監(jiān)察權(quán)定性的雙重視角：權(quán)力外觀與生成邏輯

劉 卓（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

權(quán)力定性的問題向來是權(quán)力科學(xué)的核心問題。而定性需明確界定權(quán)屬性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，遂立足于權(quán)力涉及的多重對(duì)象，從權(quán)力于內(nèi)于外的兩個(gè)面向，我們總能在一個(gè)相對(duì)固定的縱橫坐標(biāo)系中發(fā)現(xiàn)權(quán)力性質(zhì)的一般形態(tài)。古往今來，這種相對(duì)靜態(tài)的權(quán)力分析框架，要么表現(xiàn)為烏爾比安式的公益與私益兩分界定下的公權(quán)力與私權(quán)利，要么表現(xiàn)為康德式的對(duì)人與對(duì)物兩分界定下的對(duì)人權(quán)與對(duì)物權(quán)，抑或表現(xiàn)為洛克式的立法與執(zhí)行的兩權(quán)分立或孟德斯鳩式的立法、行政、司法的三權(quán)分立。這些權(quán)力體系下的各種權(quán)力的界定與區(qū)別往往是對(duì)現(xiàn)實(shí)權(quán)力的外觀樣態(tài)作一種理想化塑造，目的或?yàn)楸阌谧R(shí)別，或?yàn)槔谔幚頇?quán)力與權(quán)利、權(quán)力間的復(fù)雜關(guān)系。但是隨著社會(huì)變遷與權(quán)力的日益社會(huì)化與多樣化，如此靜態(tài)的權(quán)力分析框架已經(jīng)無法捕捉權(quán)力的多重面孔。因此，依照過往的權(quán)力分析方式來界定如今既有或待成形的權(quán)力便顯得力不從心。而本文試圖探討的監(jiān)察權(quán)，即是一種新型權(quán)力。為了更好地揭示這一新型權(quán)力的性質(zhì)，就應(yīng)當(dāng)以一種另類的坐標(biāo)系或視野來對(duì)其加以審視。在展開論述前，筆者將分析視角做一個(gè)兩分，一者為現(xiàn)如今大多數(shù)學(xué)者的研究視角，即對(duì)權(quán)力外觀進(jìn)行相對(duì)靜態(tài)的客觀描述，視為傳統(tǒng)權(quán)力分析框架。一者為筆者意圖展示的權(quán)力內(nèi)在生成邏輯的研究視角，視為規(guī)范與社會(huì)互動(dòng)式的分析框架。但是筆者在此并非想要證明依照后一分析視角所生成的權(quán)力性質(zhì)結(jié)論要優(yōu)于前一分析視角的結(jié)論。畢竟，在面對(duì)現(xiàn)如今呈現(xiàn)多重面孔、具備多重性質(zhì)、根植獨(dú)特的社會(huì)情境且持續(xù)處于變動(dòng)狀態(tài)下的權(quán)力，一種不確定性將使我們?cè)谌掏锤钌嵋酝鄬?duì)確定的穩(wěn)定權(quán)力系統(tǒng)的同時(shí)，為權(quán)力的多樣展現(xiàn)提供可能的空間。而筆者試圖探索這一空間。

一、問題引入

隨著《中華人民共和國監(jiān)察法》（2018年3月20日公布實(shí)施，以下簡稱為《監(jiān)察法》）、《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》（2021年7月20日由國家監(jiān)察委員會(huì)制定并于同年9月20日施行，以下簡稱為《監(jiān)察法實(shí)施條例》）、《中華人民共和國監(jiān)察官法》（2021年8月20日由第十三屆全國人大常委會(huì)制定，并于2022年1月1日施行，以下簡稱為《監(jiān)察官法》）、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（2020年6月20日由第十三屆全國人大常委會(huì)制度，并于2020年7月1日施行，以下簡稱《政務(wù)處分法》）以及相關(guān)規(guī)范的釋義公布出臺(tái)，我國已經(jīng)初步建立起了新時(shí)代具有中國特色社會(huì)主義的國家監(jiān)察制度，這是推動(dòng)我國監(jiān)察體系與監(jiān)察能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。我國監(jiān)察制度的建設(shè)探索進(jìn)入到全面實(shí)施與完善階段。同時(shí)，這一制度上的重大進(jìn)展也使得學(xué)界對(duì)監(jiān)察權(quán)屬與制度探索的理論視域開始從初期關(guān)涉立法模式、體制設(shè)計(jì)與系統(tǒng)整合等遠(yuǎn)景式前瞻轉(zhuǎn)向現(xiàn)今的立法完善、體制健全與系統(tǒng)銜接通暢等現(xiàn)實(shí)性制度回應(yīng)[1]78。這種轉(zhuǎn)變類似于教義學(xué)上的方法論轉(zhuǎn)向，即在現(xiàn)有的教義框架下，通過多種方法不斷向外拓展教義邊界，同時(shí)優(yōu)化教義體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。但是，如此轉(zhuǎn)向存在一個(gè)前提，即在監(jiān)察制度的基本理論建構(gòu)上達(dá)至大體的共識(shí)。如果缺乏對(duì)核心問題的共識(shí)，縱使分析方法千變?nèi)f化，可所及之處皆是無法互相交涉的對(duì)象。而這反映到今日的主題探討中，便折射出如下疑問：當(dāng)我們?cè)谡務(wù)摫O(jiān)察權(quán)時(shí)，我們究竟探討的是什么權(quán)力？這也是監(jiān)察制度的最核心的問題。若我們?cè)谶@個(gè)問題上無法形成一個(gè)初步的共識(shí)，就會(huì)使得對(duì)監(jiān)察制度其他問題（如監(jiān)察委員會(huì)的定性問題、監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接問題、監(jiān)察機(jī)關(guān)與非監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)同問題等）的探討失去方向且反反復(fù)復(fù)。如今，學(xué)界關(guān)于監(jiān)察權(quán)權(quán)屬問題的界定在一個(gè)模糊的認(rèn)知上達(dá)成了一致，即皆認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是一個(gè)綜合且復(fù)雜的公權(quán)力[1]82-83?？墒牵@種一致性觀點(diǎn)不僅沒有詮釋清權(quán)力的普遍特征，也沒有指出監(jiān)察權(quán)的獨(dú)特之處。這種模糊的共識(shí)類似于二十年前對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)的探討。于是，這種模糊狀態(tài)下的轉(zhuǎn)向，會(huì)使得在方法論上意圖理順各種權(quán)力內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系的嘗試陷入“剪不斷理還亂”的尷尬局面。造成這種模糊困境的原因，筆者認(rèn)為有如下兩個(gè)方面：首先，就權(quán)力的設(shè)定而言，監(jiān)察權(quán)既是短暫試點(diǎn)后的經(jīng)驗(yàn)成果（從2016年發(fā)布試點(diǎn)方案，到2018年修憲并制定《監(jiān)察法》，監(jiān)察權(quán)設(shè)定僅有短短兩年時(shí)間），又是過往分散各異的監(jiān)督權(quán)（為區(qū)分現(xiàn)有的監(jiān)察權(quán)與過去紀(jì)律審查、行政監(jiān)察、刑事檢察，在此用監(jiān)督權(quán)來概述以上諸權(quán)力）的重組整合，監(jiān)察權(quán)的設(shè)定在現(xiàn)實(shí)與歷史制度經(jīng)驗(yàn)的雙重交互間型塑，其既具有過往權(quán)力的承接轉(zhuǎn)合，又具有新型權(quán)力的功能性與專業(yè)性特征[2]19。于是，權(quán)力設(shè)定的初始便具有雙重復(fù)雜性。其次，就權(quán)力運(yùn)行而言，作為一整套權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的監(jiān)察制度存在著兩種操作系統(tǒng)，即紀(jì)檢與監(jiān)察，其分別對(duì)應(yīng)著監(jiān)察的執(zhí)紀(jì)功能與執(zhí)法功能。這二者有著性質(zhì)上的差異，前者突出政治屬性，而后者具有司法特征。如此二者雖不是互不相容，但也存在不協(xié)調(diào)的地方，一個(gè)最為明顯的例子即體現(xiàn)在二者在運(yùn)行過程中對(duì)程序的要求是存在差異的，前者的運(yùn)行程序是在一個(gè)階段上連續(xù)進(jìn)行，且監(jiān)察機(jī)關(guān)具有最終裁決權(quán)。而后者的運(yùn)行程序是數(shù)個(gè)階段上的往復(fù)，且監(jiān)察機(jī)關(guān)不具有最終的裁決權(quán)。因此，看似完整的監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上是建立在不配套的制度要素基礎(chǔ)之上。而以上兩個(gè)方面的復(fù)雜與矛盾，根本而言是由我國黨政一體、議行合一與功能型分權(quán)架構(gòu)的國家制度與治理形態(tài)所決定。故而，監(jiān)察權(quán)之何為難解難分，不是一時(shí)的觀點(diǎn)闡釋即可厘清，也非教義命題的自說自話即能一錘定音，而是需要從監(jiān)察權(quán)根植的土壤對(duì)其條分縷析。

