依法治理非法穿越自然保護(hù)地行為的難點(diǎn)與對(duì)策
——以陜西太白山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)“鰲太線”為例

劉巧娟，薛智龍

(陜西太白山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，陜西 楊凌 71210)

不健康的戶外運(yùn)動(dòng)盲目推崇極限挑戰(zhàn)[1]，嚴(yán)重背離戶外運(yùn)動(dòng)“科學(xué)、安全、環(huán)?！本瘢瑢?dǎo)致部分“驢友”無(wú)視法規(guī)禁令，隨意進(jìn)入自然保護(hù)地開展穿越探險(xiǎn)活動(dòng)，不僅造成野外違規(guī)用火、生態(tài)環(huán)境污染、自然保護(hù)地遭受破壞等生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，而且極易造成穿越者受困、迷失甚至于死亡等惡性事件的發(fā)生，嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)公共資源，威脅廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。近年來(lái)，陜西太白山、西藏羌塘、青海三江源、四川臥龍等自然保護(hù)地遭遇非法穿越時(shí)有發(fā)生，既給保護(hù)地管理帶來(lái)較大困難，也給自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和動(dòng)植物安全構(gòu)成威脅。因此，如何積極面對(duì)，審慎處理這一凸顯的社會(huì)現(xiàn)象，保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)成果，已成為我們當(dāng)前面臨的重要課題。

1 太白山自然保護(hù)區(qū)及“鰲太線”概況

太白山自然保護(hù)區(qū)位于陜西中部秦嶺山脈中段，東西長(zhǎng)45 km，南北寬34.5 km，總面積56 325 hm2，地理坐標(biāo)東經(jīng)107°19′～107°58′，北緯33°49′～34°10′，海拔1 060 m(蒿坪寺)～3 771.2 m(拔仙臺(tái))；1965年創(chuàng)建，1986年晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是我國(guó)首批成立的以保護(hù)暖溫帶山地森林生態(tài)系統(tǒng)、自然歷史遺跡和大熊貓及其棲息地為主的綜合性自然保護(hù)區(qū)。由于該區(qū)生物地理屬古北界東方落葉林省，處在中國(guó)—日本森林亞區(qū)和中國(guó)—喜馬拉雅森林植物亞區(qū)的分界線及我國(guó)南北氣候分界線，華北、華中、青藏高原三區(qū)生物交匯過(guò)渡地帶，物種資源豐富，動(dòng)植物起源古老，區(qū)系成分復(fù)雜，植被垂直分布典型。海拔3 000 m以上區(qū)域保存有完整的第四紀(jì)冰川遺跡，構(gòu)成了獨(dú)具特色的冰川地貌景觀，面積較大，規(guī)模壯觀，形態(tài)保存完整，備受國(guó)內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注。因此，該區(qū)域在生物多樣性保護(hù)、科學(xué)研究、人類文化生活等方面均顯示出其獨(dú)特性和重要價(jià)值，被譽(yù)為“天然博物館”[2]。

“鰲太線”是秦嶺鰲山(西太白，海拔3 476 m)至秦嶺主峰太白山(拔仙臺(tái)，海拔3 771.2 m)的一條戶外徒步穿越線路，也是秦嶺山脈海拔最高的一段主脊，東西貫穿太白山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)，翻越十幾座海拔3 400 m以上的山峰，直線距離40余千米，實(shí)際距離超過(guò)170 km，因其海拔高、攀登難度大，氣候環(huán)境惡劣且變化無(wú)常，晝夜溫差較大，無(wú)人區(qū)較長(zhǎng)，沒有安全設(shè)施和標(biāo)志，是秦嶺山區(qū)最為原始和最為自虐的頂級(jí)穿越線路，也是中國(guó)最艱難的五大徒步線路之一，穿越“鰲太線”被譽(yù)為“行走在中華龍脊”上的探險(xiǎn)，近十多年來(lái)深受戶外探險(xiǎn)者和山地旅游者的推崇，山難頻發(fā)，因此也被稱為中國(guó)徒步穿越“死亡線路”[3]。

