我國(guó)耕地輪作休耕研究進(jìn)展與展望

趙昱茜， 魯春陽(yáng)，，3， 文 楓， 魯鐵定， 張 明， 多玲花

(1.東華理工大學(xué)測(cè)繪工程學(xué)院，江西南昌 330013； 2.河南城建學(xué)院測(cè)繪與城市空間信息學(xué)院，河南平頂山 467036；3.武漢大學(xué)測(cè)繪遙感信息工程國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北武漢 430079)

黨的十八屆五中全會(huì)提出“探索實(shí)行耕地輪作休耕試點(diǎn)”，將重金屬污染區(qū)、地下水漏斗區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)作為耕地輪作休耕重點(diǎn)區(qū)域。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，劃定河北、湖南、云南、甘肅、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古等省(區(qū))為第1批試點(diǎn)，嘗試構(gòu)建耕地輪作休耕政策和制度體系。2019年，中央一號(hào)文件又將江蘇、安徽、江西、山東、河南、四川、湖北、新疆等省(區(qū))劃為第2批試點(diǎn)。至此，我國(guó)共有17個(gè)省份被劃為耕地輪作休耕試點(diǎn)。國(guó)外耕地輪作休耕工作起步較早。1933年，美國(guó)正式開(kāi)始耕地休耕，并以此為中心出臺(tái)相關(guān)配套法案，其規(guī)模最大的休耕項(xiàng)目是自1985年起實(shí)施的土地休耕保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃(CRP)，如今已經(jīng)建立起系統(tǒng)化的休耕制度以及相應(yīng)的法律法規(guī)體系。1992年，歐盟啟動(dòng)耕地休耕，形成了輪作休耕以及多年性休耕、強(qiáng)制休耕、無(wú)強(qiáng)制休耕等類(lèi)型，并建立起相應(yīng)的休耕補(bǔ)貼機(jī)制。1970年，日本開(kāi)始實(shí)施休耕，針對(duì)等別不同的耕地，構(gòu)建管理休耕、輪種休耕、永久休耕等3種模式。總體來(lái)看，國(guó)外耕地輪作休耕具有規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)控、多主體協(xié)調(diào)、補(bǔ)助方式多元、形式多樣、靈活彈性等特點(diǎn)，目標(biāo)明確，并建立相應(yīng)的法律法規(guī)以及配套措施。和國(guó)外相比，我國(guó)耕地輪作休耕的研究與實(shí)踐起步較晚。20世紀(jì)80年代以后，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)先后實(shí)施了“稻米生產(chǎn)以及稻田轉(zhuǎn)作計(jì)劃”“水旱田利用調(diào)整計(jì)劃”等。近年來(lái)，學(xué)者們圍繞耕地輪作休耕開(kāi)展了一系列的研究，探索形成了地下水漏斗區(qū)-節(jié)水保水型休耕模式、重金屬污染區(qū)-清潔去污型休耕模式、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)-生態(tài)修復(fù)型休耕模式、撂荒嚴(yán)重區(qū)-流轉(zhuǎn)+休耕模式以及耕作過(guò)度集約區(qū)-耕地地力保護(hù)型休耕等。針對(duì)休耕時(shí)間門(mén)體，主要有短期休耕、季節(jié)性休耕、長(zhǎng)期休耕3種形式。為了調(diào)動(dòng)休耕主體的積極性，提出現(xiàn)金直補(bǔ)、先建后補(bǔ)、糧食補(bǔ)助等補(bǔ)助方式，試點(diǎn)區(qū)域大多會(huì)將休耕補(bǔ)償金額直補(bǔ)到耕地農(nóng)戶(hù)，即依據(jù)耕地的承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，主要補(bǔ)償對(duì)象包括種糧大戶(hù)、合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。本研究主要基于我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，系統(tǒng)梳理耕地輪作休耕的研究現(xiàn)狀和實(shí)踐特征，厘清當(dāng)前研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)，為進(jìn)一步提升耕地輪作休耕績(jī)效，推進(jìn)耕地輪作休耕制度完善，保障國(guó)家糧食安全提供參考和借鑒。

1 我國(guó)耕地輪作休耕可行性、重要性以及影響因素研究

1.1 耕地輪作休耕可行性

人多地少的基本國(guó)情決定了我國(guó)耕地輪作休耕尤為迫切，學(xué)者們從土地制度、糧食生產(chǎn)能力、國(guó)際糧食市場(chǎng)以及利益相關(guān)者認(rèn)知等視角論證了我國(guó)耕地輪作休耕具有現(xiàn)實(shí)可行性，一直以來(lái)，用養(yǎng)結(jié)合是我國(guó)耕作管護(hù)的主要方法之一。我國(guó)耕地保護(hù)制度經(jīng)歷了“重?cái)?shù)量—數(shù)量質(zhì)量兼顧—數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重”的演變歷程，根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2020年)可知，我國(guó)糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十七連增”，說(shuō)明我國(guó)糧食生產(chǎn)能力得到大幅度提高，但人們對(duì)糧食產(chǎn)品的需求呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，且需求類(lèi)型日益多樣化，這對(duì)我國(guó)耕地利用及管理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

