環(huán)境健康影響評價制度研究

韓利琳，王 斌

西北政法大學 a.環(huán)境資源法研究中心;b.法治學院，陜西 西安 710122

引 言

聯(lián)合國大會于1966年通過的《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》(以下簡稱《公約》)第12條在國際法層面承認了健康權的基本人權地位。根據(jù)《公約》定義，健康權是指人類有權享有能達到最高生理和心理健康的標準。作為一項法定的人權，各締約國負有保證健康權實現(xiàn)的國際法義務?！豆s》規(guī)定，締約國應當從傳染病防治、醫(yī)療保健服務、環(huán)境衛(wèi)生等方面進行完善，以確保健康權的充分實現(xiàn)。環(huán)境與公眾健康具有緊密的關聯(lián)性，環(huán)境要素的惡化必然會影響到人類的健康安全。因此，改善環(huán)境衛(wèi)生是各締約國確保本國人民健康權實現(xiàn)的路徑之一。1992年巴西里約熱內盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，幾乎所有國家都認可了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(Rio Declaration)的第1項原則，該原則確認了人類享有環(huán)境健康權，即人類有權享受與自然和諧相處的健康和富有成效的生活。隨后，這項權利被世界許多國家通過國內立法轉化為一項憲法權利予以保護，并至少在12個國家被承認為一項可強制執(zhí)行的憲法權利[1]。從法解釋路徑出發(fā)，《中華人民共和國憲法》第33條第3款人權保障條款也為環(huán)境健康權的法律保護提供了解釋空間，基于環(huán)境健康權的人權屬性，人權保障條款為我國環(huán)境健康權的法治保障建設設定了基本的國家義務，也為國家的環(huán)境健康治理活動提供了目標指引。

環(huán)境影響評價制度作為主要的預防性法律制度，其功能在于識別和管控潛在的環(huán)境風險。隨著2002年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的出臺，環(huán)境影響評價制度也在不斷發(fā)展和完善，但其評價的對象主要針對建設項目和規(guī)劃對環(huán)境造成不良影響的分析、預測、評估，缺乏對公眾健康影響的分析、預測、評估，導致基于建設項目和規(guī)劃實施后對公眾健康影響評價呈現(xiàn)出功能缺位的狀態(tài)，在目標定位、評價內容、制度設計和程序適用等方面存在諸多問題。因此，為了保障公眾的環(huán)境健康權，應加快推動環(huán)境健康影響評價制度的建構與完善。

一、環(huán)境健康影響評價制度內涵理解

環(huán)境影響評價制度作為應對環(huán)境生態(tài)風險的規(guī)制工具，有效防范和規(guī)制了潛在的環(huán)境生態(tài)風險。但由于環(huán)境影響評價制度注重生態(tài)風險的預防規(guī)制，忽視了項目或規(guī)劃行為對公眾健康安全的現(xiàn)實威脅，從而造成了環(huán)境健康風險在環(huán)境影響評價領域中的“規(guī)制缺失”。環(huán)境影響評價制度作為有效的環(huán)境風險規(guī)制工具，理應將“環(huán)境健康風險”作為主要的規(guī)制對象之一，從而激活環(huán)境影響評價制度的風險預防功能，完成環(huán)境影響評價制度到環(huán)境健康影響評價制度的范式轉型。由此可知，與強調預防規(guī)制“環(huán)境生態(tài)風險”的環(huán)境影響評價制度相比，環(huán)境健康影響評價制度注重“環(huán)境生態(tài)風險”與“環(huán)境健康風險”的一體規(guī)制。環(huán)境健康影響評價制度是“環(huán)境與人”整體主義保護觀在環(huán)境法層面的立法回應。相較于傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價制度，環(huán)境健康影響評價制度具有以下特征：