2 非法穿越鰲太線的危害

2.1 破壞自然資源

該區(qū)域海拔較高，大多數(shù)已處于秦嶺林線以上，屬于高山灌叢草甸及第四紀(jì)冰川遺跡地貌，森林生態(tài)系統(tǒng)脆弱且承載量低。對(duì)比近幾年環(huán)保督查航拍衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)，由于穿越者的踩踏，高山植被蓋度呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，鰲太之間已顯現(xiàn)出一條十分明顯的人員活動(dòng)路徑。同時(shí)，部分入侵者素質(zhì)低、環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，在第四紀(jì)冰川遺跡石海區(qū)域亂刻亂畫，私自采挖蘭花、太白韭、鳳尾七、太白米、秦嶺龍膽、爬地柏等野生珍稀植物，甚至出現(xiàn)了穿越者砍伐林木取暖等破壞自然資源的現(xiàn)象。僅2020年，太白山自然保護(hù)區(qū)工作人員在該區(qū)域開展各種林政執(zhí)法多達(dá)37起。另外，人為活動(dòng)對(duì)野生動(dòng)物造成驚擾，對(duì)其繁衍、棲息也會(huì)造成較大影響。

2.2 污染生態(tài)環(huán)境

根據(jù)太白山自然保護(hù)區(qū)2018年鰲太線環(huán)境治理情況統(tǒng)計(jì)，該局2018年投入力160人次僅對(duì)鰲太線9處主要宿營(yíng)地、水源地及其周邊區(qū)域進(jìn)行清理，就清理各類罐體4 097個(gè)，可燃物垃圾552 kg。不但增加了保護(hù)區(qū)管理成本，降低了管理效能，而且由于金屬類、塑料類垃圾難以自然降解，對(duì)自然景觀環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，形成了垃圾滿山的困境。另外，廢棄物中的重金屬元素、各類罐體內(nèi)的氣體殘留等，極易污染大氣環(huán)境，破壞土壤本底環(huán)境與平衡，污染水源涵養(yǎng)地，甚至引發(fā)野生動(dòng)物誤食而造成病變、死亡等嚴(yán)重危害事件。

2.3 造成人員傷亡

“鰲太線”很少有安全設(shè)施和安全標(biāo)志，加之廣袤的高海拔無(wú)人區(qū)、異常曲折的行走路線、極其復(fù)雜的地形地貌、變幻莫測(cè)的極地氣候和穿越者的盲目自信，導(dǎo)致驢友傷亡事件時(shí)有發(fā)生。據(jù)《中國(guó)鰲太穿越事故調(diào)查報(bào)告》顯示，2012-2017年5 a間，鰲太穿越途中累計(jì)失蹤、遇難戶外運(yùn)動(dòng)者多達(dá)46人。近年來(lái)，雖然有關(guān)部門加強(qiáng)了管理，發(fā)布禁止“鰲太穿越”公告，但非法穿越活動(dòng)依舊屢禁不止，仍然發(fā)生2020年度死亡2人，2021年度死亡3人的慘痛教訓(xùn)，“鰲太線”已成為國(guó)內(nèi)死亡率最高的戶外線路。

2.4 浪費(fèi)社會(huì)資源

非法穿越防范和治理、戶外運(yùn)動(dòng)者意外受傷救治、失蹤人員搜救、遇難人員遺體搬運(yùn)都要投入大量人力、財(cái)力、物力。太白山區(qū)域，每一次救援，太白縣、周至縣、眉縣人民政府相關(guān)部門，森林公安、戶外救援組織機(jī)構(gòu)以及毗鄰區(qū)域的各林業(yè)單位都要協(xié)同行動(dòng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅太白山自然保護(hù)區(qū)2017-2021年投入“禁穿”和搜救的人數(shù)就達(dá)1 100人次，直接費(fèi)用支出230余萬(wàn)元，給事業(yè)經(jīng)費(fèi)緊張的保護(hù)區(qū)帶來(lái)極大困難，也給保護(hù)區(qū)正常保護(hù)管理造成極大影響。

3 鰲太非法穿越治理難點(diǎn)

針對(duì)這一新型破壞生態(tài)空間的人為活動(dòng)，近年來(lái)，太白山自然保華區(qū)管理局、眉縣人民政府等通過(guò)宣傳教育、巡護(hù)檢查、林政執(zhí)法以及節(jié)假日重點(diǎn)區(qū)域攔截勸返等多種方式對(duì)非法入?yún)^(qū)行為進(jìn)行整治，但收效甚微，主要存在以下幾方面問題：

表1 2018年“鰲太線”垃圾清理概況

3.1 認(rèn)識(shí)不足

由于存在社會(huì)認(rèn)知偏差，大多數(shù)非法穿越者對(duì)擅自穿越行為的違法性、危害性及危險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)劃定自然保護(hù)地開展生物多樣性保護(hù)的重要性缺乏認(rèn)同，從而在思想上漠視國(guó)家法律法規(guī)，在行動(dòng)上抵制部門管理。經(jīng)常出現(xiàn)逃避管理，甚至消極對(duì)抗的行為。另外，違法成本低，救援費(fèi)用個(gè)人承擔(dān)體制不完善，存在僥幸心理和自我放任行為，危險(xiǎn)來(lái)臨或出現(xiàn)后，報(bào)警、求救于政府、保護(hù)區(qū)或村民等，完全漠視大量的社會(huì)公共資源的消耗。