陳展圖等認(rèn)為，“1.2億hm耕地”是保證我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)，原國(guó)土資源部公布的《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》顯示我國(guó)耕地面積共有 1.35億hm，這也證實(shí)了我國(guó)耕地輪作休耕具有一定的空間。

我國(guó)每年糧食進(jìn)口總量不斷增加，但通過(guò)這種路徑依賴(lài)滿(mǎn)足我國(guó)糧食需求是難以為繼的，這就要求水稻、小麥自給率保持在100%，玉米自給率不低于95%。由于資源稟賦的地區(qū)差異，各地休耕技術(shù)存在較大異質(zhì)性，并形成不同的休耕地翻耕技術(shù)、培肥技術(shù)、休耕試驗(yàn)示范技術(shù)以及休耕時(shí)長(zhǎng)安排等。如湖南重金屬污染區(qū)大力開(kāi)展治理式休耕，形成了“休治培”三融合休耕模式，有效降低稻米鎘含量，明顯改善土壤質(zhì)量。湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)土壤重金屬污染治理過(guò)程中實(shí)施的“VIP+”模式在國(guó)內(nèi)廣泛應(yīng)用。

1.2 耕地輪作休耕重要性

一直以來(lái)，我國(guó)都是集約型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量快速提升，化肥農(nóng)藥大量投入使用，地下水過(guò)度開(kāi)采，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染嚴(yán)重，耕地功能不斷退化，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承受巨大壓力。各地區(qū)采取相應(yīng)輪作休耕措施取得了顯著成效，證實(shí)耕地輪作休耕有利于緩解耕地污染、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降、功能退化、無(wú)序拋荒等問(wèn)題。

陳展圖等認(rèn)為，耕地輪作休耕有利于改善生態(tài)環(huán)境，提升耕地生態(tài)價(jià)值。吉林省德惠市、公主嶺市、四平市等地通過(guò)輪作休耕取得了良好的生態(tài)效益，顯著增加了土壤堿解氮和速效鉀含量，提高了土壤速效磷含量。中國(guó)科學(xué)院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所的研究結(jié)果表明，經(jīng)過(guò)耕地輪作休耕，農(nóng)業(yè)土壤資源質(zhì)量、耕地功能得到有效保護(hù)，示范區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益相比休耕前顯著提高。

河北省實(shí)施“調(diào)、節(jié)、引、蓄、管”等措施，促成了“源頭-田間-工程-管護(hù)”于一體的綜合治理體系，建立地下水與耕地質(zhì)量檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，逐步完善土水一體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系和數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，為地下水、耕地質(zhì)量以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效能進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和及時(shí)的信息反饋，為工作調(diào)整和完善提供參考信息。楊文杰等認(rèn)為，小麥休耕后，化肥最終施用量降低390 kg/hm(折純)，農(nóng)藥使用量減少 7.5 kg/hm，減少化學(xué)投入品對(duì)土壤的污染。河北省景縣參與“耕地季節(jié)性休耕試點(diǎn)”項(xiàng)目后減少1季小麥種植，全縣節(jié)約地下水1 950萬(wàn)m/年。河北省滄州市通過(guò)開(kāi)展“1季休耕、1季雨養(yǎng)”的耕地輪作休耕，實(shí)現(xiàn)節(jié)水(5 800萬(wàn)m)、節(jié)肥(1.27萬(wàn)t)、節(jié)藥(0.18萬(wàn)t)。

湖南省為了推進(jìn)重金屬污染區(qū)耕地資源的修復(fù)及治理，實(shí)施創(chuàng)新技術(shù)模式，即“VIP+”，遵循“品種變更選擇—土壤調(diào)控—去除污染—保障安全”的基本治理思路，實(shí)行分區(qū)治理，形成“休治培”三融合休耕模式。經(jīng)過(guò)治理式休耕，土壤酸化明顯改善，有效態(tài)鎘含量減少，一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)稻田鎘污染的控制，為水稻安全生產(chǎn)提供了技術(shù)保障。

耕地輪作休耕有利于緩解耕地生產(chǎn)壓力，提升耕地地力，促進(jìn)耕地質(zhì)量改善。云南省實(shí)行耕地休息保護(hù)與培肥地力結(jié)合模式，實(shí)現(xiàn)休耕的同時(shí)不減產(chǎn)，培肥耕地地力并促進(jìn)畜牧業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。云南省文山壯族苗族自治州硯山縣開(kāi)展休耕工作以來(lái)，選擇部分2季作物區(qū)連休3年，促進(jìn)剩余勞動(dòng)力種林或進(jìn)城務(wù)工，根據(jù)當(dāng)?shù)赝寥蕾Y源環(huán)境和氣候轉(zhuǎn)換作物品種，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。甘肅省永登縣通過(guò)實(shí)踐證明耕地休耕能夠有效提升土壤有機(jī)質(zhì)、有效磷、速效鉀等養(yǎng)分含量，促使耕地地力恢復(fù)，土壤結(jié)構(gòu)更加疏松透氣。

