西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治模式研究
——以廣西Y市F區(qū)政府、市場協(xié)同治理畜禽糞污為例

蘇毅清，張詩斐，李 睿，方 平

1. 廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004；2. 廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530004

整治提升農(nóng)村人居環(huán)境，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的基本要求[1]。無論對經(jīng)濟發(fā)達還是對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，改善農(nóng)村人居環(huán)境都是扎實推進鄉(xiāng)村建設(shè)的抓手[2]，以深入貫徹農(nóng)村人居環(huán)境整治要求為“小切口”，能夠助推鄉(xiāng)村振興“大戰(zhàn)略”。2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》(以下簡稱《三年行動方案》)要求：“地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟欠發(fā)達等地區(qū)，在優(yōu)先保障農(nóng)民基本生活條件基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人居環(huán)境干凈整潔的基本要求。”[2]2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案(2021—2025年)》(以下簡稱《五年行動方案》)明確提出了地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)也要建立健全長效管護機制，使得“農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率逐步提高，農(nóng)村生活污水垃圾治理水平有新提升，村容村貌持續(xù)改善”；清理畜禽養(yǎng)殖糞污等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物是持續(xù)開展村莊清潔行動、建立健全長效管護機制的重點之一[1]。對于如何改善和治理農(nóng)村人居環(huán)境，《五年行動方案》指出，要“堅持地方為主，強化地方黨委和政府責(zé)任，鼓勵社會力量積極參與，構(gòu)建政府、市場主體、村集體、村民等多方共建共管格局”[2]。在實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治和保護鄉(xiāng)村綠水青山的實踐中，學(xué)界主要討論了從主體及其關(guān)系來看的5種治理模式，即以農(nóng)村社區(qū)自主治理為主的模式[3]165-170、以地方政府管理或購買服務(wù)為主的模式[4]19、政府主導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)參與的模式[5]30-39,[6]、政府與社會資本合作的模式[7]59-68、政府、市場和農(nóng)民多主體協(xié)作共治[8]或嵌入式治理[9]69-80的模式，也從多個方面探討了社會共生視角下的目標(biāo)、資源、行動共生路徑[10]62-63，合作治理的制度化和行動化路徑[11]，以及系統(tǒng)整治、綜合整治、源頭整治、分類整治[12]等治理路徑。這些模式和路徑都不是“萬能藥”，需要有一定的適用條件才能發(fā)揮其有效的治理機制，克服具體治理情境中不同類型治理主體的治理困境[4]16-33,[5]34-35,[7]66-67,[9]77-79,[13]。農(nóng)村人居環(huán)境治理的已有研究案例和數(shù)據(jù)主要集中在發(fā)達地區(qū)，且主要涉及生活污水、廁所革命等，西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)禽畜糞污的村莊環(huán)境治理研究較少，需要研究分析具體治理情境和不同類型治理主體的治理困境。

在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，往往存在“小財政”與急需解決的“大治理”之間的矛盾。首先，農(nóng)村人居環(huán)境是由農(nóng)村人文環(huán)境、地域空間環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境所構(gòu)成的一個有機整體，是農(nóng)村地域內(nèi)居民日常生活生產(chǎn)所需物質(zhì)與非物質(zhì)有機組合而成的復(fù)雜系統(tǒng)；這些地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所帶來的環(huán)境壓力日益增大，其農(nóng)業(yè)污染具有污染源小而多、污染面廣而散的特點，治理難度較大[3]165。其次，由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性，市場機制常常失靈，農(nóng)村居民參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的積極性也常常不高[5]30,[9]69-70,[14]，受到農(nóng)村居民家庭收入水平、村莊認(rèn)同感、對生態(tài)環(huán)境及其政策的認(rèn)知、環(huán)境治理制度等因素的影響[15-17]。再次，這些地區(qū)生態(tài)資源豐富，但經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，地方政府部門常常面臨著較大的財政壓力[10]61；生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，更多需要地方政府投入大量的資源來進行供給[1]，生態(tài)治理屬于耗資耗力的“大治理”，僅靠政府單方面的治理能力難以應(yīng)對，現(xiàn)有治理模式在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的作用有限[10]62。究竟什么樣的治理模式在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情境下能夠?qū)崿F(xiàn)有效的農(nóng)村人居環(huán)境整治？能否建立一種使“小財政”擁有帶動“大治理”的有效機制？