當(dāng)下，關(guān)于監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的認(rèn)知多集中在對(duì)權(quán)力的外部呈現(xiàn)進(jìn)行細(xì)致的描述，而這種以形敘形的解讀方式在我國監(jiān)察制度尚未完善之前只能是“盲人摸象”式的探索。它捕獲到了監(jiān)察權(quán)的局部表征，但就監(jiān)察權(quán)可能的全貌與內(nèi)生特性便容易蓋過或忽視。唯有超越權(quán)力外觀展示的視角，深入到監(jiān)察權(quán)內(nèi)在的生成邏輯，或許將能為我們帶來更加深刻的權(quán)屬認(rèn)知。

二、傳統(tǒng)權(quán)力分析視角———權(quán)力外觀

傳統(tǒng)權(quán)力分析視角貼合于對(duì)權(quán)力各種可見要素的直觀經(jīng)驗(yàn)感知，這些可見要素包括：權(quán)力因何設(shè)定、權(quán)力由誰產(chǎn)生又由誰行使、權(quán)力運(yùn)行過程中的具體措施、程序與結(jié)果以及權(quán)力同其他權(quán)力或權(quán)利的關(guān)系。對(duì)其歸納整理，大致可將這些經(jīng)驗(yàn)要素概括為三類，即權(quán)力設(shè)計(jì)外觀、權(quán)力使用外觀與權(quán)力關(guān)系外觀。雖然筆者在此用“外觀”一詞來表述權(quán)力的經(jīng)驗(yàn)分析視角，但這種視角卻囿于權(quán)力內(nèi)部的教義分析，并非是絕然站在權(quán)力及權(quán)力系統(tǒng)之外對(duì)權(quán)力的各個(gè)方面進(jìn)行局部或整體審視。因此，以權(quán)力外觀來概述傳統(tǒng)權(quán)力分析視角，意在突顯出權(quán)力教義分析的直觀性與封閉性[3]66。同時(shí)，基于其上的權(quán)力定性分析總能得出一個(gè)相似的結(jié)論，監(jiān)察權(quán)在經(jīng)過這套分析框架的層層剝離后得到的既是一個(gè)穩(wěn)定的權(quán)力形態(tài)預(yù)期，又是一種模糊不清的同義反復(fù)。