(一)環(huán)境健康影響評價制度目標的二元化

傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價制度側重于保護環(huán)境生態(tài)利益。環(huán)境生態(tài)利益是指各環(huán)境要素按照一定規(guī)律所組成的生態(tài)系統(tǒng)所具有的生態(tài)價值對人類生態(tài)需求的滿足[2]。環(huán)境影響評價制度是人們認識到了人為的政策、規(guī)劃或建設項目實施后可能對環(huán)境生態(tài)利益的負面影響，為消除潛在的生態(tài)環(huán)境風險而建立的一種行政前置制約輔助制度。從環(huán)境影響評價技術規(guī)范到評價主體以及評價依據(jù)，都體現(xiàn)著保護環(huán)境生態(tài)利益的目標導向。而環(huán)境健康影響評價制度是為了應對工業(yè)化進程所引發(fā)的公眾健康危機而在環(huán)境立法層面的制度回應。環(huán)境健康影響評價制度保護的客體既包括環(huán)境生態(tài)利益，也包括環(huán)境健康利益。環(huán)境健康利益是指環(huán)境所具有的能夠滿足公眾健康生活需求的環(huán)境外在價值，具體包括：符合環(huán)境衛(wèi)生標準的飲用水、空氣，以及能夠滿足公眾健康生活和工作的聲環(huán)境，等等。環(huán)境健康利益是人作為生態(tài)系統(tǒng)的組成要素所應當享有的基本生存權益。在法目標層面，環(huán)境健康影響評價制度以保護環(huán)境和保障公眾健康作為直接價值目標追求，與我國環(huán)境保護立法根本目標追求相契合。

(二)“環(huán)境—健康”雙本位的環(huán)境健康影響評價指標體系

傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價指標體系主要是以“環(huán)境”為價值基點制定的指標體系，因而傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價指標體系缺乏對公眾健康影響的關注。雖然部分環(huán)境影響評價指標能夠作為人體健康的評價依據(jù)，但遠不能滿足環(huán)境治理實踐中的公眾健康保護需求。例如，環(huán)境影響評價制度中通常沒有考慮到環(huán)境公平問題，即環(huán)境健康風險在不同群體中的分布情況，沒有針對不同群體確定相應評價指標。因此，從應然層面的建構邏輯出發(fā)，環(huán)境健康影響評價制度包括兩方面的評價指標體系，一方面要承繼傳統(tǒng)環(huán)境影響評價制度中已有的關于環(huán)境保護的評價指標體系，另一方面，要將以“公眾健康安全”為價值核心的健康影響評價指標體系納入環(huán)境健康影響評價制度之中。環(huán)境健康影響評價制度中的健康影響評價指標是指能夠反映環(huán)境風險對人群健康影響的要素。在健康影響評價活動中，各項評價指標的確定遵循以“公眾健康安全”為核心的價值取向。例如，評價指標體系應當包含特殊疾病指標(與空氣污染有關的呼吸系統(tǒng)疾病和死亡率等)和敏感人群指標(如老人、低收入人群、兒童等)。

(三)環(huán)境健康影響評價制度中健康影響評價具有獨立性

相較于環(huán)境影響評價主體而言，由于環(huán)境健康問題在因果鏈條上具有復雜性、不確定性等特性，環(huán)境健康影響評價對于評價主體的環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)知識儲備要求更高。在具體評價活動中，健康影響評價注重運用毒理學、病理學、傳染病學等衛(wèi)生領域的專業(yè)知識分析規(guī)劃或建設項目行為對公眾健康可能產(chǎn)生的消極或積極影響。同時，國外的環(huán)境健康影響評價制度實踐表明，健康影響評估程序通常需要在衛(wèi)生部門主導下進行，環(huán)境健康影響評價制度中健康影響評價活動通常獨立于環(huán)境影響評價活動。此外，健康影響評價可以在哥德堡共識文件中找到規(guī)范依據(jù)，并且被多個國家納入本國法律體系之中，成為重要的行政決策依據(jù)，因此，健康影響評價制度具有國際法基礎[3]。哥德堡共識文件對健康影響評價制度作出了經(jīng)典定義，健康影響評價(health impact assessment)簡稱為HIA，是一種程序、方法和工具的組合，用以判斷一項政策、方案或項目對公眾健康的潛在影響，以及這些影響在人口中的分布狀況[4]。這一定義被世界各國廣泛接受并采納，越來越多的國家將健康影響評價作為提高人口健康水平的政策工具。在適用方式上，HIA制度可以獨立適用，也可以整合到環(huán)境影響評價制度內適用。當健康影響評價獨立適用時，程序上具有更大的靈活性，但由于環(huán)境影響與健康影響在指標和證據(jù)等方面具有緊密的關聯(lián)性，所以如果獨立適用健康影響評價，往往會增加額外的成本負擔，不符合效率原則的要求。加拿大等國家的立法實踐證明，將健康影響評價納入環(huán)境影響評價制度中是更為成功的舉措[5]。