廣西Y市F區(qū)畜禽糞污治理過程的案例提供了一種政府、市場協(xié)同治理的模式。在國家環(huán)境治理的宏觀制度情境下，地方財政通過小投資，不僅“變廢為寶”激勵市場主體參與環(huán)境治理，還形成了可持續(xù)的循環(huán)經(jīng)濟。本文擬基于制度分析與發(fā)展框架(Institutional Analysis and Development Framework，以下簡稱“IAD框架”)，結(jié)合廣西Y市F區(qū)畜禽糞污治理過程的案例來回答以上提出的問題，分析案例中政府部門和市場主體如何形成基層制度進行協(xié)同治理，進而分析案例所呈現(xiàn)出的適用條件，以期為中國西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提供參考。

一、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治的IAD框架

IAD框架[18]是一種用于分析公共物品與公共服務(wù)供給、制度規(guī)范與約束分析等研究問題的通用分析框架，目前已經(jīng)成為理解社會行為和公共事物治理的精致框架，特別適用于具有多主體、多層級嵌套特征的研究對象[19]。廣西Y市F區(qū)畜禽糞污治理過程中，治理主體包括種植戶、畜禽養(yǎng)殖戶、合作社、地方政府，涉及多個層面的治理主體及其相關(guān)的制度傳遞，故本文將西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治情境具體化到IAD框架中，形成分析案例和理解其中畜禽養(yǎng)殖糞污的政府、市場協(xié)同治理模式的框架(見圖1)。

該框架的核心部分是分析具體制度情境下各治理主體之間的互動機制能否有效、公平、可持續(xù)地解決治理對象的公共物品屬性所帶來的搭便車與過度使用的雙重困境，互動機制的核心是制度供給、可信承諾和監(jiān)督三大問題[20]。

在本文中，制度情境包括自然物質(zhì)條件、社會經(jīng)濟條件和農(nóng)村人居環(huán)境治理基層制度。其中，自然物質(zhì)條件指的是畜禽糞污及其相關(guān)的農(nóng)村人居環(huán)境；這也是治理對象——畜禽養(yǎng)殖戶糞污排放的分散性、糞污再利用技術(shù)和制度等因素都會影響其公共物品外部性所帶來的治理成本。社會經(jīng)濟條件包括政策與行政、經(jīng)濟等方面，農(nóng)村人居環(huán)境整治行動方案的政策導(dǎo)向和中央環(huán)保督察帶來的行政壓力，以及當(dāng)?shù)氐男笄蒺B(yǎng)殖情況和財政能力都會影響治理主體的治理態(tài)度和治理力度。西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方財政能力普遍較弱，大部分畜禽養(yǎng)殖仍以較傳統(tǒng)的散養(yǎng)為主，設(shè)施化養(yǎng)殖場等集中式養(yǎng)殖和糞污排放形式較少，因此這些地區(qū)畜禽養(yǎng)殖糞污治理的難度更大、能力相對更加不足。農(nóng)村人居環(huán)境治理基層制度是指畜禽糞污處理流程和治理主體間的分工協(xié)作制度。只有當(dāng)這些基層制度的規(guī)則供給、規(guī)則執(zhí)行、規(guī)則維護三個要件都具備，治理主體之間才會形成有制度性激勵和約束的互動。在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較發(fā)達地區(qū)更慢，農(nóng)村人居環(huán)境問題出現(xiàn)得較晚，因此其治理的基層制度形成也較晚。廣西Y市F區(qū)畜禽糞污治理案例包含了其治理的基層制度由無到有到優(yōu)的過程，便于用來理解西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)展中環(huán)境問題的特征、其治理模式的特征和適用條件。