3.2 管理難度大

受自然地理環(huán)境、管理體制機(jī)制以及穿越行為的隨機(jī)性、不確定性等影響，管理難度增大。一是鰲太線為秦嶺主脊，南北坡呈魚刺狀分布的上百條主支道路均可進(jìn)入穿越地帶，這種開放式的格局不但在很大程度增加了穿越人員迷失的幾率，而且對(duì)有效管理與阻止造成很大困難；二是該區(qū)域?yàn)楦呱綗o(wú)人區(qū)，受國(guó)家政策制約，區(qū)內(nèi)一直保持原始狀態(tài)，無(wú)交通條件和通信信號(hào)，難以采用現(xiàn)代化手段實(shí)施管理；三是主體單位——太白山自然保護(hù)區(qū)成立較早，人員編制少，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，局、站、卡三級(jí)管護(hù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難，很難適應(yīng)戶外運(yùn)動(dòng)、旅游、探險(xiǎn)等行為極度擴(kuò)張的新形勢(shì)；四是穿越費(fèi)用少、門檻低，盲從者多，大多數(shù)人缺乏最基本的戶外運(yùn)動(dòng)常識(shí)，造成穿越風(fēng)險(xiǎn)和管理難度大；五是穿越人員通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相約，來(lái)自全國(guó)各地，組織管理機(jī)構(gòu)與人員渙散，團(tuán)隊(duì)凝聚力不強(qiáng)，個(gè)人自律意識(shí)較差，內(nèi)部管理混亂；六是作為人氣持續(xù)高漲的戶外線路，穿越行為的發(fā)生已由有規(guī)律轉(zhuǎn)為無(wú)規(guī)律，由重點(diǎn)節(jié)日轉(zhuǎn)為全天候，給精準(zhǔn)布控、有效勸返帶來(lái)困難。

3.3 輿情管控難

豐富活躍的網(wǎng)信資源以及自媒體的快速發(fā)展，導(dǎo)致包括不準(zhǔn)確的各種信息、攻略傳播迅速和廣泛，致使部分錯(cuò)誤觀點(diǎn)、信息，甚至錯(cuò)誤地形圖充斥網(wǎng)絡(luò)，誤導(dǎo)公眾。加之一些成功穿越者在網(wǎng)上發(fā)帖只談風(fēng)景不談風(fēng)險(xiǎn)，只談成功不談災(zāi)難，只談驚險(xiǎn)不談危害，盲目跟風(fēng)者眾，客觀思考者寡，不斷推高線路熱度，以至于出現(xiàn)有些人將穿越事故看作“致命誘惑”，引發(fā)更多非法穿越和人員安全災(zāi)難。

3.4 執(zhí)法困難多

林業(yè)行政執(zhí)法是林業(yè)治理的主要法治形式，在保護(hù)森林資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮著重要的作用。但在現(xiàn)實(shí)工作實(shí)踐中不具有強(qiáng)制權(quán)，加之森林公安轉(zhuǎn)隸后無(wú)權(quán)辦理林政案件以及基層人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)而導(dǎo)致執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法手段欠缺、調(diào)查取證困難等現(xiàn)象廣泛存在[4]。

3.5 存在法律法規(guī)空白

查處非法穿越等違法行為目前只能局限于非法入?yún)^(qū)、野外違規(guī)用火等事項(xiàng)，處罰依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第34條第二款：“未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)或者在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不服從管理機(jī)構(gòu)管理的單位和個(gè)人，由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)令其改正，并可以根據(jù)不同情節(jié)處以100元以上5 000元以下的罰款?！钡摋l款對(duì)利用網(wǎng)絡(luò)煽動(dòng)、組織以及為取得商業(yè)利益而給穿越者提供幫助，但未進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的違規(guī)、違法行為沒有設(shè)置處理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，即無(wú)權(quán)限依法處理這些行為。

4 自然保護(hù)地非法穿越治理對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)，2021年10月25日秦嶺國(guó)家公園獲國(guó)家公園管理局正式批復(fù)，至此，秦嶺保護(hù)越發(fā)受到關(guān)注，任務(wù)也會(huì)更加繁重，秦嶺核心資源將得到完整原真保護(hù)[5]。“鰲太線”作為秦嶺國(guó)家公園核心地帶，非法穿越行為必須得到全面治理。