（一）權(quán)利設(shè)計(jì)外觀

此外觀是對(duì)監(jiān)察權(quán)設(shè)立原因進(jìn)行的分析。權(quán)力因何設(shè)定既具有一般緣由，又具有特殊情境。就前者而言，權(quán)力的誕生離不開一個(gè)二維的設(shè)計(jì)思路，即治理維度與分權(quán)維度[4]6-7。這兩個(gè)維度奠定了權(quán)力的基本形態(tài)與功能特性。當(dāng)我們將監(jiān)察權(quán)放置在雙重維度的坐標(biāo)系中時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)設(shè)立的指標(biāo)具備兩個(gè)面向，即突出監(jiān)察職能的更好發(fā)揮，以及突出保障國家權(quán)力體系的穩(wěn)固可靠。需要強(qiáng)調(diào)的是，在此的治理與分權(quán)不是決然分離的，而是存在著互動(dòng)。這既是新分權(quán)理論對(duì)傳統(tǒng)分權(quán)理論的反思，又是對(duì)權(quán)力能動(dòng)性的再認(rèn)識(shí)。對(duì)此分析，不妨以新分權(quán)思路為切入口，以便探清其與治理維度的交互關(guān)聯(lián)。之所以謂之新分權(quán)在于對(duì)過往分權(quán)僅局限于三權(quán)框架穩(wěn)定性與為了制衡而制衡的批判。就權(quán)力析出何等數(shù)目才能保持穩(wěn)定，舊分權(quán)理論多限于對(duì)以往觀點(diǎn)的承接，此淵源最早可追溯至亞里士多德的政權(quán)三立，即立法、行政與審判，后期經(jīng)由波里比阿、西塞羅的發(fā)展逐步形成制衡的內(nèi)核，接著進(jìn)入近代，洛克的三分法與孟德斯鳩的三分法通過英美制度實(shí)踐均將三權(quán)平衡作為絕對(duì)真理，由此，三權(quán)框架成了權(quán)力制衡制度的描摹版[5]42-43?？墒牵S著權(quán)力的社會(huì)接觸面日益延伸，對(duì)“第四權(quán)力”或“第五權(quán)力”的現(xiàn)實(shí)揭示拓寬了權(quán)力體系的幾何架構(gòu)，此時(shí)權(quán)力的驅(qū)動(dòng)勢能是內(nèi)外并行的。對(duì)內(nèi)而言，新式權(quán)力兼具立法、行政與司法的諸要素，單一特性的權(quán)力不再存在。對(duì)外而言，權(quán)力彌散在整個(gè)社會(huì)生活中，無論是強(qiáng)調(diào)權(quán)力的韌性還是彈性，抑或突顯權(quán)力與類權(quán)力的貼合狀態(tài)都表明權(quán)力以擴(kuò)張回應(yīng)社會(huì)對(duì)它的期待[6]85。由此，三維之制衡被多維之能動(dòng)所替代。新分權(quán)理論在拓展權(quán)力的量的同時(shí)賦予了權(quán)力更多的功能。于是治理維度與分權(quán)維度在工具性的權(quán)力功能向度中覓得了焦點(diǎn)。就后者而言，特殊權(quán)力設(shè)定背景也擺脫不了一種二重視角。這種情境分析立足于《憲法》文本，監(jiān)察權(quán)作為一種監(jiān)督權(quán)在條文間呈現(xiàn)出自身的獨(dú)特樣態(tài)[7]144。我們不妨對(duì)監(jiān)督權(quán)之對(duì)應(yīng)《憲法》中關(guān)于公民基本權(quán)利與國家機(jī)關(guān)權(quán)力的二重分定作一番理解。就公民基本權(quán)利而言，與之對(duì)應(yīng)的是憲法第四十一條，即公民對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)。這類權(quán)利具有激發(fā)應(yīng)對(duì)的特性，它展現(xiàn)出對(duì)國家行為侵入的防御。此監(jiān)督權(quán)是為一種憲法權(quán)利。就國家機(jī)關(guān)權(quán)力而言，與之對(duì)應(yīng)的是《憲法》第三條，即國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國家行政、監(jiān)察、檢察與審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督之責(zé)。這種權(quán)力具有制動(dòng)控制的特性。它展現(xiàn)出對(duì)權(quán)力的約束。此監(jiān)督權(quán)是為一種主權(quán)性權(quán)力，而作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)即對(duì)應(yīng)著后一種監(jiān)督權(quán)，但如此劃分并非使監(jiān)察權(quán)與前一種監(jiān)督權(quán)相割裂。相反，作為國家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力是以權(quán)利為基礎(chǔ)的。一方面，權(quán)力涉及對(duì)權(quán)利的確認(rèn)、協(xié)調(diào)與保障，國家監(jiān)察權(quán)的行使正是立足于公民的監(jiān)督權(quán)的保障；另一方面，權(quán)力的權(quán)利化傾向，使得權(quán)力本身具有私益競爭特性[5]41。因此，監(jiān)察權(quán)行使也需受到監(jiān)督，而公民的監(jiān)督權(quán)即是一種監(jiān)督渠道?？梢?，監(jiān)察權(quán)具有權(quán)利與權(quán)力的雙重特性，它既被憲法所保障，又被憲法所束縛。

（二）權(quán)力使用外觀

此外觀敘述的是監(jiān)察權(quán)在線性運(yùn)行過程中涉及的諸要素，包括行使監(jiān)察權(quán)的國家機(jī)關(guān)、監(jiān)察權(quán)行使的具體呈現(xiàn)以及監(jiān)察權(quán)行使所產(chǎn)生的結(jié)果。相較于權(quán)力設(shè)計(jì)外觀所構(gòu)筑的經(jīng)緯分析平面，權(quán)力使用外觀是在一個(gè)三維的立體空間中對(duì)權(quán)力的所屬、所用與所效進(jìn)行飽和分析。此外觀大致構(gòu)建起了眾多對(duì)監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的分析觀點(diǎn)。

首先就行使監(jiān)察權(quán)的國家機(jī)關(guān)界定而言。依照《憲法》第七節(jié)、《監(jiān)察法》第三條、第四條與第二章、《監(jiān)察法實(shí)施條例》第八條、第十條之規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)并獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)。其中，國家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)全面監(jiān)察工作。上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。同時(shí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。此外，地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件時(shí)，當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。以上，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行了縱橫分析。但還需確定的是監(jiān)察機(jī)關(guān)究竟是何種性質(zhì)的國家機(jī)關(guān)。這個(gè)問題直接關(guān)聯(lián)其所行使的監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)。對(duì)于行政與審判機(jī)關(guān)而言，我們幾乎可以從其所從事的職能事項(xiàng)對(duì)其機(jī)關(guān)性質(zhì)進(jìn)行界定，但檢察與監(jiān)察機(jī)關(guān)就不太能從職能事項(xiàng)的認(rèn)知中獲得準(zhǔn)確的職能定性。原因在于這兩類機(jī)關(guān)既具有行政特征又具有司法特征。相較于監(jiān)察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的行政檢察（行政公益訴訟）、司法檢察（民刑事案件檢察）、內(nèi)部檢察都具有法律檢察的特性，因而依照《憲法》第一百三十四條之規(guī)定，將檢察機(jī)關(guān)界定為法律檢察機(jī)關(guān)，尚且能將其與其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行區(qū)分[8]86-87。但依照《憲法》第一百二十三條之規(guī)定，將監(jiān)察委員會(huì)界定為監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅有同義反復(fù)之嫌，還無法將其與其他國家的內(nèi)部紀(jì)律審查部門相區(qū)分。它們?cè)诒O(jiān)察事項(xiàng)上的高度同質(zhì)性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對(duì)檢察機(jī)關(guān)同其他機(jī)關(guān)的事項(xiàng)分別。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)是由兩個(gè)核心部門構(gòu)成，即黨的紀(jì)律檢查部門與各類行政司法監(jiān)察部門。通常所說的監(jiān)察機(jī)關(guān)是“一套人馬，兩塊牌子”的構(gòu)成即是對(duì)這種復(fù)合的機(jī)構(gòu)組成的生動(dòng)描述。因此，其性質(zhì)的界分不僅要有異于其他國家機(jī)關(guān)，還要區(qū)別內(nèi)部的雙重屬性[9]117。是故，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)界定具有復(fù)雜性。目前，學(xué)界對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位大致有如下幾種觀點(diǎn)：政治機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、具有行政與司法雙重特性的專責(zé)機(jī)關(guān)與集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督于一體的綜合性、混合性與獨(dú)立性的國家機(jī)關(guān)。以上這些觀點(diǎn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)界定均是依照法律對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的縱橫定位并結(jié)合其職能事項(xiàng)在各種突出面向上的不同展現(xiàn)，可以說它們都是緊緊圍繞《憲法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定義來闡釋監(jiān)察的具體內(nèi)涵。