圖1 西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治IAD框架

二、廣西Y市F區(qū)畜禽糞污治理案例概況

(一)案例選擇

根據(jù)本文研究問題的界定，本文選取廣西壯族自治區(qū)Y市F區(qū)下轄村莊作為案例研究對象，具體而言，本文案例選擇主要分為兩個步驟：

1.選擇西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)作為案例研究情境

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措。中央一號文件多次發(fā)布相關(guān)意見指導(dǎo)“三農(nóng)”工作，強調(diào)全面推進鄉(xiāng)村振興。改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧。西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)不僅經(jīng)濟上欠發(fā)達，有不少地區(qū)還面臨較大的環(huán)境脆弱性[10]59，有不少地區(qū)是水土流失的極敏感地區(qū)，污染物容易從地表貫通到地下進而污染水體。

2.選取廣西Y市F區(qū)所有村莊的畜禽養(yǎng)殖糞污治理為案例研究對象

一方面，在廣西開展鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升三年行動后，Y市F區(qū)將農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升、生態(tài)環(huán)境保護、“美麗F區(qū)·幸福鄉(xiāng)村”建設(shè)等納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入踐行“美好生活·共同締造”的鄉(xiāng)村建設(shè)理念，加快建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，提高農(nóng)民幸福感。另一方面，Y市下轄村莊居民以生豬養(yǎng)殖為生，內(nèi)有4萬多戶養(yǎng)殖戶。家家戶戶養(yǎng)豬是長久以來的傳統(tǒng)，其總體的養(yǎng)殖呈現(xiàn)“點多面廣、小散養(yǎng)殖”的特點，所產(chǎn)生糞污分散難控，2016年中央第六環(huán)保督察組反饋廣西情況時還提到了該市的生豬養(yǎng)殖排放問題[21]。然而，Y市政府財政困難，起初難以負(fù)擔(dān)高昂的治污成本，但經(jīng)過兩個階段的治污制度建設(shè)，自2018年以來逐漸形成了較有效的畜禽養(yǎng)殖糞污治理模式，4年來仍然持續(xù)有效地運行著。這為本文研究如何以“小財”實現(xiàn)“大用”的農(nóng)村人居環(huán)境治理路徑提供了極佳的樣本案例。

(二)數(shù)據(jù)收集

筆者所在的研究團隊于2021年1月和6月在廣西Y市F區(qū)進行了實地調(diào)研，通過半結(jié)構(gòu)化訪談、二手資料收集等數(shù)據(jù)收集方法采集F區(qū)村莊畜禽養(yǎng)殖糞污治理數(shù)據(jù)。其中，半結(jié)構(gòu)化訪談是主要數(shù)據(jù)來源。研究團隊通過對F區(qū)下轄村莊合作社員、村民以及政府工作人員的訪談，以識別和理解村莊治理畜禽養(yǎng)殖糞污的過程。為保證訪談內(nèi)容與研究目標(biāo)一致，研究團隊在正式訪談前準(zhǔn)備了有針對性的訪談提綱：對于政府工作人員，訪談問題主要關(guān)注F區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程，以及整治前后的環(huán)境變化；對于合作社員，訪談問題傾向于合作社如何通過市場化運作實現(xiàn)“收運、還田”；對于村民，訪談問題聚焦在村民對“截污、建池、收運、還田”政策的執(zhí)行意愿、執(zhí)行過程和執(zhí)行效果。二手資料作為補充數(shù)據(jù)源以幫助理解研究情境并作為交叉驗證的來源，以提升案例效度與信度[22]：研究團隊分別從Y市F區(qū)政府、水產(chǎn)畜牧局、財政局、報紙新聞、互聯(lián)網(wǎng)獲得了非公開和公開數(shù)據(jù)。所獲取的現(xiàn)場觀察數(shù)據(jù)以及二手資料幫助研究團隊對訪談內(nèi)容進行三角驗證，進一步提高了案例研究效度與信度。

