普遍性治理難題，并且參考專家指導意見，結(jié)合不同的管理問題和漏洞，制定出適合本地方發(fā)展特點、對接區(qū)域治理問題的法律制度或管理政策，提高公共管理精細化水平。另一方面，完善相應的執(zhí)法流程、執(zhí)法標準，采取試點方式分步驟、分階段地進行推廣普及，使得法律制度落實為具體的管理行動。