江蘇省在輪作區(qū)域內(nèi)推行水稻和其他經(jīng)濟(jì)作物的輪作，2016年試點(diǎn)推廣面積為7 533 hm，占總計(jì)劃面積的46%，提高了土壤質(zhì)量和系統(tǒng)生產(chǎn)力，優(yōu)化水稻種植生長(zhǎng)環(huán)境，促進(jìn)水稻品質(zhì)、產(chǎn)量提升的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收(表1)。

表1 江蘇省主要休耕模式和成效

耕地輪作休耕有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。耕地輪作休耕工作的開(kāi)展有利于提升耕地質(zhì)量，改善土壤環(huán)境，養(yǎng)護(hù)生態(tài)脆弱地區(qū)耕地，調(diào)整優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)于庫(kù)存減少也有積極的促進(jìn)作用，糧食庫(kù)存過(guò)多導(dǎo)致陳糧損耗增加、庫(kù)存保管養(yǎng)護(hù)費(fèi)用增加，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政壓力加劇，甚至?xí)驗(yàn)樘Ц呦掠纹髽I(yè)的生產(chǎn)成本使得整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力被削弱。

1.3 耕地輪作休耕影響因素

盡管耕地輪作休耕有助于我國(guó)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，但耕地輪作休耕過(guò)程中仍受到諸多因素影響。一方面，由于受我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和土地細(xì)碎化使用模式的影響，農(nóng)戶(hù)擁有的地塊較多、面積小且較分散，需要和大量農(nóng)戶(hù)進(jìn)行協(xié)商，制度執(zhí)行成本及后期監(jiān)管成本較高。另一方面，法律體系和配套措施不完善也是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)耕地輪作休耕過(guò)程中面臨的又一障礙。2016年我國(guó)出臺(tái)《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》；2019年《中華人民共和國(guó)土地管理法》中增加了“引導(dǎo)因地制宜輪作休耕”的相關(guān)規(guī)定，但是當(dāng)前仍沒(méi)有形成較完善的相關(guān)法律制度，且相關(guān)研究不足。我國(guó)土地管理理念已經(jīng)出現(xiàn)積極變化，耕地保護(hù)政策和制度也在不斷調(diào)整，需要持續(xù)關(guān)注并加快出臺(tái)耕地輪作休耕相關(guān)的法律制度以及配套措施安排，保證輪作休耕應(yīng)有的法律地位，為耕地輪作休耕實(shí)施和監(jiān)管提供法律支持。

同時(shí)，對(duì)相關(guān)利益主體界定不明晰，且收益分配機(jī)制存在缺陷。盡管謝花林等基于博弈論，采用動(dòng)態(tài)博弈模型對(duì)我國(guó)農(nóng)戶(hù)和地方政府及地方政府和中央政府之間的利益博弈關(guān)系進(jìn)行分析，但我國(guó)小農(nóng)化的特征以及“三權(quán)分置”的土地制度使得同一塊耕地涉及到中央政府、各級(jí)地方政府、村集體、外出務(wù)工農(nóng)戶(hù)以及各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等主體，因此需要持續(xù)深化開(kāi)展利益分配機(jī)制研究。實(shí)行耕地輪作休耕應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注并加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織和承包權(quán)人對(duì)耕地資源的監(jiān)管，建立公眾參與的監(jiān)管機(jī)制，提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和財(cái)政刺激，提升監(jiān)管參與主體的物質(zhì)需要和精神滿(mǎn)足感。

2 我國(guó)耕地輪作休耕關(guān)鍵技術(shù)研究

2.1 休耕地規(guī)模測(cè)算研究以及布局優(yōu)化研究

如何確立輪作休耕規(guī)模、布局輪作休耕空間格局是實(shí)施輪作休耕的關(guān)鍵技術(shù)之一。目前我國(guó)各試點(diǎn)休耕規(guī)模的確定大多依賴(lài)于“自上而下”的休耕規(guī)模指標(biāo)分配，且研究集中在國(guó)家、省域?qū)用?，縣域?qū)用嫘莞?guī)模測(cè)算以及布局研究較少。考慮較多的影響因素包括糧食安全、生態(tài)安全等，而忽視了區(qū)域?qū)嶋H資源稟賦狀況、耕地質(zhì)量、生態(tài)狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)域條件。實(shí)踐中不斷出現(xiàn)盲目追求休耕指標(biāo)、休耕區(qū)域錯(cuò)配等現(xiàn)象，導(dǎo)致休耕效益受損。因此，無(wú)論是宏觀層面還是微觀層面的休耕規(guī)模測(cè)算和布局研究都較迫切。