(三)案例概況：廣西Y市F區(qū)農(nóng)村畜禽糞污治理模式形成過程

廣西Y市F區(qū)的村民歷來以生豬養(yǎng)殖為生，傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式就是每家每戶各自散養(yǎng)，糞污常常不經(jīng)化糞池等技術(shù)處理就直排到周圍環(huán)境中。隨著養(yǎng)殖戶增多、規(guī)模加大，該地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差的問題越來越突出。在2016年以前，該地區(qū)政府為發(fā)展地方經(jīng)濟，財政力量也比較弱，故對此環(huán)境問題治理力度不大。直到2016年底，該地區(qū)被中央環(huán)保督察列為該年廣西生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題之一，F(xiàn)區(qū)政府開始采取治理措施“雙清雙拆”，即清垃圾清雜物、拆違建拆臨建。2017年，F(xiàn)區(qū)政府投入超千萬元補償養(yǎng)殖戶，強制拆遷豬棚，然而，畜禽糞污排放問題反而更加嚴(yán)重。2018年，在某村能人的建議下，F(xiàn)區(qū)政府與養(yǎng)殖戶達成合作：F區(qū)政府僅投入300萬元給養(yǎng)殖戶和種植戶合辦的合作社購買運糞車，讓合作社定期運送已發(fā)酵的糞污用于農(nóng)田施肥，進行糞污的資源化利用。2018年，國家出臺《三年行動方案》后，F(xiàn)區(qū)政府立即響應(yīng)，根據(jù)中央政府及Y市關(guān)于環(huán)境綜合整治攻堅細(xì)化方案的通知要求，制定了該區(qū)的環(huán)境綜合整治攻堅細(xì)化方案，并把糞污資源化利用寫進細(xì)化方案中，提出了整區(qū)推進“截污、建池、收運、還田”的種養(yǎng)結(jié)合型糞污資源化利用的治理模式，有效解決了人居環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的尖銳矛盾。故本文將該案例分為以下3個階段，對各階段的治理模式進行制度分析(見表1)。

表1 廣西Y市F區(qū)農(nóng)村畜禽糞污治理模式形成過程

1. “自由排放”階段：無制度供給(2016年以前)

在市場主導(dǎo)的“自由排放”階段，養(yǎng)殖戶為了追求利益最大化，爭相增加養(yǎng)豬數(shù)量，導(dǎo)致生豬養(yǎng)殖市場幾近處于無序競爭狀態(tài)。對于糞污排放，F(xiàn)區(qū)政府與養(yǎng)殖戶之間沒有順暢的溝通和管理機制，雙方也沒有形成糞污處理規(guī)則，養(yǎng)殖戶為了降低生產(chǎn)成本，直接排放糞污，但周圍環(huán)境和社會全體卻被動承擔(dān)了糞污的環(huán)境污染治理成本。此時，糞污這種具有潛在利用價值的資源沒有得到適當(dāng)?shù)氖占吞幹?，也被大大浪費，糞污消納市場處于資源廢置狀態(tài)。此外，農(nóng)村人居環(huán)境受到破壞，非養(yǎng)殖戶怨聲載道。在這個階段，市場失靈，即各相關(guān)治理主體各行其道，沒有形成治理規(guī)則，糞污循環(huán)利用價值沒有實現(xiàn)，卻形成了糞污環(huán)境負(fù)外部性。

2. “雙清雙拆”階段：單方面制度供給、難有可信承諾和監(jiān)督(2017年)

在F區(qū)政府強制的“雙清雙拆”階段，F(xiàn)區(qū)政府由于急于解決畜禽養(yǎng)殖糞污問題，改善農(nóng)村人居環(huán)境，在沒有實際考察養(yǎng)殖戶生計需求的情況下，出臺了“一刀切”的劃定禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)的制度規(guī)則，雖然在理論上糾正了生豬養(yǎng)殖所產(chǎn)生的負(fù)外部性問題，但卻將養(yǎng)殖污染治理成本納入養(yǎng)殖戶的私人成本中。為此，F(xiàn)區(qū)政府財政年投入1 150萬元作為補貼，并投入人力、物力去“雙清雙拆”，在禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)內(nèi)1/5養(yǎng)殖戶的豬棚被拆除。一些規(guī)模較大的養(yǎng)殖戶選擇投資升級養(yǎng)豬設(shè)施和方式，規(guī)范糞污排放；規(guī)模較小的養(yǎng)殖戶則選擇各異——有的養(yǎng)殖戶選擇退出養(yǎng)豬轉(zhuǎn)而尋求其他的生計方式，但有的養(yǎng)殖戶則繼續(xù)偷偷養(yǎng)豬，因拆掉豬棚所獲的補償既不能讓其升級糞污排放方式也不能供其改行轉(zhuǎn)變生計方式，其就選擇表面服從，背地里仍然偷養(yǎng)偷排，反而進一步導(dǎo)致生豬養(yǎng)殖市場的無序。