其次，就監(jiān)察權(quán)的具體呈現(xiàn)而言。依照《監(jiān)察法》第十一條之規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查與處置的職能。這些職能共同構(gòu)筑起監(jiān)察權(quán)的多重屬性。在職能束的包裹中，監(jiān)察權(quán)的行使將不是一個(gè)層面上的延伸，而是在多個(gè)層面上的齊頭并進(jìn)。由于監(jiān)察權(quán)所針對(duì)的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的人員，并對(duì)公權(quán)力行使的諸環(huán)節(jié)進(jìn)行全面覆蓋。因而，監(jiān)察權(quán)至少存在如下三個(gè)層面的運(yùn)行：一是黨的紀(jì)律審查層面，監(jiān)察權(quán)在該層面重點(diǎn)突出監(jiān)督職能，其具體職能行使可表述為對(duì)依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)與道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)相關(guān)人員開展廉政教育，同時(shí)可以給予相應(yīng)的黨內(nèi)處分。二是政務(wù)監(jiān)察層面，監(jiān)察權(quán)在該層面重點(diǎn)突出處置職能，其具體職能行使可表述為對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分，并對(duì)履職不力、失職之責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行行政問責(zé)。另外，還可對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)下達(dá)監(jiān)察建議書，以督促其加強(qiáng)部門廉政建設(shè)。三是刑事監(jiān)察層面，監(jiān)察權(quán)在該層面重點(diǎn)突出調(diào)查職能，其具體職能行使可表述為對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的人員進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果移送至檢察機(jī)關(guān)審查起訴。在調(diào)查過程中，可對(duì)符合條件的被調(diào)查人員采取留置措施。其在調(diào)查活動(dòng)中收集到的證據(jù)材料應(yīng)符合刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。以上三個(gè)層面大致涵蓋了監(jiān)察權(quán)的具體運(yùn)行過程。此三個(gè)層面可以同時(shí)進(jìn)行，也可分段進(jìn)行，但不能交叉進(jìn)行。對(duì)黨紀(jì)審查與政務(wù)監(jiān)察不可與刑事監(jiān)察混為一談。這一點(diǎn)也可從兩者依循的程序規(guī)定來突顯。不過，監(jiān)察實(shí)踐，監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展以上職能活動(dòng)時(shí)，都有意無意地依照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定展開活動(dòng)，特別是在證據(jù)收集與被調(diào)查人訊問上。如此，程序上的相似適用仍無法抹平監(jiān)察職權(quán)在三個(gè)層面上的不同展現(xiàn)。

最后，就監(jiān)察權(quán)行使結(jié)果而言。依照《監(jiān)察法》第四十五條、《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四節(jié)之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)分別對(duì)違法違紀(jì)的公職人員予以批評(píng)教育或政務(wù)處分，并對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查認(rèn)為案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。此外監(jiān)察機(jī)關(guān)還可依據(jù)實(shí)際情況對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位存在的廉政建設(shè)問題提出檢察建議。不過，還有一點(diǎn)不容忽視的是國家監(jiān)察委員會(huì)具有依照憲法、法律制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，不過該項(xiàng)權(quán)力并未在《憲法》第三章第七節(jié)關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)之職權(quán)的規(guī)定上予以明確，同樣《監(jiān)察法》也未對(duì)之作出明確規(guī)定，而《監(jiān)察法實(shí)施條例》即是由國家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議制定施行。這十分類似于國務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)行使兼具立法、行政與司法三重特質(zhì)。

通過以上對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的三維運(yùn)行要素的分析，我們不僅沒有更清晰地界定監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)，反而加深了對(duì)監(jiān)察權(quán)復(fù)雜多樣特性的認(rèn)知。如此立體式的權(quán)力行使架構(gòu)絕非是靜態(tài)而穩(wěn)定的，而是動(dòng)態(tài)且復(fù)雜的。由此，眾多學(xué)者都將這一新設(shè)權(quán)力界定為一種獨(dú)立且復(fù)合式公權(quán)力是有一定道理的。