現(xiàn)有關(guān)于休耕規(guī)模測(cè)算的研究大多基于糧食安全、生態(tài)安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口結(jié)構(gòu)變化。在測(cè)算方法上，以灰色預(yù)測(cè)法、趨勢(shì)預(yù)測(cè)法、能值分析法、生態(tài)足跡方法等為主。龍玉琴等以各省(市、區(qū))耕地資源稟賦為制約因素，以增量城鎮(zhèn)用地區(qū)域配置的方法和原理為參考，通過(guò)灰色預(yù)測(cè)法、最小人均耕地面積模型、趨勢(shì)預(yù)測(cè)法、熵權(quán)法等方法對(duì)糧食安全耕地休耕規(guī)模進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)2018年我國(guó)基于糧食安全的耕地休耕規(guī)模為1 690.73萬(wàn)hm，占全國(guó)耕地總規(guī)模的12.55%。譚術(shù)魁等構(gòu)建基于修生耕地壓力指數(shù)的糧食主產(chǎn)區(qū)休耕最大規(guī)模測(cè)算模型和基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的仿真模型，仿真預(yù)測(cè)不同人口政策效應(yīng)情境下最大休耕規(guī)模及休耕規(guī)模彈性邊界，發(fā)現(xiàn)休耕規(guī)模整體呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。楊慶媛等以耕地生態(tài)系統(tǒng)脆弱性診斷為基礎(chǔ)，采用灰色預(yù)測(cè)法得出貴州省黔西南布依族苗族自治州晴隆縣2015—2020年可休耕耕地規(guī)模共計(jì) 13 540.05 hm，占全縣耕地面積的37.18%。

對(duì)于石漠化地區(qū)，石飛等采用生態(tài)足跡法、能值分析法，對(duì)耕地能值生態(tài)足跡改進(jìn)模型(EC和EF，簡(jiǎn)稱(chēng)“修正模型”)與耕地能值可持續(xù)指數(shù)(ESI)進(jìn)行修正，可以更全面地反映整個(gè)耕地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的可持續(xù)狀態(tài)，并測(cè)算貴州省松桃苗族自治縣2016年休耕面積范圍值。按照全縣平均統(tǒng)計(jì)(SCAL)，全縣休耕面積范圍為1 396.10～19 558.62 hm，占總耕地面積的1.88%～26.34%；按照分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))統(tǒng)計(jì)(STL)，全縣休耕面積范圍為 1 996.10～17 673.83 hm，占總耕地面積的1.88%～23.8%。

如何優(yōu)化輪作休耕空間格局一直是學(xué)者們關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)耕地休耕時(shí)空配置需要解決2個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是不同空間尺度的耕地休耕空間布局；二是不同區(qū)域的耕地休耕時(shí)間安排。如何有效構(gòu)建綜合模型、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和劃分評(píng)價(jià)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是解決這2個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

休耕地布局優(yōu)化受糧食安全、糧食市場(chǎng)、生態(tài)安全、耕地質(zhì)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，同時(shí)也受休耕目標(biāo)和人們實(shí)際需求的約束。當(dāng)前已有的休耕地布局研究大多參考了土地整治時(shí)空配置、基本農(nóng)田布局優(yōu)化等相關(guān)方法，探究耕地總量約束下休耕地的時(shí)空布局，完善輪作休耕時(shí)序安排和空間格局是目前急需解決的問(wèn)題。

針對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)，向慧等圍繞休耕的目標(biāo)導(dǎo)向及約束條件，厘定休耕地空間配置的邏輯內(nèi)涵，綜合利用灰色預(yù)測(cè)模型GM(1，1)、VSD脆弱性評(píng)估框架和GIS空間分析等方法，通過(guò)休耕地初判、休耕地修正、休耕地優(yōu)選3個(gè)步驟實(shí)現(xiàn)休耕地的分區(qū)布局，將晴隆縣以村為單位的休耕分區(qū)布局劃分為“三級(jí)五類(lèi)”，落實(shí)休耕“保護(hù)區(qū)”，實(shí)行分區(qū)管護(hù)，同時(shí)結(jié)合石漠化治理措施降低水土流失發(fā)生率，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

重金屬污染是我國(guó)耕地利用面臨的主要問(wèn)題。曾思燕等利用空間插值方法構(gòu)建中國(guó)耕地表層土壤重金屬污染的空間分布圖，基于土壤重金屬污染水平、土壤綜合質(zhì)量影響指數(shù)以及潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建中國(guó)耕地表層土壤重金屬污染狀況數(shù)據(jù)庫(kù)，從國(guó)家尺度上權(quán)衡土壤重金屬污染導(dǎo)致的休耕空間布局。該研究結(jié)果表明，我國(guó)耕地土壤總體上未受?chē)?yán)重影響，重度超標(biāo)占1.71%，土壤重金屬污染必須休耕的占全部耕地面積的15.58%，且相對(duì)集中于河南省和湖南省。

2.2 休耕補(bǔ)償關(guān)鍵技術(shù)研究

當(dāng)前，我國(guó)試點(diǎn)區(qū)域采用的休耕補(bǔ)償方式主要有現(xiàn)金直補(bǔ)、先建后補(bǔ)以及糧食補(bǔ)償?shù)?，休耕補(bǔ)償款組成部分依據(jù)各地實(shí)際情況有所不同，大致劃分為農(nóng)戶(hù)收益補(bǔ)償、治理補(bǔ)償、管護(hù)補(bǔ)償、試驗(yàn)示范展示補(bǔ)償?shù)??！对圏c(diǎn)方案》中按重金屬污染區(qū)域、地下水漏斗區(qū)域、西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)域和西南石漠化區(qū)域四大區(qū)域劃分了最高休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，具體分配方式由各省(市、區(qū))自行確定，基本都是按照農(nóng)戶(hù)的直接經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹?/p>