二、域外環(huán)境健康影響評價制度發(fā)展檢視

(一)美國環(huán)境健康影響評價制度——以NEPA目標條款為立法基礎

環(huán)境影響評價制度發(fā)端于美國，這項制度在美國的環(huán)境保護領域發(fā)揮著重要作用。1969年美國通過的《國家環(huán)境政策法》(以下簡稱NEPA)第102條確立了環(huán)境影響評價制度。同時，NEPA第2條目標條款規(guī)定：“本法目的是促進人與環(huán)境之間的和諧關系，防止或消除對環(huán)境和生物圈的破壞并促進人類健康和福祉。”通過體系解釋方法推導可知，環(huán)境影響評價制度目標具有二元性，即保護環(huán)境和促進人類健康。這兩種目標間的一般關系應當如下：前者是實現(xiàn)后者的重要路徑，后者是前者的最終目標。因為環(huán)境是最廣泛、最重要的健康決定因素之一，環(huán)境影響評價制度的最終目標必然要以促進人類健康福祉為價值依歸。此外，該法第101條明確規(guī)定了國家促進人類健康福祉所應履行的環(huán)境保護義務，主要包括：“二、國家應保證為我國全體國民創(chuàng)造安全、健康、富有生命力的環(huán)境。三、最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或對健康和安全造成危害，或者引起其他不良后果?！?、謀取人口與資源的利用達到平衡，促使國民享受高度舒適的生活水平和廣泛舒適的生活。六、國會認為，每個人都可以享受健康的環(huán)境，同時每個人有義務參與環(huán)境的維護和改善。”并且規(guī)定，聯(lián)邦政府應當采取一切可行措施，改進并協(xié)調聯(lián)邦的計劃、職能、方案，以達到以上立法目標。以上條款成為環(huán)境健康影響評價制度建構的立法基礎，NEPA被用作在阿拉斯加及其他地區(qū)的環(huán)境影響評估中啟動健康評估的基礎[6]。

環(huán)境健康影響評價制度實踐表明，在環(huán)境影響評價程序中進行健康影響評價活動可以在實質上影響行政決策，從而保障公民的環(huán)境健康權益。例如，在美國舊金山“三一廣場項目”中，公共衛(wèi)生部門的工作促使住建部門擴大了項目環(huán)境影響評價的范圍，重點關注了公眾環(huán)境健康風險，最終開發(fā)商選擇終止了拆遷計劃[7]。這一案例影響了后續(xù)城市規(guī)劃工作：公共衛(wèi)生部門為了解決舊金山東部社區(qū)的土地使用沖突問題，提出了一些通常在環(huán)境影響評價制度中沒有解決的重要健康問題，對重新分區(qū)計劃進行了健康分析，重點是噪音、道路污染和行人危害，并將這些分析結果直接納入舊金山東部社區(qū)計劃的環(huán)境影響報告書草案中。該草案包括新的緩解措施，要求住宅項目分析道路污染，并通過通風系統(tǒng)和建筑設計減輕對新住宅使用的影響[7]。由此可知，在環(huán)境影響評價程序中進行健康影響評價可以為行政決策提供定量化的基礎信息，提高規(guī)劃或項目建設的科學性與合理性。