在這個階段，F(xiàn)區(qū)政府和養(yǎng)殖戶之間也還沒有建立順暢的溝通和管理機制，“雙清雙拆”政策只是F區(qū)政府單方面推行。為供給并監(jiān)督這一強制治理制度，F(xiàn)區(qū)政府投入了大量的規(guī)則制定、執(zhí)行和維持的成本，但F區(qū)政府和養(yǎng)殖戶之間并沒有建立有效的可信承諾：F區(qū)政府不完全信任養(yǎng)殖戶能自覺維護農(nóng)村人居環(huán)境，參與糞污治理，不養(yǎng)不排，而F區(qū)政府一方的監(jiān)督也難以有效，有的養(yǎng)殖戶不認(rèn)同F(xiàn)區(qū)政府“一刀切”的“雙清雙拆”做法，仍然偷養(yǎng)偷排。因此，在這一階段，政府和市場都失靈，農(nóng)村畜禽糞污治理有制度推進，但制度效果不佳，甚至出現(xiàn)“越治理污染越嚴(yán)重”的悖論現(xiàn)象，糞污的循環(huán)利用價值也仍沒有實現(xiàn)。

3.政府、市場協(xié)同治理階段：多方制度供給、可信承諾和監(jiān)督均有效(2018年至今)

政府、市場協(xié)同治理階段是從F區(qū)政府對農(nóng)村畜禽糞污進行實地調(diào)研時開始的。在調(diào)研期間，F(xiàn)區(qū)政府與養(yǎng)殖戶、合作社等有關(guān)治理主體充分溝通，并聽取了某村能人的建議，共同設(shè)計了“截污、建池、收運、還田”治理流程，并寫入2018年的F區(qū)環(huán)境綜合整治攻堅細(xì)化方案中。在該模式中，政府與養(yǎng)殖戶、合作社等市場主體實現(xiàn)了合作。一是“截污”：F區(qū)政府界定了小散養(yǎng)殖戶和規(guī)模養(yǎng)殖戶，對不同規(guī)模的養(yǎng)殖戶實行不同的政策，消解了養(yǎng)殖戶的不滿情緒，減少了偷養(yǎng)行為，保障了生豬養(yǎng)殖市場的有序運行。二是“建池”：F區(qū)政府引導(dǎo)每個養(yǎng)殖戶自籌資金建設(shè)沼氣池；沼氣池的建造標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)多方實地研究得出，成本比普通水泥池還低2/3；如此就實現(xiàn)了養(yǎng)殖糞污的發(fā)酵，使糞污排放的污染轉(zhuǎn)化為有機肥的生產(chǎn)。三是“收運”：F區(qū)政府投資300萬元購買和改造了25輛抽糞轉(zhuǎn)運車，鼓勵養(yǎng)殖戶建立糞污收運合作社，按照“有償清運、付費還田、成本自負(fù)、長期運營”的市場化原則運營。四是“還田”：鼓勵合作社按照市場化經(jīng)營的原則將收集和轉(zhuǎn)運的糞污賣給當(dāng)?shù)赜袡C種植中藥、蔬菜等的種植戶，實現(xiàn)糞污循環(huán)利用價值。受2019年非洲豬瘟疫情的影響，F(xiàn)區(qū)小散養(yǎng)殖戶和糞污收運合作社也遭遇了嚴(yán)重的打擊，眾多養(yǎng)殖戶退出了市場，合作社也因此停工；但到2021年國家提出生豬穩(wěn)產(chǎn)保供政策后，養(yǎng)殖戶和合作社又復(fù)工了，且沒有養(yǎng)殖戶選擇直接排放糞污，而是購買合作社收運糞污的服務(wù)進行糞污處理[23]。這一政府、市場協(xié)同的糞污治理模式至今仍在健康運轉(zhuǎn)，說明該模式的制度機制是有效、公平、可持續(xù)的。