從補(bǔ)償主體看，主要補(bǔ)償對(duì)象為農(nóng)戶(hù)和各農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(種糧大戶(hù)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等)，依據(jù)休耕前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否發(fā)生流轉(zhuǎn)，休耕補(bǔ)償對(duì)象也會(huì)出現(xiàn)變化：未發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，補(bǔ)償對(duì)象為擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)；發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，補(bǔ)償對(duì)象則為擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(表2)。

從試點(diǎn)補(bǔ)償運(yùn)行情況看，各種補(bǔ)償模式具有較強(qiáng)的地域性特征，模式之間差異化明顯，普遍存在受償主體動(dòng)力不足、休耕參與主體與補(bǔ)償對(duì)象錯(cuò)位、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺乏柔性、資金來(lái)源渠道單一、制度保障薄弱等問(wèn)題，導(dǎo)致各地區(qū)耕地輪作休耕推進(jìn)受到阻礙，參與主體的響應(yīng)程度和滿(mǎn)意程度受到影響。且休耕補(bǔ)貼和其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之間存在重復(fù)、交叉等現(xiàn)象，吳萍提出2016年我國(guó)為了提高農(nóng)民種地積極性發(fā)放了農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼，但是休耕實(shí)施之后發(fā)放的補(bǔ)貼則主要支持農(nóng)戶(hù)不種地。

有些地區(qū)休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)相脫節(jié)。楊慶媛提出，2016年西南石漠化地區(qū)休耕補(bǔ)助達(dá)到了 15 000元/hm，但2017年之后新增休耕地補(bǔ)助則減少為7 500元/hm，導(dǎo)致參與主體心理落差大。此外，部分地區(qū)簽訂休耕協(xié)議最低年限為3年，休耕補(bǔ)助并沒(méi)有隨著物價(jià)、土地市場(chǎng)價(jià)格而上漲，群眾參與休耕的熱情一再降低，休耕工作開(kāi)展受到不利影響。并建議參考土地流轉(zhuǎn)的一般做法，根據(jù)物價(jià)變化，以2017年7 500元/hm休耕補(bǔ)助為基礎(chǔ)，適當(dāng)逐年提高補(bǔ)助金額，如每年增加10%～20%。補(bǔ)助方式上，在現(xiàn)金補(bǔ)助的基礎(chǔ)上增加物質(zhì)補(bǔ)助、技術(shù)補(bǔ)助等非現(xiàn)金補(bǔ)助，盡可能穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)預(yù)期，激勵(lì)農(nóng)戶(hù)參與休耕的積極性。

表2 典型試點(diǎn)地區(qū)休耕補(bǔ)償主體、特征和模式

為了調(diào)動(dòng)微觀主體的積極性，對(duì)農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償措施主要有貨幣補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和金融補(bǔ)償，補(bǔ)償形式和農(nóng)戶(hù)期望越相符，其對(duì)休耕政策滿(mǎn)意度就越高。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后地區(qū)的農(nóng)戶(hù)更傾向于得到現(xiàn)金直補(bǔ)，部分土地質(zhì)量較好地區(qū)的農(nóng)戶(hù)更傾向于通過(guò)種植獲得收入，其年輕農(nóng)戶(hù)更傾向于接受金融貸款、技術(shù)指導(dǎo)等補(bǔ)償方式。同時(shí)，劉振中等指出多樣化的補(bǔ)貼模式和技術(shù)指導(dǎo)有利于防止大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村而出現(xiàn)耕地荒廢的現(xiàn)象。因此，各地方政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、農(nóng)戶(hù)實(shí)際需求和期望獲償方式制定靈活、多樣、彈性的補(bǔ)償模式。

2.3 休耕監(jiān)督管護(hù)機(jī)制研究

我國(guó)現(xiàn)行的耕地休耕監(jiān)督管護(hù)機(jī)制主要依靠行政監(jiān)督和管理，社會(huì)監(jiān)督、市場(chǎng)機(jī)制僅發(fā)揮輔助作用，且社會(huì)監(jiān)督主體表現(xiàn)出單一性、松散性、縱向性等特點(diǎn)。輪作休耕過(guò)程中普遍存在休耕地資格審查、技術(shù)路線(xiàn)不合理、補(bǔ)償不及時(shí)到位、農(nóng)戶(hù)撂荒偷種、休耕效果評(píng)估不準(zhǔn)確、成果鞏固不及時(shí)等問(wèn)題。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)由于休耕政策缺乏配套的監(jiān)督管護(hù)機(jī)制，導(dǎo)致復(fù)耕難度增加、土地資源閑置浪費(fèi)情況惡化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指數(shù)明顯下降，必須引以為戒，加快構(gòu)建多元化的休耕監(jiān)督管護(hù)體系，對(duì)耕地輪作休耕實(shí)施動(dòng)態(tài)、滾動(dòng)的調(diào)整管理。

劉彥伶等認(rèn)為，貧困地區(qū)的休耕管護(hù)工作嚴(yán)重滯后，“休耕”耕地大多為“一丟了之”，不管、不聞、不問(wèn)，時(shí)間少則1季，多則1年或幾年，往往不是有計(jì)劃進(jìn)行，周期不規(guī)律，其間雜草叢生，有的甚至長(zhǎng)出灌木，土壤肥力下降、質(zhì)量變劣、耕性變差，再利用難度大。因此，需要在休耕期間加強(qiáng)管理，采取松土、有機(jī)培肥、地表覆蓋等方式，也可以種植水保型牧草，實(shí)行農(nóng)牧結(jié)合。