（三）權(quán)力關(guān)系外觀

此外觀是在同其他權(quán)力進(jìn)行比較分析的過程中型塑。其或表現(xiàn)為一種非此即彼的二階架構(gòu)，或表現(xiàn)為一種多種屬性相縫合的綜合形態(tài)。在分別展示諸觀點(diǎn)前，先對(duì)一些相比較的主要權(quán)力特性進(jìn)行分析。就行政權(quán)的屬性而言，一般認(rèn)為其權(quán)力的本質(zhì)是“執(zhí)行”，強(qiáng)調(diào)其對(duì)立法機(jī)關(guān)之制定法的忠實(shí)貫徹。因此，行政權(quán)在運(yùn)行機(jī)制上突出服從性，其行使方式強(qiáng)調(diào)積極主動(dòng)，而且行政權(quán)在權(quán)力效果的最終效力上不能自行判斷[10]218-219。就司法權(quán)的屬性而言，一般認(rèn)為其權(quán)力本質(zhì)是“判斷”，強(qiáng)調(diào)其對(duì)事實(shí)與法律要素的核定調(diào)整。因此，司法權(quán)在運(yùn)行機(jī)制上突出獨(dú)立性，其行使方式強(qiáng)調(diào)消極被動(dòng)，并且在權(quán)力效果的最終效力上能自行判斷[10]227-228。如此，相反相成的權(quán)屬界分，一方面意在促使國家權(quán)力的功能分工，另一方面則為實(shí)現(xiàn)權(quán)力間制衡。當(dāng)用此兩分的界定框架來對(duì)比分析監(jiān)察權(quán)時(shí)，監(jiān)察權(quán)當(dāng)歸屬何方呢？為此，主要觀點(diǎn)的陳述有如下四個(gè)方面，分別是偏重行政性質(zhì)、偏重司法性質(zhì)、兼具行政與司法二重性與獨(dú)立特性論[11]128-129。這十分類似過往對(duì)檢察權(quán)的權(quán)屬界定[12]14。照例也表現(xiàn)為以上四種觀點(diǎn)。居于主流的是第四種觀點(diǎn)，即獨(dú)立特性論，其強(qiáng)調(diào)上述其他三個(gè)觀點(diǎn)均是只見樹木而不見森林，是以局部概括整體，觀點(diǎn)具有片面性。我們?cè)谏鲜霰O(jiān)察權(quán)的詳述中均能發(fā)現(xiàn)職權(quán)發(fā)揮與行政、司法權(quán)特性相對(duì)應(yīng)的部分，但這不意味著監(jiān)察權(quán)重點(diǎn)偏向于某種單一特性的權(quán)力。之所以強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，一方面是基于監(jiān)察權(quán)行使的專業(yè)性與壟斷性，即只能由監(jiān)察人員與監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，其他機(jī)關(guān)不得干涉。另一方面是強(qiáng)調(diào)一種新型權(quán)力的獨(dú)特之處，該獨(dú)特性可表現(xiàn)在權(quán)力的復(fù)合程度上。這種復(fù)合程度可體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：其一是組織的復(fù)合程度，即監(jiān)察機(jī)關(guān)是紀(jì)檢部門、行政監(jiān)督部門與司法檢察部門三者的合而為一。此三者彼此分工、互不干涉、各司其職，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)與相關(guān)社會(huì)組織及其工作人員的全覆蓋。其二是程序的復(fù)合程度，此復(fù)合形態(tài)表現(xiàn)為程序適用的合殊相間。首先就殊途而言，紀(jì)檢、政務(wù)監(jiān)督與司法監(jiān)察各有其適用程序，雖然目前僅在監(jiān)察法內(nèi)對(duì)監(jiān)察權(quán)適用程序進(jìn)行了一體概括，但在實(shí)際操作中，當(dāng)有各自的適用通道與進(jìn)路。以政務(wù)違法與刑事犯罪的證據(jù)要求為例，前者仍延續(xù)過往《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定（當(dāng)下隨著《行政監(jiān)察法》的廢止，《政務(wù)處分法》的出臺(tái)，違紀(jì)違法行為的認(rèn)定毅然依照后者并結(jié)合《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定而展開），而后者則需嚴(yán)格適用《刑事訴訟法》對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，同時(shí)適用非法證據(jù)排除規(guī)則。此外，不同調(diào)查對(duì)象、不同事項(xiàng)、不同處理結(jié)果也影響著程序的進(jìn)行狀態(tài)。對(duì)于紀(jì)檢與政務(wù)監(jiān)督而言，監(jiān)察權(quán)行使貫穿了監(jiān)督、調(diào)查、處置三個(gè)環(huán)節(jié)，并就處置結(jié)果的最終效力在內(nèi)部以復(fù)審復(fù)核的方式進(jìn)行糾正與確證。而對(duì)于刑事監(jiān)察而言，監(jiān)察權(quán)則集中體現(xiàn)為對(duì)職務(wù)犯罪行為的調(diào)查上。在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，調(diào)查將對(duì)行為是否符合移送審查起訴標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行事前界定，一旦被調(diào)查者行使公權(quán)力行為不構(gòu)成或不完全構(gòu)成職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)撤銷案件或補(bǔ)充調(diào)查；一旦被調(diào)查者行使公權(quán)力行為構(gòu)成職務(wù)犯罪的事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要補(bǔ)充調(diào)查時(shí)，可退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查或自行調(diào)查。這就類似于公安機(jī)關(guān)對(duì)普通刑事案件的偵查權(quán)。因此，在刑事監(jiān)察程序中，監(jiān)察權(quán)保持著事前的事實(shí)與證據(jù)的收集與整理，并在整個(gè)程序中處于初步的進(jìn)入端口，其對(duì)處置結(jié)果不具有最終的決定效力，而且程序的審查起訴與審判執(zhí)行環(huán)節(jié)將獨(dú)立于監(jiān)察機(jī)關(guān)外進(jìn)行。其三是監(jiān)察體制的復(fù)合程度，這一復(fù)合是政治體制與法律體制的互通互融，居于整個(gè)體制核心的是黨對(duì)監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察權(quán)的全覆蓋特性不僅是對(duì)權(quán)力行使的全環(huán)節(jié)鏈的法治規(guī)整，更是建設(shè)廉政善治政府與法治社會(huì)的制度配套。因此，監(jiān)察權(quán)的整合設(shè)定與順暢運(yùn)行離不開中國政治體制中最大的引導(dǎo)銜接要素，即中國共產(chǎn)黨。而監(jiān)察權(quán)之所以要將非黨員公職人員也納入監(jiān)察范疇，不僅是克服以往分散型監(jiān)察權(quán)的打擊面不足，更是強(qiáng)化黨對(duì)國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的全面領(lǐng)導(dǎo)。遂以政黨制度為核心構(gòu)筑起來的中國特色社會(huì)主義國家權(quán)力體系，將在拓展延伸出監(jiān)察權(quán)后使體系更加立體化并具有多重的功能面向，這種功能取向?qū)⒂挟愑谖鞣絿业姆謾?quán)體系，功能的多重性將既應(yīng)對(duì)國家權(quán)力不斷擴(kuò)展的整合與限縮需求，又將回應(yīng)一個(gè)權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)形成所帶來的的諸多弊病，而這將是筆者在權(quán)力的內(nèi)在生成邏輯中重點(diǎn)論述的內(nèi)容。

通過對(duì)權(quán)利外觀架構(gòu)的分析，我們能初步形成對(duì)監(jiān)察權(quán)權(quán)力性質(zhì)的一個(gè)大致結(jié)論，即監(jiān)察權(quán)是一個(gè)約束權(quán)力本身的專門化、全面性、綜合性、復(fù)合體式的國家權(quán)力。但正如筆者在前文中所說明的，外觀視角或許并非使我們超脫出權(quán)力本身的樣態(tài)來看待權(quán)力，這種視角先天就帶有一種權(quán)力有色眼鏡，即監(jiān)察權(quán)不過是既有監(jiān)督權(quán)的規(guī)整集合而非更新了監(jiān)督權(quán)力體系。如若我們能真正站在權(quán)力之外來看待權(quán)力，那么監(jiān)察權(quán)將是對(duì)我國功能型分工權(quán)力體系的完善。