在這個階段中，一方面，F(xiàn)區(qū)政府把糞污的公共污染管控問題轉(zhuǎn)化為糞污循環(huán)利用的公共物品供給問題，引導(dǎo)和提供了公共物品投資，補齊了糞污循環(huán)利用經(jīng)濟的初始基礎(chǔ)設(shè)施，打通了整個糞污循環(huán)利用的經(jīng)濟鏈條，破解了糞污過多而無處消納的供需不平衡難題，由此盤活糞污消納市場，促進了市場對資源的優(yōu)化配置，又實現(xiàn)了人居環(huán)境改善的目標(biāo)。另一方面，養(yǎng)殖戶、合作社、種植戶都從F區(qū)政府監(jiān)督管理的對象，轉(zhuǎn)化為F區(qū)政府協(xié)同治理糞污的市場主體，透過市場機制有效配置了糞污循環(huán)利用的產(chǎn)品(沼液有機肥)，在市場合作中獲得新的制度利益，大大彌補了從“自由排放”的糞污排放制度向糞污循環(huán)利用制度的轉(zhuǎn)化成本，也在市場參與中遵守新制度安排，實現(xiàn)可信承諾并完成相互監(jiān)督。

三、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)人居環(huán)境整治的政府、市場協(xié)同治理模式

(一)政府—市場協(xié)同治理模式“小財大用”的實現(xiàn)機制

“截污、建池、收運、還田”這種政府、市場協(xié)同治理模式之所以能夠成功，是因為在新治理制度設(shè)計時考慮到了各治理主體遵行制度的成本收益，使得各治理主體在新制度中的收益大于其參與新制度的成本與制度轉(zhuǎn)換成本之和，可形成多主體之間的可信承諾，制度供給和監(jiān)督都有效。對于F區(qū)政府來說，成功的關(guān)鍵是其把糞污的公共污染管控問題轉(zhuǎn)化為糞污循環(huán)利用的公共物品供給問題，一步步降低治理成本——在“雙清雙拆”階段花費千萬元僅治理了1/5，制度效果不可持續(xù)，到了政府、市場協(xié)同治理階段僅花費300萬元就治理了全部，還形成了糞污循環(huán)經(jīng)濟。如此實現(xiàn)了“小財大用”，破解了有限的財政預(yù)算與高成本的農(nóng)村人居環(huán)境治理之間的矛盾。在這個糞污治理模式中，“截污、建池、收運、還田”的過程里存在3次成本縮減。

第一次成本縮減出現(xiàn)在“截污”環(huán)節(jié)。F區(qū)政府通過細(xì)致調(diào)研，將治理對象進行梳理分類和精準(zhǔn)定位，把治理難點進一步縮小在規(guī)模占比最大的小散養(yǎng)殖戶，即10頭以上200頭以下的養(yǎng)殖戶。由此，治理對象減少了一半。F區(qū)政府通過縮小治理范圍完成第一次糞污治理成本的縮減。

第二次成本縮減出現(xiàn)在“建池”環(huán)節(jié)。F區(qū)政府規(guī)定，“只要養(yǎng)豬，必須建池”，不愿建池的養(yǎng)殖戶不能繼續(xù)養(yǎng)豬。不僅如此，通過提供建池技術(shù)服務(wù)，大大降低養(yǎng)殖戶建池成本；通過投資買車建設(shè)糞污收運合作社，來讓養(yǎng)殖戶看到建池的未來收益。如此“疏堵結(jié)合”的引導(dǎo)，大部分小散養(yǎng)殖戶自愿出資修建沼氣池。這就將糞污治理成本納入養(yǎng)殖戶私人成本中，實現(xiàn)了糞污的負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化。由此，F(xiàn)區(qū)政府“誰養(yǎng)豬、誰建池”的制度設(shè)計，通過將糞污處理的巨大成本分散轉(zhuǎn)移到個體養(yǎng)殖戶中完成第二次糞污治理成本縮減。