也有省份做得相對(duì)較好，河北省以強(qiáng)化地下水監(jiān)管為核心，出臺(tái)了《河北省地下水管理?xiàng)l例》，制定南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采方案以及地下水壓采效果評(píng)估方法等，嚴(yán)格管控地下水取水管理，為完善漏斗區(qū)地下水動(dòng)態(tài)檢測(cè)工作，建立土水一體化檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系和數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，對(duì)地區(qū)不同耕地的肥力變化起到良好的監(jiān)督管控作用。

為了強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶(hù)行為的監(jiān)管，防止耕地非農(nóng)化及其開(kāi)發(fā)利用新的邊際土地，楊文杰等認(rèn)為需要在現(xiàn)有休耕耕地質(zhì)量檢測(cè)指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加休耕地生物量、水土流失等生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)，應(yīng)要求休耕主管部門(mén)對(duì)休耕地塊進(jìn)行統(tǒng)一的管理調(diào)控，統(tǒng)籌規(guī)劃，以促進(jìn)規(guī)模效應(yīng)形成。

為了提高耕地休耕監(jiān)督管護(hù)績(jī)效，劉亞男等建議運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)等手段建立更加完善的休耕管護(hù)監(jiān)管制度，特別是獎(jiǎng)懲制度，提高休耕管護(hù)主體的積極性和主動(dòng)性；引導(dǎo)農(nóng)民參與休耕監(jiān)督管護(hù)，進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，配合政府提高監(jiān)管質(zhì)量；積極培育農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，強(qiáng)化管護(hù)方和耕地、農(nóng)戶(hù)的聯(lián)系。趙其國(guó)等指出，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)監(jiān)督管護(hù)的技術(shù)支撐，監(jiān)測(cè)水土資源、環(huán)境容量超載區(qū)發(fā)展?fàn)顩r和治理措施落實(shí)情況，形成資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。

3 我國(guó)耕地輪作休耕模式研究進(jìn)展

總體來(lái)看，我國(guó)基本形成了地下水漏斗區(qū)-節(jié)水保水型休耕模式、重金屬污染區(qū)-清潔去污型休耕模式、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)-生態(tài)修復(fù)型休耕模式、耕作過(guò)度集約化區(qū)-耕地地力保護(hù)型休耕模式和耕地撂荒嚴(yán)重區(qū)-流轉(zhuǎn)+休耕模式等，這些模式采用培肥技術(shù)、休耕時(shí)長(zhǎng)安排、休耕地翻耕技術(shù)和試驗(yàn)示范等技術(shù)，但這些模式呈現(xiàn)出顯著的差異性(表3)。

表3 我國(guó)耕地輪作休耕模式概況

耕地輪作休耕模式受到區(qū)域自然地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、人地關(guān)系、資源環(huán)境承載能力等因素影響。陳展圖等的研究模式大多以宏觀層面總結(jié)為主，微觀層面需要進(jìn)行更豐富的試驗(yàn)和深入研究，構(gòu)建符合區(qū)域資源特征和問(wèn)題解決需求的治理技術(shù)和耕地輪作休耕模式。陳展圖等還提出針對(duì)地下水漏斗地區(qū)、地力透支地區(qū)進(jìn)行節(jié)水保水休養(yǎng)型休耕，土地污染地區(qū)則主要開(kāi)展清潔去污型休耕，生態(tài)退化地區(qū)、石漠化地區(qū)、北方干旱半干旱地區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)型休耕；錢(qián)晨晨等提出連作障礙區(qū)、復(fù)種指數(shù)過(guò)高地區(qū)開(kāi)展用養(yǎng)結(jié)合，保護(hù)和提升地力。在同一地區(qū)也應(yīng)根據(jù)不同問(wèn)題和需求分別進(jìn)行土地修復(fù)整治，孫治旭認(rèn)為，云南省輪作休耕重點(diǎn)應(yīng)集中在重金屬污染區(qū)域、城郊蔬菜花卉種植區(qū)域、大棚設(shè)施覆蓋區(qū)域和長(zhǎng)期覆蓋地膜區(qū)域，需要種植綠肥，清除大棚和地膜，以提高耕地質(zhì)量和肥力，陳展圖等提出對(duì)于廣西壯族自治區(qū)應(yīng)同時(shí)開(kāi)展重金屬治理休耕、生態(tài)修復(fù)休耕、中低產(chǎn)田地力培肥休耕以及連作障礙區(qū)休耕。

從耕地輪作休耕實(shí)施效果來(lái)看，重金屬污染區(qū)輪作休耕模式有利于改種作物和品種、改良土壤、科學(xué)灌溉、控制吸收、“VIP+”創(chuàng)新污染治理模式等；地下水漏斗區(qū)采取季節(jié)性休耕與周年休耕的模式，節(jié)水保水目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；連作障礙區(qū)實(shí)施輪作和休耕措施，包括冬種綠肥模式、冬耕曬垡模式、種植豆類(lèi)模式和增肥培肥模式，地力可以得到有效保護(hù)和提高。湖南省、河北省和江蘇省3個(gè)典型地區(qū)實(shí)施相應(yīng)的休耕模式后成效顯著。