三、一種新式的權(quán)力分析視角———權(quán)力生成邏輯

權(quán)力的誕生自古以來就有著各式各樣的說法，從專制時(shí)代的強(qiáng)力說、神意說、世襲論到民主時(shí)代的社會(huì)契約說與階級(jí)意志論[13]25。它們都緊緊圍繞著權(quán)力的合法性展開，而是否合法是界定一種權(quán)力性質(zhì)的最為原始的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)合法權(quán)力而言，它意味著一種有效的控制力量，意在展示文明的進(jìn)步與社會(huì)的發(fā)展。而對(duì)非法權(quán)力而言，它意味著一種腐朽的壓迫勢能，意在詮釋文明的衰落與社會(huì)的倒退[14]192-193。如此觀念分層在第二次世界大戰(zhàn)的兩個(gè)同盟間表現(xiàn)得尤為明顯。盡管，后期兩種意識(shí)形態(tài)扭曲了人們對(duì)權(quán)力模式的客觀認(rèn)知，但對(duì)權(quán)力之合法與否地把控常與政權(quán)的穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。因此，合法性是窺探某種權(quán)力之性質(zhì)的絕佳觀測點(diǎn)。那此時(shí)，就得對(duì)合法性進(jìn)行闡釋。什么是合法性，按照目前的政治理論，它常與人民的意志相掛鉤，即突顯出權(quán)力的民意傾向。就霍布斯而言，權(quán)力是公民為自我保全而將自身所有權(quán)利讓渡給主權(quán)者而形成的力量[15]132。就洛克而言，權(quán)力是公民為保障個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)而將自身的部分權(quán)利（包括執(zhí)行、審判等權(quán)利）賦予國家的權(quán)利集合體[16]91。就盧梭而言，權(quán)力是人民公共意志的體現(xiàn)[17]29。就邊沁而言，主張大多數(shù)人的最大化利益視為權(quán)力的有效性來源[18]43。而貢斯則反對(duì)上述公意論與整體利益的說法，認(rèn)為主權(quán)者不會(huì)自行行使權(quán)力，權(quán)力往往會(huì)被委派出去由那些名義上代表人民意志的人來行使，因此權(quán)力當(dāng)限于安全之保障，除安全外的其他權(quán)力當(dāng)歸屬與公民權(quán)利[19]。此外，波普爾對(duì)開放社會(huì)地描述也將一種有限性視為權(quán)力合法性的內(nèi)涵（他反對(duì)整體性的社會(huì)工程論，而主張一個(gè)零星的社會(huì)規(guī)劃）[20]214-215。就此權(quán)力的合法性由一種形式化的意志界定開始轉(zhuǎn)向一種實(shí)質(zhì)化的權(quán)力效力認(rèn)同[21]58。可見合法性所包含的不僅有人民意志的屬性，還有權(quán)力運(yùn)行的功利趨向與權(quán)力延展的謙抑性。就后兩種含義而言，它可以結(jié)合控制論的觀點(diǎn)來對(duì)權(quán)力進(jìn)行一種全新的闡釋，即權(quán)力是對(duì)社會(huì)各式利益的有效控制[22]55。它呈現(xiàn)出權(quán)力的控制形態(tài)與互動(dòng)控制結(jié)構(gòu)。而這兩者在結(jié)合權(quán)力根植的特殊社會(huì)背景中共同構(gòu)成了權(quán)力的生成邏輯。因此，對(duì)監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)闡釋將從這三個(gè)方面來展開。

（一）監(jiān)察權(quán)的“受力分析”——簡述監(jiān)察權(quán)的控制形態(tài)

監(jiān)察權(quán)所控制的社會(huì)資源是對(duì)日益膨脹的權(quán)力產(chǎn)品的去腐存廉并最大化地發(fā)揮權(quán)力的生產(chǎn)與交換功能。在當(dāng)下這個(gè)全民利益需求不斷增多增新的時(shí)代，面對(duì)相對(duì)擁擠的利益存儲(chǔ)空間，如何去確證利益的合理性、如何去協(xié)調(diào)利益間的競爭性、如何去保障確證利益的有效性，這些問題都構(gòu)成了權(quán)力衍生的需求動(dòng)機(jī)以及賦予新設(shè)權(quán)力以合法性的認(rèn)同源泉。由此，對(duì)權(quán)力的需求生產(chǎn)出越來越多的權(quán)力產(chǎn)品，而權(quán)力產(chǎn)品又在需求是否得到滿足中實(shí)現(xiàn)與需求對(duì)象合法化認(rèn)同的交換。此時(shí)，合法性成為權(quán)力行使者與權(quán)力對(duì)象間互動(dòng)的“符號(hào)貨幣”。而監(jiān)察權(quán)想要為自身增值并實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的再生產(chǎn)就必須盡可能多的獲得合法性“貨幣”。而當(dāng)下我國的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的對(duì)美好生活的向往同不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾，集中體現(xiàn)在監(jiān)察制度中，即人民對(duì)于廉潔善治政府、社會(huì)與國家的向往同公權(quán)力擴(kuò)張與限縮不協(xié)調(diào)的張力之間的矛盾。為此，監(jiān)察權(quán)的設(shè)定需要面對(duì)來自權(quán)力濫用或非責(zé)任化的拉力與過往分散型監(jiān)督權(quán)式微的阻力，以及黨的先進(jìn)性與純潔性之保持的重力的三重受力。為保持受力平衡以實(shí)現(xiàn)權(quán)力張力的有效浮動(dòng)而應(yīng)對(duì)權(quán)力需求，監(jiān)察權(quán)就必須在克制權(quán)力妄為本性的同時(shí)，盡可能地發(fā)揮權(quán)力的能動(dòng)效力。這就使得監(jiān)察權(quán)成為權(quán)力需求市場有序進(jìn)行的穩(wěn)定器。為此監(jiān)察權(quán)需要在三個(gè)方面控制各類力量以協(xié)調(diào)各方。首先，是對(duì)權(quán)力延伸范圍的包涉。正如孟德斯鳩所言，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張欲，權(quán)力的行使只有遇到邊界才會(huì)停止[23]185。而監(jiān)察權(quán)正是圈定權(quán)力行使范圍的制度之網(wǎng)。它突顯出監(jiān)察權(quán)對(duì)外部相關(guān)權(quán)力的限度控制。其次，是對(duì)分散型監(jiān)督權(quán)的效力整合。監(jiān)督權(quán)的整合正是應(yīng)對(duì)著權(quán)力擴(kuò)張勢能強(qiáng)而權(quán)力約束力度弱之間的制度性矛盾[24]8-9。雖然整合也表現(xiàn)出監(jiān)察權(quán)作為一種權(quán)力具有擴(kuò)張欲，但在此的擴(kuò)張態(tài)勢是相對(duì)于其他權(quán)力的泛濫。因此，整合權(quán)力的意圖并非是使監(jiān)察權(quán)肆意妄為，而是指面對(duì)其他強(qiáng)大權(quán)力時(shí)，對(duì)彼此力量間的衡平。最后是對(duì)黨的先進(jìn)性與純潔性的一貫落實(shí)。這可以視為監(jiān)察權(quán)對(duì)權(quán)利需求市場利益資源的控制[25]250。僅僅依靠需求市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，權(quán)力往往會(huì)縱情于自身內(nèi)在的利己本性，一旦權(quán)力濫用或非責(zé)任化就會(huì)使得權(quán)力產(chǎn)品被少數(shù)權(quán)力支配者所壟斷，進(jìn)而影響權(quán)力合法化的競爭。為克服這種盲目性與自發(fā)性，就必須充分發(fā)揮黨的先進(jìn)性與純潔性，堅(jiān)持黨對(duì)國家權(quán)力體制的全面領(lǐng)導(dǎo)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，以公開公正的姿態(tài)回應(yīng)人民的利益需求，從而保障新設(shè)權(quán)力在人民的認(rèn)同考量間優(yōu)勝劣汰。由上可見，監(jiān)察權(quán)存在一個(gè)辯證的控制形態(tài)，具體表現(xiàn)為擴(kuò)張與限縮的辯證關(guān)系[26]72。就擴(kuò)張而言，包含著監(jiān)察權(quán)自身的整合與其他公權(quán)力的衍生，兩者對(duì)立統(tǒng)一，相反相成。就限縮而言，包含著監(jiān)察權(quán)對(duì)其他公權(quán)力的克制與監(jiān)察權(quán)自身的約束，兩者一體兩面，相輔相成。而這種辯證關(guān)系在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下呈現(xiàn)出適當(dāng)?shù)膹埩?，這種張力既使得所有權(quán)力存在可延展的空間以應(yīng)對(duì)與日俱增的利益確證、協(xié)調(diào)與保障需求，又能使所有權(quán)力在法治的軌道上合理有序地拓展自身空間，使權(quán)力體系中的各類權(quán)力分工有序、協(xié)調(diào)有益，從而盡可能發(fā)揮權(quán)力的社會(huì)治理效能。