(二)歐盟環(huán)境健康影響評價制度——以2014/52/EU環(huán)境影響評價指令為立法基礎

2014年，歐盟通過了2014/52/EU指令(又稱“環(huán)境影響評價指令”)。該指令是可持續(xù)發(fā)展的重要工具，可以被視為環(huán)境健康影響評價制度的立法基礎。首先，在環(huán)境影響評價目標層面，該指令前言部分第41段規(guī)定，環(huán)境影響評價目標具有二元性，即通過環(huán)境影響評價制度確保對環(huán)境和人類健康的高度保護。該指令將人類健康作為環(huán)境影響評價目標之一，進一步推動了環(huán)境健康影響評價制度的建構。其次，在環(huán)境影響評價范圍上，此次指令修訂的主要變化是將人類健康納入了環(huán)境影響評價的議題，在評價范圍上具體貫徹了環(huán)境和人類健康保護的價值目標。該指令第3條明確規(guī)定，在環(huán)境影響評價過程中應當考慮建設項目對人口、人類健康、生物多樣性以及空氣、水等其他環(huán)境要素直接和間接的重大影響[8]。最后，在環(huán)境影響評價程序層面，該指令第1條規(guī)定了環(huán)境影響評價的基本程序環(huán)節(jié)：開發(fā)商自行或委托相關機構制作環(huán)境影響評價報告，提交規(guī)劃主管部門或環(huán)境管理部門審查，主管部門根據(jù)環(huán)境影響評價報告征求意見，并根據(jù)環(huán)境影響評價報告和開發(fā)商補充提交的材料以及征求意見，得出環(huán)境影響評價結論。由此可見，環(huán)境影響評價報告的內容是影響環(huán)境影響評價通過的重要考量因素，這意味著開發(fā)商在編制環(huán)境影響評價報告的過程中，如果忽略了項目對人類健康的影響，環(huán)境影響評價報告很有可能無法通過環(huán)境影響評價主管部門的審核。這一環(huán)境影響評價指令在2017年被歐盟各成員國轉化成國內法規(guī)，修訂范圍廣泛，影響到大部分現(xiàn)有法例[9]。例如，丹麥作為歐盟成員國之一，正試圖將健康影響納入環(huán)境影響評價范圍內。在丹麥斯文堡市沼氣廠的環(huán)境影響評價案例中，環(huán)境影響評價范圍擴大到了公眾健康領域，重點分析評估了項目建設和運營對公眾健康的積極影響和消極影響，提高了環(huán)境影響評價結論的有效性[10]。在2018年，國際環(huán)境健康影響評估協(xié)會和歐洲環(huán)境保護協(xié)會以2014/92/EU指令為依據(jù)發(fā)布了一份參考文件，試圖解決環(huán)境影響評估過程中人類健康問題[11]。

三、我國環(huán)境健康影響評價制度發(fā)展困境

環(huán)境健康影響評價制度的建構與完善是一項系統(tǒng)性工程，為了推動我國環(huán)境健康影響評價制度的構建與完善，仍有以下問題亟須解決:

(一)評價目標與范圍的單一化

環(huán)境影響評價制度在國際實踐中已經(jīng)被證明是應用最廣泛、最有效率的生態(tài)風險規(guī)制工具之一。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，環(huán)境影響評價制度的設立目標是預防規(guī)劃和項目建設行為對環(huán)境的不良影響。因此，環(huán)境影響評價制度無論是從評價目標還是具體實踐層面都以保護生態(tài)環(huán)境利益為價值依歸。但從人類中心主義觀點出發(fā)，保護生態(tài)利益最終也是為了人類的健康利益服務，所有的環(huán)境保護法律制度的構建最終目的都是以公眾的安全、健康和福祉作為最終目標追求，脫離了這一目標，環(huán)境保護立法就失去了其應有的制度價值?，F(xiàn)有的環(huán)境影響評價并沒有直接體現(xiàn)出保護公眾健康的目標導向，缺乏以保護公眾健康安全為價值目標的立法指引。

在評價范圍上，我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度的評價范圍僅限于環(huán)境，即對規(guī)劃以及擬建項目是否會對水環(huán)境、土壤環(huán)境等生態(tài)環(huán)境要素造成不利影響，通過對環(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)境的經(jīng)濟損益進行分析，編制環(huán)境影響評價報告書。在實在法層面，沒有在立法上明確是否應當將可能受影響的公眾健康作為分析評價的對象。在項目環(huán)境影響評價中，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》關于環(huán)境影響評價文件的內容規(guī)定，同樣沒有明確編制主體應當考慮擬建項目對公眾健康的影響。

(二)環(huán)境影響評價機構主體缺乏專業(yè)性

環(huán)境健康問題通常具有復雜性和跨學科性，因而從評價主體到評價方法，都需滿足較高的專業(yè)性要求。根據(jù)國際經(jīng)驗，在實施環(huán)境影響評價時，對于健康影響的考慮通常被忽視，在少數(shù)情況下，健康影響的考慮僅限于物理因素，這可歸因于幾個原因：缺乏經(jīng)驗豐富的公共衛(wèi)生專業(yè)人員、公眾健康影響評價的復雜性以及法律規(guī)范層面的缺失[12]?，F(xiàn)階段我國環(huán)境影響評價制度同樣存在專業(yè)性不足的問題。