現(xiàn)有模式存在一些不足之處，如同一類(lèi)型的耕地因?yàn)樗巺^(qū)域不同其適用的輪作休耕模式和技術(shù)也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，通過(guò)田間試驗(yàn)以及調(diào)查研究，設(shè)計(jì)和選擇“最適”“最優(yōu)”的模式。吳萍指出，應(yīng)對(duì)技術(shù)模式的長(zhǎng)期穩(wěn)定性及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響進(jìn)行深入研究，廣泛利用衛(wèi)星遙感技術(shù)收集耕地質(zhì)量、面積等相關(guān)信息，逐步完善實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。同時(shí)，針對(duì)重金屬污染治理設(shè)計(jì)的技術(shù)路徑仍然較單一，主要以農(nóng)藝調(diào)控、邊生產(chǎn)邊修復(fù)為主，隨后應(yīng)采取綜合性方法進(jìn)行深度試驗(yàn)，如進(jìn)行作物品種選擇、化學(xué)微生物等多方式調(diào)控對(duì)重金屬污染地區(qū)進(jìn)行治理和修復(fù)。不僅重金屬污染治理模式要做到“休、治、培”并行，各模式都應(yīng)促進(jìn)耕地休耕和綜合整治協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)以治理為主的積極休耕。盡管西南喀斯特等地區(qū)的輪作休耕模式多種多樣，但試點(diǎn)規(guī)模較小，難以實(shí)現(xiàn)大范圍推廣，應(yīng)考慮結(jié)合當(dāng)?shù)貧夂蛸Y源、生態(tài)環(huán)境等條件發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣亩嗍旎蚨嗍招头N植模式。

4 結(jié)論與展望

綜上，我國(guó)學(xué)者圍繞耕地輪作休耕取得了一系列研究成果。學(xué)者們就耕地輪作休耕的可行性、重要性、影響因素、關(guān)鍵技術(shù)和模式初步構(gòu)建了相應(yīng)的理論體系。學(xué)者們從土地制度、糧食生產(chǎn)能力、國(guó)際糧食市場(chǎng)和利益相關(guān)者認(rèn)知等視角對(duì)可行性進(jìn)行論證，并基于各試點(diǎn)初步進(jìn)行耕地輪作休耕之后取得的成效證實(shí)耕地輪作休耕的重要性，在推進(jìn)過(guò)程中需要重點(diǎn)關(guān)注我國(guó)耕地利用細(xì)碎化、小農(nóng)化國(guó)情對(duì)耕地輪作休耕的影響，應(yīng)結(jié)合土地?cái)?shù)字化技術(shù)減少制約因素產(chǎn)生的影響。

同時(shí)，在耕地輪作休耕規(guī)模測(cè)算、布局優(yōu)化、補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)督管護(hù)等方面形成相應(yīng)的理論體系和技術(shù)體系。目前我國(guó)耕地輪作休耕規(guī)模測(cè)算研究主要集中在國(guó)家和省域?qū)用?，縣域?qū)用娴难芯枯^少，從糧食安全、生態(tài)安全、資源承載能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和人口結(jié)構(gòu)等角度出發(fā)，結(jié)合資源環(huán)境承載力理論、地域分異規(guī)律等理論，采用灰色預(yù)測(cè)法、趨勢(shì)預(yù)測(cè)法、能值分析法、生態(tài)足跡法等方法進(jìn)行研究。休耕地布局優(yōu)化以規(guī)模測(cè)算為基礎(chǔ)，結(jié)合休耕目標(biāo)和區(qū)域?qū)嶋H需求，以土地生態(tài)學(xué)理論、人地關(guān)系理論、可持續(xù)發(fā)展理論等為理論支持，借鑒土地整治時(shí)空配置、基本農(nóng)田布局優(yōu)化等有益思路，強(qiáng)化對(duì)休耕地定量、定位、定序的“三定”調(diào)控。我國(guó)休耕補(bǔ)償方式主要有現(xiàn)金直補(bǔ)、先建后補(bǔ)和糧食直補(bǔ)等，具體分配方式由各地方政府自行決定，需依據(jù)農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)損失確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。休耕補(bǔ)償機(jī)制的建立可以參考生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林(還草)等相關(guān)補(bǔ)償理論。補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)戶(hù)期望的符合程度對(duì)農(nóng)戶(hù)響應(yīng)度、滿(mǎn)意度有直接影響。我國(guó)耕地輪作休耕監(jiān)督管護(hù)當(dāng)前是以行政監(jiān)管為主導(dǎo)，社會(huì)監(jiān)督和市場(chǎng)機(jī)制為輔助。目前，各試點(diǎn)推進(jìn)耕地輪作休耕過(guò)程中普遍存在監(jiān)督管護(hù)缺乏的問(wèn)題，貧困地區(qū)休耕監(jiān)管工作嚴(yán)重滯后，應(yīng)運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段及時(shí)進(jìn)行彌補(bǔ)修整，避免出現(xiàn)復(fù)耕難度增加、土地資源閑置浪費(fèi)等問(wèn)題。