第三次成本縮減出現(xiàn)在“收運”和“還田”的環(huán)節(jié)。F區(qū)政府提供買車的公共物品投資，健全了糞污循環(huán)經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施，使得合作社得以成立進行市場化運營，也使得原來小散排放的糞污有了集中收運和循環(huán)還田的渠道。而F區(qū)政府以此建立和維護糞污“異地循環(huán)”市場，使得糞污發(fā)酵轉(zhuǎn)為沼液有機肥料后，其供求可以在市場機制中得到最有效率的配置，不僅促進了種植戶、養(yǎng)殖戶、合作社的利益共享，而且還節(jié)省了大量的尋找供需交易成本，由此完成了第三次糞污治理成本縮減。

綜上，政府引導(dǎo)和市場機制的良性互動，促進了政府、養(yǎng)殖戶、種植戶、合作社等治理主體參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，形成了政府、市場協(xié)同治理模式，即政府制定市場運營規(guī)則，完成市場基礎(chǔ)設(shè)施投資，而市場主體自行進行糞污循環(huán)經(jīng)濟資源的配置，最終達成了糞污的多主體低成本治理。

(二)政府、市場協(xié)同治理模式的適用條件

依據(jù)本文的西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治IAD框架，Y市F區(qū)為治理農(nóng)村糞污所形成的政府、市場協(xié)同治理模式是處在一定的制度情境中的。本文主要從其宏觀治理環(huán)境、農(nóng)村人居環(huán)境治理對象的自然物質(zhì)條件、區(qū)縣的經(jīng)濟條件三個方面來分析這個模式的適用條件。

其一是強調(diào)環(huán)保的宏觀治理環(huán)境。F區(qū)的政府、市場協(xié)同治理模式是在中國進行中央環(huán)保督察和農(nóng)村人居環(huán)境整治之時產(chǎn)生的地方治理策略，其之所以有效，不僅因為形成了多主體低成本的有效治理，還因為環(huán)境整治的宏觀政策以及督察壓力，使農(nóng)村人居環(huán)境整治到了不得不整的地步，小散養(yǎng)殖戶不得不面臨生產(chǎn)排放方式的轉(zhuǎn)型升級。也就是說，地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的平衡點可能很大程度上取決于環(huán)保的宏觀政策環(huán)境，這是推動地方政府對環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施投入的重要動力。

其二是農(nóng)村人居環(huán)境治理對象的自然物質(zhì)條件。F區(qū)的政府、市場協(xié)同治理模式成功治理了畜禽糞污，其關(guān)鍵的制度設(shè)計環(huán)節(jié)是把糞污的公共污染管控問題轉(zhuǎn)化為糞污循環(huán)利用的公共物品供給問題，使得各治理主體在新制度中的收益大于其在參與新制度的成本與制度轉(zhuǎn)換成本之和。畜禽糞污可轉(zhuǎn)化為循環(huán)經(jīng)濟資源，帶來新制度中的收益。因此，在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，采用政府、市場協(xié)同治理模式的適用條件之一，是環(huán)境治理對象可以轉(zhuǎn)化為循環(huán)經(jīng)濟資源，這樣才能發(fā)揮較低交易成本的市場機制來配置資源，降低治理成本。

其三是區(qū)縣的經(jīng)濟條件。在F區(qū)的政府、市場協(xié)同治理模式中，小散養(yǎng)殖戶是原來主要的糞污排放源，他們后來轉(zhuǎn)變?yōu)榧S污循環(huán)經(jīng)濟的生產(chǎn)者、有機肥料市場的供給者。正因為養(yǎng)殖戶規(guī)模小數(shù)量又多，有機肥料市場才能成為一個具有競爭的有效市場。也正因為糞污循環(huán)經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施(收運糞的車輛)對于小散養(yǎng)殖戶來說成本太高，個體投資劃不來，F(xiàn)區(qū)政府對其投資才具有公共物品的價值，并形成地方政府引導(dǎo)、市場主體協(xié)同治理糞污的合法性基礎(chǔ)。