第一，衛(wèi)生部門在環(huán)境影響評價過程中參與不足。2007年，我國頒布了第一部關于環(huán)境與健康領域建設的綱領性文件——《國家環(huán)境與健康行動計劃(2007—2015)》，該文件指出，衛(wèi)生部門與環(huán)保部門應當共同負責環(huán)境健康問題的協(xié)調管理，以及環(huán)境健康風險的評估和環(huán)境健康法律標準制定等工作，并且特別指明了衛(wèi)生部門和環(huán)保部門應作為牽頭主體參與環(huán)境健康風險管理工作。美國司法實踐證明，衛(wèi)生部門有能力在環(huán)境影響評價中發(fā)揮建設性作用，并考慮和緩解環(huán)境影響評價過程中通常不考慮的環(huán)境健康決定因素[13]。在丹麥，一項調查發(fā)現(xiàn)在環(huán)境影響評價框架內，環(huán)境和衛(wèi)生專業(yè)人員之間的合作有限，是導致對健康影響考慮較少的主要原因[9]。但是在我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度中，由于環(huán)境影響評價制度更關注規(guī)劃或擬建項目對于環(huán)境的影響，因而在現(xiàn)行法律規(guī)范性文件中沒有明確衛(wèi)生部門在環(huán)境影響評價審批過程中的參與主體地位，衛(wèi)生人員參與環(huán)境影響評價審批缺乏規(guī)范基礎。

第二，有些環(huán)境影響評價人員缺乏衛(wèi)生專業(yè)知識。環(huán)境是眾多健康決定因素中最主要的決定因素之一，但同時也是較復雜的因素，同一環(huán)境因素可能會對不同個體的身心健康產(chǎn)生不同的影響，在作用方式上，各種環(huán)境因素也不是孤立的發(fā)生作用，往往是多因素結合共同對人體健康產(chǎn)生短期急性作用或者長期累積影響。因此，在環(huán)境健康影響評估中，環(huán)境因素的致病機制常常是不明晰的，需要綜合運用多學科的知識方法進行理解和把握，但是實踐中具備多學科知識的專業(yè)人員數(shù)量遠不能滿足實際的需求，其原因在于現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度缺乏與環(huán)境健康有關的人員培訓和衛(wèi)生準則?，F(xiàn)階段人才培養(yǎng)機制缺乏對環(huán)境衛(wèi)生領域的關注，在環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格考試中，考核科目并未直接涉及環(huán)境衛(wèi)生學的相關專業(yè)，這就導致環(huán)境影響評價師缺乏環(huán)境健康領域的專業(yè)知識，在環(huán)境影響評價實踐中容易忽視環(huán)境健康因素。

(三)環(huán)境影響評價標準缺乏對“公眾健康”的關注

我國環(huán)境標準經(jīng)歷了近40年的發(fā)展，已經(jīng)形成了以環(huán)境質量標準為核心的“二級五類”環(huán)境標準體系。環(huán)境標準是對規(guī)劃行為或擬建項目進行環(huán)境影響評價的重要評價依據(jù)。環(huán)境標準所包含的內在價值直接影響著環(huán)境影響評價工作的開展，但在環(huán)境健康風險規(guī)制的視域下，我國現(xiàn)行的環(huán)境標準并未體現(xiàn)“保護公眾健康”的價值取向[14]。以地表水環(huán)境質量標準為例，科學研究表明，在地表水的評價指標中，水生生物和人類對銅元素含量所需的健康基準值不同，但是我國均規(guī)定為1mg/L，沒有對水生生物與人體健康之間的保護標準作出區(qū)別規(guī)定[15]。在環(huán)境標準制定上，由于環(huán)境部門與衛(wèi)生部門缺乏溝通協(xié)作，可能導致環(huán)境標準不能滿足實踐中的衛(wèi)生需求，并且部分衛(wèi)生標準甚至與環(huán)境標準出現(xiàn)重復或沖突現(xiàn)象。此外，部分衛(wèi)生健康標準的更新速度也難以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的實踐需求[16]。環(huán)境健康標準已不能滿足實踐中環(huán)境健康問題的防范要求，在兒童血鉛污染事件中出現(xiàn)了沒有標準可依的情況[17]。上述分析表明，我國缺乏以“保障公眾健康”為價值內核的環(huán)境標準體系。