總體上看，我國(guó)耕地輪作休耕研究和實(shí)踐仍處于初步階段，關(guān)于耕地輪作休耕中不同主體利益分配機(jī)制、潛在風(fēng)險(xiǎn)、相關(guān)法律法規(guī)等研究仍較薄弱。因此，為提升耕地輪作休耕績(jī)效，下一步應(yīng)開(kāi)展以下方面的研究工作：第一，耕地輪作休耕潛在風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避機(jī)制研究。盡管我國(guó)已有大部分研究論證了耕地輪作休耕在我國(guó)的可行性、重要性，但是由其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)仍不可忽視。雖然我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十七連增”，且保持較高自給率，但考慮到我國(guó)人口眾多、國(guó)外糧食市場(chǎng)波動(dòng)等情況，如何彌補(bǔ)休耕造成的糧食產(chǎn)量減少、平衡國(guó)內(nèi)糧食供需是耕地輪作休耕推進(jìn)過(guò)程中必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。同時(shí)，休耕過(guò)程中一旦出現(xiàn)監(jiān)督管護(hù)等環(huán)節(jié)的缺失會(huì)導(dǎo)致復(fù)耕難度增加、農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)等，使得耕地輪作休耕的開(kāi)展得不償失。因此，必須建立健全耕地輪作休耕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制等，以實(shí)現(xiàn)耕地輪作休耕的最終目的，為耕地輪作休耕落實(shí)提供保障。第二，耕地輪作休耕利益分配機(jī)制研究。目前我國(guó)耕地輪作休耕補(bǔ)償相關(guān)研究是以農(nóng)戶(hù)為主體，對(duì)各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體等利益相關(guān)者和利益分配機(jī)制方面的研究較薄弱。由于我國(guó)小農(nóng)化特征使得耕地輪作休耕牽扯到較多利益主體，利益分配是否公平合理、是否達(dá)到各主體預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)對(duì)其響應(yīng)度、滿(mǎn)意度產(chǎn)生影響。因此，需要建立由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)政配套的中央地方休耕財(cái)政合理分擔(dān)機(jī)制，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建科學(xué)、動(dòng)態(tài)、彈性的利益分配體系，以利益激勵(lì)為核心，提高利益主體的接受度、響應(yīng)度，增強(qiáng)各利益主體之間的協(xié)調(diào)性，尋求多主體的“意愿要求最大公約數(shù)”，完善耕地輪作休耕落實(shí)效果和社會(huì)效益。第三，耕地輪作休耕法律法規(guī)研究。我國(guó)耕地輪作休耕仍然停留在政策層面，還沒(méi)有建立起相應(yīng)的法律體系。根據(jù)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法能夠有效促進(jìn)耕地輪作休耕制度規(guī)范化、長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化，為工作推進(jìn)、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)提供強(qiáng)大的法律保證。同時(shí)，法律出臺(tái)能夠?yàn)楦剌喿餍莞L(zhǎng)期規(guī)劃、與農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展布局相結(jié)合提供條件。我國(guó)需要盡快圍繞耕地輪作休耕建立相應(yīng)的法律法規(guī)體系，完善配套政策，明確各行為主體權(quán)責(zé)，且和現(xiàn)有土地相關(guān)制度相容，為耕地輪作休耕長(zhǎng)期規(guī)劃、休耕地審核、利益分配、休耕實(shí)施、監(jiān)督管護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)提供法律保障，為農(nóng)戶(hù)選擇休耕提供一定時(shí)間內(nèi)的穩(wěn)定保證，促進(jìn)政府公信力提升。第四，耕地輪作休耕地審核研究。休耕地生態(tài)狀況、生產(chǎn)條件、規(guī)模、時(shí)空布局等都需要在休耕工作開(kāi)展初期進(jìn)行審核，可以參照美國(guó)環(huán)境效益指數(shù)(EBI)，建立休耕效益評(píng)價(jià)體系，納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)指標(biāo)，確定最需要休耕的土地以及休耕效益最大的土地，保證休耕效益最大化的主線(xiàn)貫徹始終。因此，建立耕地輪作休耕審核體系，確定并鼓勵(lì)最具有休耕價(jià)值的土地率先休耕，兼顧糧食安全和生態(tài)安全。第五，耕地輪作休耕監(jiān)督管護(hù)體系研究。監(jiān)督管護(hù)不僅是對(duì)耕地輪作休耕實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，更是對(duì)參與主體的行為進(jìn)行監(jiān)管，健全的監(jiān)督管護(hù)機(jī)制有利于修正休耕的落實(shí)路徑，最大化壓縮公共權(quán)力可能出現(xiàn)腐敗的空間，為休耕過(guò)程的調(diào)整提供信息，保證復(fù)耕有良好的條件。但我國(guó)目前階段的監(jiān)督管護(hù)主體單一，方式呆板，配套檢測(cè)體系和信息收集技術(shù)支持不足，甚至部分地區(qū)監(jiān)督管護(hù)機(jī)制缺乏。應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)主體多元并融入多樣化的監(jiān)管方式，制定獎(jiǎng)懲措施，激發(fā)參與主體監(jiān)管的主動(dòng)性。