（二）權(quán)力間互動(dòng)控制結(jié)構(gòu)

通過前述對(duì)監(jiān)察權(quán)辯證控制形態(tài)的分析，我們發(fā)現(xiàn)擴(kuò)張與限縮的雙向運(yùn)動(dòng)是在權(quán)力間互動(dòng)形成的。各權(quán)力都緊緊圍繞著爭奪權(quán)力合法性資源而展開。在這里我們能看到某種權(quán)力在時(shí)間維度上的歷程演變，即權(quán)力由初期的設(shè)定（權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)）而在正當(dāng)程序上獲得一定的合法性。接著為應(yīng)對(duì)社會(huì)利益確證、協(xié)調(diào)與保障的需求而實(shí)現(xiàn)權(quán)力在量上的衍生。這些衍生出的權(quán)力或表現(xiàn)為受既有權(quán)力的部分授權(quán)，或表現(xiàn)為對(duì)既有權(quán)力的代理。它們擴(kuò)張了權(quán)力的適用面，為可能的新設(shè)權(quán)力奠定了基礎(chǔ)，但它們欠缺既有權(quán)力的合法性或表現(xiàn)為合法性不足（未經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)也未經(jīng)權(quán)力行使的正當(dāng)程序）。因此，為增進(jìn)既有權(quán)力運(yùn)行的合法狀態(tài)，就需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行整合，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的正當(dāng)程序化與實(shí)質(zhì)有效化（立法與賦權(quán)）。最后擴(kuò)張狀態(tài)下形成的分散權(quán)利束被整合為一種完整的新設(shè)權(quán)力。此時(shí)的新設(shè)權(quán)力完全異于舊設(shè)權(quán)力，它不僅被賦予了全新的合法性形態(tài)，也實(shí)現(xiàn)了權(quán)力功能的更新。這種由分散走向整合的過程可成為權(quán)力的質(zhì)變。由上，我們大致勾勒出權(quán)力變遷的兩個(gè)環(huán)節(jié)，即權(quán)力衍生與權(quán)力整合。而在這兩個(gè)環(huán)節(jié)都存在著權(quán)力異化的可能，具體表現(xiàn)為權(quán)力的不作為與亂作為[27]22-23?！安蛔鳛椤睂?duì)應(yīng)著權(quán)力在應(yīng)對(duì)利益需求時(shí)消極被動(dòng)，致使權(quán)力向內(nèi)部消解而陷于空轉(zhuǎn)，從而使權(quán)力虛置?！皝y作為”對(duì)應(yīng)著權(quán)力肆意衍生而漠視利益需求的合理限度，導(dǎo)致權(quán)力過度干預(yù)權(quán)利自由，進(jìn)而使權(quán)力異化為獨(dú)裁者的權(quán)利。為防止權(quán)力異化，監(jiān)察權(quán)便需要在以上兩個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)權(quán)力進(jìn)行調(diào)控，既保障權(quán)力充分發(fā)揮效能，又確保權(quán)力有序合理運(yùn)行。當(dāng)然，監(jiān)察權(quán)作為一種權(quán)力同樣需要經(jīng)歷權(quán)力衍生與權(quán)力整合兩個(gè)環(huán)節(jié)，不過監(jiān)察權(quán)的演變歷程是與其他權(quán)力的演變相錯(cuò)而行，呈現(xiàn)出一種錯(cuò)位的權(quán)力形成過程。具體表現(xiàn)為，權(quán)力新設(shè)初期的監(jiān)督權(quán)力在對(duì)正當(dāng)程序合法性的一種補(bǔ)足，與其對(duì)應(yīng)的權(quán)力是監(jiān)督權(quán)創(chuàng)設(shè)的前提，一旦失去了需要受控制的權(quán)力，監(jiān)督權(quán)的存在也將失去其必要根基，對(duì)應(yīng)權(quán)力的存在也可以視為監(jiān)督權(quán)創(chuàng)設(shè)的工具性前提。接著，隨著權(quán)力在回應(yīng)社會(huì)利益訴求時(shí)衍生，權(quán)力的擴(kuò)張性展露，此時(shí)監(jiān)督權(quán)獲得了獨(dú)立的設(shè)定基礎(chǔ)，即對(duì)權(quán)力運(yùn)行中的衍生狀態(tài)進(jìn)行控制，以確保這些從既有權(quán)力中延伸出來的觸手在未補(bǔ)足合法性之前不逾越合法性的框架。此時(shí)的監(jiān)督權(quán)也將面臨權(quán)力的演化與分散，以應(yīng)對(duì)日益延展的權(quán)力面。但這會(huì)造成受監(jiān)督的權(quán)力越擴(kuò)張?jiān)綇?qiáng)大，可監(jiān)督權(quán)越全面散布勢能卻越弱。為此，監(jiān)督權(quán)急需整合以保障自身職能的發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)權(quán)力間平衡。而這一過程正對(duì)應(yīng)著當(dāng)下我國監(jiān)察權(quán)的設(shè)定，即是對(duì)過往分散型監(jiān)督權(quán)效能式微的糾正與對(duì)監(jiān)督力量的整合以控制權(quán)力運(yùn)行的全過程?？梢?，監(jiān)察權(quán)的權(quán)力衍生與權(quán)力整合交錯(cuò)于其他權(quán)力衍生與整合的過程之間，以確保對(duì)權(quán)力量增與質(zhì)變的雙重控制，防止權(quán)力的異化。上述互動(dòng)過程可以圖示展現(xiàn)（如圖1所示）。