(四)缺乏獨立化的環(huán)境健康影響評價程序

環(huán)境健康影響評價視域下評價活動的正當性有兩方面要求：其一，評價活動應該嚴格遵循科學規(guī)范的技術程序，這是保證評價結果科學性的基本前提，避免了評價活動的武斷和任意。其二，評價活動應該在某種外部性機制的制約下運行。評價活動必須建立在公眾參與等外部性機制的制約下才能保證其過程和結果的有效性，確保評價活動能始終處于理性軌道上進行。由于我國環(huán)境影響評價制度缺乏對公眾健康問題的關注，現(xiàn)行環(huán)境影響評價規(guī)范體系無法為健康影響評價程序提供正當性基礎。

1.缺乏獨立技術程序

現(xiàn)行的環(huán)境影響評價技術導則體系缺乏關于公眾健康的專項環(huán)境影響評價技術導則，導致無法對公眾健康評估提供有效的程序指引，雖然在2008年，原環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布了關于《環(huán)境影響評價技術導則人體健康(征求意見稿)》，但遺憾的是，該文件最終沒有轉化成針對公眾健康影響評估的專項環(huán)境影響評價技術導則。此外，在煤炭開采項目和城市軌道交通項目環(huán)境影響評價技術指南中，缺乏針對公眾健康影響的調查評估程序，這些項目的建設和運行有可能對公眾健康產(chǎn)生現(xiàn)實威脅。例如，公路項目的運行過程中機動車所產(chǎn)生的廢氣污染物會增加哮喘和心臟病發(fā)生概率，以及交通運輸產(chǎn)生的噪音會影響周圍居民的工作、學習，部分敏感體質的人群可能會出現(xiàn)精神衰弱等癥狀[18]。在煤礦開采時產(chǎn)生的油母頁巖等廢棄物，會發(fā)生自燃并產(chǎn)生刺激性氣體和顆粒污染物，從而對附近居民身體健康產(chǎn)生影響[19]。在部分行業(yè)環(huán)境影響評價技術導則中，同樣缺乏獨立的健康影響評估程序，難以有效規(guī)制潛在的環(huán)境健康風險。

2.公眾參與不足

《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》(以下簡稱《辦法》)第14條規(guī)定了建設單位或評價機構在編制環(huán)境影響評價報告書階段，應當征求專業(yè)人士和公眾的意見，并且規(guī)定了公眾有權通過各種途徑表達意見，同時要求建設單位對公眾分歧意見較多的項目，應當通過舉辦論證會或聽證會開展深度公眾參與，這也為與公眾健康有關問題的表達奠定了規(guī)范基礎。但是現(xiàn)階段公眾參與機制具有明顯的局限性，根據(jù)《辦法》規(guī)定，現(xiàn)階段公眾只有在環(huán)境影響評價報告書編制階段享有參與權，但是在行政審批階段卻沒有相關法律依據(jù)，而行政審批階段才是行政決策真正作出的階段，而環(huán)境影響評價報告的制作只不過是環(huán)境行政決策的前期準備階段[20]。

由于公眾無權在行政審批階段發(fā)表意見，這就意味著即使將環(huán)境影響評價范圍擴大至公眾健康領域，公眾可能也無法真正影響環(huán)境行政決策，即使在環(huán)境健康影響評價報告編制階段建設單位依法履行了公眾參與程序，聽取了公眾意見，但是建設單位仍有可能為了使環(huán)境健康影響評價審批順利通過，故意隱瞞相關公眾意見，或者在環(huán)境健康影響評價文件中避重就輕，使得環(huán)境健康影響評價結論難以代表公眾的利益，而基于該文件所作出的環(huán)境行政審批也當然缺乏公眾參與。此外，公眾在調查階段是否享有參與權以及國家如何保障公眾的參與權，都有待進一步明確。

四、我國環(huán)境健康影響評價制度完善的一般邏輯

環(huán)境健康影響評價制度的建構邏輯是在現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度基礎上，將環(huán)境影響評價范圍擴展至公眾健康領域，關注項目建設或規(guī)劃行為對于公眾健康的現(xiàn)實影響。環(huán)境影響評價范圍的擴大化意味著必須對現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度進行規(guī)范改造，為環(huán)境健康影響評價工作的開展提供制度層面的立法保障，因此，本文建議從以下幾個方面進行制度完善：