總而言之，Y市F區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境的政府、市場協(xié)同治理模式至少有三個適用條件：一是當(dāng)宏觀治理環(huán)境強調(diào)環(huán)境保護、地方政府重視且愿意投資農(nóng)村人居環(huán)境治理之時；二是當(dāng)治理對象可以轉(zhuǎn)化為市場機制能發(fā)揮配置作用的循環(huán)經(jīng)濟資源之時；三是當(dāng)產(chǎn)生環(huán)境負(fù)外部性的主要主體規(guī)模較小數(shù)量較多、可以形成有效市場競爭之時。

四、結(jié)論與建議

本文基于IAD框架對西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治模式進行案例研究，對廣西Y市F區(qū)下轄村莊的人居環(huán)境整治過程進行制度分析，剖析了其形成的政府、市場協(xié)同治理模式中“截污、建池、收運、還田”治理流程及其達到“小財大用”治理效果的機制，并分析了該政府、市場協(xié)同治理模式的適用條件。研究發(fā)現(xiàn)，一個良好的農(nóng)村人居環(huán)境治理模式，是在具體制度情境中因地制宜，考慮所有相關(guān)治理主體的制度收益、參與成本和新舊制度轉(zhuǎn)化成本的，這樣才能達成有效制度供給、不斷形成可信承諾和有效監(jiān)督的治理制度。廣西Y市F區(qū)為治理農(nóng)村糞污而形成的因地制宜的政府、市場協(xié)同治理模式，專門針對在環(huán)保壓力中的地方政府治理可轉(zhuǎn)化為循環(huán)經(jīng)濟資源、排放主體規(guī)模小數(shù)量多的糞污問題而設(shè)計，解決了地方政府“小財政”面對“大治理”的難題。對此，本文提出如下兩個方面的政策啟示，以期為其他西部欠發(fā)達地區(qū)落實農(nóng)村人居環(huán)境整治、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供借鑒與參考：

第一，堅持以“兩山”理論為地方經(jīng)濟環(huán)境治理、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的行動指南，重視解決經(jīng)濟發(fā)展中的環(huán)境問題，對農(nóng)村人居環(huán)境整治加大政策資金支持。農(nóng)村人居環(huán)境整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，涉及經(jīng)濟和社會的方方面面。國家頂層設(shè)計已綜合考慮了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的復(fù)雜關(guān)系，強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，因此地方在制定政策時也要保持加強生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，將農(nóng)村人居環(huán)境整治與產(chǎn)業(yè)興旺共同納入鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略之中，并投入資金、技術(shù)和政策。

第二，在西部欠發(fā)達地區(qū)“小財政”的約束下，積極探索農(nóng)村人居環(huán)境整治中各治理對象的特點而設(shè)計因地治理的治理制度，如開發(fā)污染物(如糞污、垃圾)的循環(huán)利用技術(shù)，針對小散排放的污染源探索如何打通市場機制的治理制度。地方政策只有在設(shè)計和執(zhí)行的過程中，針對不同的農(nóng)情、村情，區(qū)別施策，才能防止出現(xiàn)不顧農(nóng)村居民生計的“一刀切”問題。同時，地方政府在探索與市場主體協(xié)同治理的模式時，應(yīng)當(dāng)充分重視對治理技術(shù)流程中必要的公共物品/基礎(chǔ)設(shè)施的投資，建立其治理流程后交由市場主體來直接配置治理資源，以提高政策執(zhí)行的效率，提高農(nóng)村人居環(huán)境的整治效果。此外，尊重和激發(fā)基層治理主體的參與積極性，考慮基層治理主體在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的制度收益、制度參與成本和制度轉(zhuǎn)化成本，變“一頭冷一頭熱”為“兩頭熱”，進一步增強農(nóng)村人居環(huán)境的整治能力。