圖1 權(quán)力間互動(dòng)控制結(jié)構(gòu)

（三）監(jiān)察權(quán)生成的社會(huì)背景

監(jiān)察權(quán)設(shè)立的社會(huì)背景在權(quán)力關(guān)系外觀分析框架的介紹中已經(jīng)或多或少有所提及，在此筆者將對(duì)其進(jìn)行一些歸納整理，大致展現(xiàn)出以黨政一體與議行合一為面向的權(quán)力誕生的社會(huì)背景。首先，就黨政一體而言。當(dāng)今，中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨在推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮著總攬全局，協(xié)調(diào)各方的核心作用。這體現(xiàn)出我國黨政一體制度的行動(dòng)邏輯。而這一邏輯反映在監(jiān)察權(quán)的設(shè)立中，即是對(duì)國家監(jiān)察權(quán)力資源的統(tǒng)領(lǐng)與調(diào)配。在監(jiān)察權(quán)的擴(kuò)張與限縮辯證控制形態(tài)中，黨的政治引領(lǐng)、組織協(xié)調(diào)、內(nèi)部動(dòng)員與外部監(jiān)督將貫通權(quán)力運(yùn)行始終[28]12。這突顯出監(jiān)察權(quán)在政治屬性與法律屬性上的互融互通，使新設(shè)權(quán)力的界定無法割裂其內(nèi)在的雙重屬性與運(yùn)行邏輯。當(dāng)然，政治組織與法律框架并非總是協(xié)調(diào)一致，例如過往在黨的紀(jì)律檢查中所采取的“雙特”或“雙規(guī)”措施，其更多強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)紀(jì)律的嚴(yán)肅性與適用的實(shí)效性，但其在限制人身自由上存在合法性欠缺問題。是故監(jiān)察權(quán)的確立將使得過往脫離法律軌道運(yùn)行的政治措施回歸制度規(guī)范的大框架內(nèi)，在充分保障黨的先進(jìn)性與純潔性的同時(shí)推動(dòng)廉潔善治的國家治理生態(tài)的形成。如此，政治體制與法律規(guī)范的一體強(qiáng)調(diào)，既突顯兩者共存共生的制度特色，又強(qiáng)調(diào)兩者互補(bǔ)互促的制度優(yōu)勢。其次，就議行合一而言。這是我國權(quán)力體系不同于西方分權(quán)架構(gòu)的顯要區(qū)別?？偟膩碚f我國權(quán)力體系強(qiáng)調(diào)國家各項(xiàng)權(quán)力在人民代表大會(huì)的統(tǒng)轄下深刻貫徹人民意志，其分設(shè)的諸項(xiàng)權(quán)力意圖不在于區(qū)分制衡，而在于劃配協(xié)同[29]5-6。與之相對(duì)的西方分權(quán)架構(gòu)則強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力間相互制約關(guān)系。正如李普曼所強(qiáng)調(diào)的“制度的健康有賴于兩種權(quán)力（立法與行政）之間的關(guān)系。若任何一種權(quán)力吞噬或摧毀了另一種權(quán)力的職能，那么憲制就被擾亂了?！盵30]34可見在分權(quán)形態(tài)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)注重于權(quán)力關(guān)系間的此消彼長，以求互不壓制。而分工形態(tài)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)對(duì)人民主權(quán)意志的徹底貫徹，以求權(quán)力效能充分滿足意志主張。監(jiān)察權(quán)的設(shè)定正是置于這一功能型權(quán)力分工架構(gòu)中。它無法與其他權(quán)力分裂開來審視，也無法脫離自身的職能性質(zhì)來認(rèn)知。就此，眾多學(xué)者將監(jiān)察權(quán)界定為監(jiān)督權(quán)、專職監(jiān)察權(quán)或國家監(jiān)察權(quán)便是受到這種權(quán)力分工體系的影響。總而言之，黨政一體與議行合一的大背景皆揭示出監(jiān)察權(quán)雙重的權(quán)力特性，它既是兼具政治屬性與法律屬性的國家權(quán)力，又是區(qū)別于其他國家權(quán)力又協(xié)同于整個(gè)權(quán)力體系的專責(zé)監(jiān)察權(quán)[11]132-133。

綜上所述，權(quán)力生成邏輯的分析視角將監(jiān)察權(quán)的設(shè)立、運(yùn)行、功能置于合法性控制的小背景與國家制度體系的大背景之下進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，它全面展現(xiàn)了權(quán)力生成的動(dòng)機(jī)與需求、權(quán)力機(jī)制的搭建與完善、權(quán)力關(guān)系的緊張與舒緩。監(jiān)察權(quán)的認(rèn)知不再是單一向度的教義分析，而是在教義與社會(huì)的雙重情境中展現(xiàn)交相呼應(yīng)的定性結(jié)論。

四、總結(jié)

監(jiān)察權(quán)的定性分析存在一表一里的雙重視角。就“表視角”而言，它是對(duì)監(jiān)察權(quán)外觀的詳細(xì)刻畫，大致可展現(xiàn)為三種外觀，即權(quán)力設(shè)立外觀、權(quán)力使用外觀與權(quán)力關(guān)系外觀。設(shè)立外觀揭示出監(jiān)察權(quán)設(shè)立的治理與分權(quán)雙重向度。使用外觀厘清監(jiān)察權(quán)的所屬機(jī)關(guān)、所用權(quán)能與所效結(jié)果。關(guān)系外觀則顯現(xiàn)監(jiān)察權(quán)同其他國家權(quán)力的屬性異同。結(jié)合三種外觀呈現(xiàn)，監(jiān)察權(quán)被界定為一個(gè)約束權(quán)力本身的專門化、全面性、綜合性、復(fù)合體式的國家權(quán)力。但如此界定既無法與其他國家權(quán)力相分別，特別是檢察權(quán)，也無法具體展現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的具體生成樣態(tài)。因此，筆者引入了一個(gè)“里視角”，即權(quán)力生成邏輯視角，從權(quán)力的控制形態(tài)、權(quán)力間的互動(dòng)控制結(jié)構(gòu)與權(quán)力生成的制度背景三個(gè)方面對(duì)“表視角”下勾勒的監(jiān)察權(quán)定性進(jìn)行內(nèi)涵增附與動(dòng)態(tài)型塑。在表述監(jiān)察權(quán)的一般權(quán)力形態(tài)的同時(shí)突出監(jiān)察權(quán)設(shè)立、運(yùn)行與實(shí)效的中國特色。