(一)確定環(huán)境健康影響評價目標定位和評價范圍

首先，建議修改《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》目的條款。立法目的條款不僅包含法律制度意欲實現(xiàn)的社會目標，也彰顯了法律制度的價值傾向，特別是利益維護取向[21]?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》的目的條款表明了環(huán)境影響評價制度仍然是以規(guī)制環(huán)境生態(tài)風險，保護環(huán)境生態(tài)利益為主要的價值宗旨，沒有體現(xiàn)“健康優(yōu)位”的環(huán)境法治目標取向。因此，構建環(huán)境健康影響評價制度的基本前提是將《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》目的條款予以修改，建議表述為“……對環(huán)境和公眾健康產(chǎn)生不良影響”。由此，使公眾的環(huán)境健康利益成為環(huán)境影響評價制度所保護的客體之一，為其他環(huán)境影響評價規(guī)范性文件的修改提供規(guī)范層面的價值基礎。其次，為了保證環(huán)境影響評價規(guī)范體系的協(xié)調性與統(tǒng)一性，建議將“公眾健康”作為《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等規(guī)范性文件目標條款的重要組成部分，將對公眾健康產(chǎn)生的影響納入建設項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價范圍之內。最后，建議調整部分環(huán)境影響評價技術導則目標條款。對于未涉及公眾健康影響評估的環(huán)境影響評價技術導則，應當在導則目的條款中，增加“保障公眾健康”這一價值目標，以增強環(huán)境影響評價技術導則體系的整體性與協(xié)調性。

(二)提高評價主體健康評價專業(yè)性

在環(huán)境健康影響評價中，環(huán)境與健康之間的因果關系極為復雜，既可能表現(xiàn)為長期的累積影響，也可能表現(xiàn)為短期的急性影響。由于各學科間的認識論和方法論存在差異，各個領域的專業(yè)人士都有不同的范式視角，雖然定量分析的方式可以作為環(huán)境健康影響評價決策的可靠依據(jù)，但是過于量化的評估方法也具有局限性。一方面，科學發(fā)展水平的局限性，使得定量分析結果不具有絕對意義上的正確性；另一方面，過于嚴格的定量分析會降低環(huán)境健康影響評價決策的可接受程度，因為環(huán)境健康影響評價決策還需要考慮經(jīng)濟、技術等其他社會因素，因此，為了避免掌握話語權的專業(yè)人員在分析健康問題時過于片面化，應當制定一套跨學科的綜合性方法對環(huán)境健康問題進行全面分析，提高環(huán)境健康影響評價決策的可接受性和有效性。將衛(wèi)生專家納入審查小組，在環(huán)境健康影響評價審查小組人員設置上，應當包含公共衛(wèi)生領域的專家。衛(wèi)生專家可以通過引用有關健康決定因素的分析數(shù)據(jù)，從而證實和加強在環(huán)境健康影響評價程序中充分考慮健康因素的理由。

(三)健全環(huán)境健康影響標準體系

1.協(xié)調環(huán)境質量標準與環(huán)境衛(wèi)生標準

現(xiàn)階段，環(huán)境質量標準與環(huán)境衛(wèi)生標準之間的部分指標限值存在沖突或者空白內容，因此，應當及時對相關標準進行修訂或補充。環(huán)保部門與衛(wèi)生部門應當根據(jù)污染物對公眾健康影響的程度來對環(huán)境健康指標進行周期性更新。同時，應當加強環(huán)保部門與衛(wèi)生部門間溝通合作，共同完善環(huán)境健康標準體系。環(huán)保部門主要負責污染物種類以及污染狀況的確定，衛(wèi)生部門主要負責通過環(huán)境毒理學、流行病學等研究方法分析污染物對人體健康的影響，為環(huán)境健康標準體系的構建提供科學依據(jù)，并且建立環(huán)境健康影響數(shù)據(jù)共享平臺，進而提高環(huán)境健康影響評價程序的健康風險規(guī)制能力。

2.推進環(huán)境健康基準研究

環(huán)境質量標準是以環(huán)境基準為科學基礎制定的，環(huán)境基準是指環(huán)境中污染物對人體造成危害的最高容許量。與環(huán)境質量標準不同，環(huán)境基準是通過定量分析方法得出極限值，排除了經(jīng)濟、技術等社會因素的考量。在公眾健康領域，我國對于環(huán)境健康基準的研究尚處于初步發(fā)展階段。目前我國的環(huán)境健康基準數(shù)據(jù)大多是轉化適用國外發(fā)達國家的研究成果，但是由于各國人民體質上存在差異，對于環(huán)境健康風險的敏感程度也不一致，所以這種大量借鑒國外研究成果的做法仍有不足之處[22]。各級政府應當以新環(huán)保法第15條規(guī)定和第39條規(guī)定為依據(jù)，推動環(huán)境健康基準的研究，可以通過資金扶持、政策引導等方式組織各高校和科研單位開展環(huán)境健康基準的研究。

(四)確立專項環(huán)境健康影響評價技術導則

建議加快制定針對公眾健康影響評估編制的專項技術導則，具體的編制工作應當由衛(wèi)生部門與環(huán)境部門共同負責。專項環(huán)境健康影響評價技術導則的基本內容應當包括以下幾個方面：

一是調查。在調查階段，建設單位應對擬建項目進行初步調查評估，可以選擇文獻調查的方法或者實地調研的方式對項目建設、運營、終止階段可能造成的重大健康問題進行初步調查，包括項目所在地址、規(guī)模、目標、排放污染物的種類及周圍可能受項目影響的社區(qū)(包括影響的范圍和人數(shù)等基本信息)，同時，建議參照其他環(huán)境影響評價技術導則，按照受影響人群的大小以及對人體健康危害程度對環(huán)境健康評價工作進行分級，并根據(jù)不同的等級按照相應標準開展評價工作。二是分析預測。這一階段的主要任務是分析潛在的健康風險，對可能產(chǎn)生的健康風險進行類型化區(qū)分(物理、化學、傳染病等)，并確定評估的具體階段(項目建設階段或項目運行階段)以及處于風險的群體(如工人、周圍居民等)。建議采用定性或定量方法分析建設項目對人群健康是否會產(chǎn)生積極或消極影響，產(chǎn)生多大影響，長期或短期，產(chǎn)生的影響是否可以忽略等，并采用相關模型預測建設項目可能產(chǎn)生的健康影響，確定預測因子、預測范圍以及預測周期。三是結論與建議。通過專家會議的方式對建設項目具體分析討論，將建設項目的不良健康影響與有利影響進行對比，并且進一步分析是否存在可替代方案，對擬建項目的可接受性進行綜合評價。如果項目是可接受的，建議制定書面的監(jiān)管和緩解措施，盡可能減輕不良健康影響。此外，應當考慮所采取緩解措施的經(jīng)濟性，對相關措施進行成本和收益分析。

(五)完善公眾參與機制

建議在《公眾參與辦法》中明確公眾或者政府享有推選環(huán)境健康影響評價主持人以及衛(wèi)生專家的權利，以此提高環(huán)境健康影響評價聽證會和專家論證會的公正性以及合法性。在參與時間上，應當保障公眾在環(huán)境健康影響評價活動調查階段的參與權，公眾有權了解與自身相關的環(huán)境健康信息，這能夠保證環(huán)境健康信息獲取的公正性，提高環(huán)境健康影響評價結果的可接受性。此外，建議確立有利害關系的公眾在環(huán)境健康影響評價行政審批階段享有參與權。雖然在環(huán)境健康影響評價文件編制階段已經(jīng)履行了公眾參與程序，在審批階段再引入公眾作為參與主體，有浪費行政資源之嫌，但這一做法實際上有助于保障公眾的環(huán)境健康權益，能確保每一個環(huán)境健康影響評價階段都有公眾的聲音，但不是每一個階段都以公眾參與為中心[23]。有利害關系的公眾群體對于關涉自身環(huán)境健康的項目或規(guī)劃，有權在環(huán)境健康影響評價行政審批階段發(fā)表意見，但是具體環(huán)境健康影響評價決定的作出，應當以行政機關的專業(yè)判斷為主。最后，建議政府積極開展環(huán)境健康知識的普及，提高公眾的環(huán)境健康意識，使得公眾參與程序發(fā)揮應有的程序價值，推動環(huán)境健康影響評價制度化的建構，確保公眾環(huán)境健康權真正得到保障。