4.1 開展廣泛宣傳，大力營(yíng)造良好的整治氛圍

一是追蹤和關(guān)注社會(huì)公眾最關(guān)心的環(huán)境問題，如空氣、水源、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等，大力宣傳自然資源保護(hù)在生態(tài)文明建設(shè)，乃至中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要地位，喚醒公眾的生態(tài)憂患意識(shí)；二是開展《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《秦嶺生態(tài)保護(hù)條例》等自然保護(hù)法規(guī)普法教育，消除公眾認(rèn)識(shí)偏差，形成非法進(jìn)入自然保護(hù)地就是違法行為的共識(shí)，為知法于心，守法于行奠定基礎(chǔ)；三是通過(guò)新聞媒介宣傳、政府網(wǎng)站公告、張貼散發(fā)宣傳單等形式全方位、多層次開展禁止非法穿越行為及禁止區(qū)域宣傳，為依法管理和保護(hù)自然保護(hù)地創(chuàng)造條件。

4.2 加強(qiáng)警示教育，筑牢拒絕非法穿越思想防線

通過(guò)科學(xué)監(jiān)測(cè)及影像資料對(duì)比分析，就穿越行為對(duì)自然保護(hù)地造成垃圾污染、植被破壞以及野生動(dòng)物種群被迫遷移的負(fù)面影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，并就有關(guān)情況予以公布。同時(shí)，總結(jié)分析近幾年“鰲太整治”林業(yè)行政執(zhí)法經(jīng)典案例，公布造成人員迷失、死亡的成因以及動(dòng)用大量社會(huì)資源搜救的曲折過(guò)程，以案為鑒，倡導(dǎo)珍愛生命、敬畏自然、遠(yuǎn)離非法穿越的健康生活方式。

4.3 嚴(yán)格網(wǎng)信治理，凈化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境

組建信息宣傳中心，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情動(dòng)態(tài)并及時(shí)發(fā)聲，讓可信、權(quán)威的信息占據(jù)輿論高地；正確引導(dǎo)、合理處置自然保護(hù)熱點(diǎn)事件，倡導(dǎo)網(wǎng)友正能量跟帖，理性客觀評(píng)述；積極聯(lián)系政府網(wǎng)監(jiān)部門，不斷落實(shí)平臺(tái)監(jiān)管責(zé)任，建立協(xié)調(diào)一致的內(nèi)外合作機(jī)制，不定期對(duì)鼓動(dòng)宣傳、散布各種攻略，及時(shí)刪除違法組織穿越自然保護(hù)地的網(wǎng)貼，清理網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

4.4 適應(yīng)保護(hù)需要, 完善法律法規(guī)體系

立法機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)新形勢(shì)下自然保護(hù)工作的現(xiàn)實(shí)需求，及時(shí)立法或?qū)ΜF(xiàn)有法條進(jìn)行修訂，做到有法可依。建議盡快頒布實(shí)施《自然保護(hù)地法》，將所有直接或間接對(duì)自然保護(hù)地構(gòu)成威脅破壞的違法行為均納入懲處范圍。

4.5 加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格懲處非法入?yún)^(qū)行為

積極制止與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合，抽調(diào)精干力量在主要出入口不定期開展堵截、勸返工作，對(duì)屢教不改，逃避打擊，執(zhí)意進(jìn)入自然保護(hù)地穿越的人員，依據(jù)法律法規(guī)從嚴(yán)懲處；各保護(hù)點(diǎn)要不斷加大區(qū)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域巡護(hù)巡查力度，對(duì)違反規(guī)定私自進(jìn)入保護(hù)地人員及其破壞行為，依法處理。

4.6 整合資源，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)護(hù)體系

非法穿越治理涉及不同屬地和部門，需要多方廣泛參與。整合與科學(xué)合理利用現(xiàn)有社會(huì)資源，構(gòu)建信息網(wǎng)和管理機(jī)構(gòu)，相關(guān)單位之間互聯(lián)互通、信息共享，及時(shí)掌握保護(hù)地周邊山情、林情、人情動(dòng)態(tài)；構(gòu)建監(jiān)管網(wǎng)，充分利用農(nóng)家樂、交通運(yùn)輸、社區(qū)群眾、各林業(yè)單位等資源，形成全社會(huì)齊抓共管工作模式；探索和落實(shí)將違法穿越行為納入社會(huì)信用懲戒體系的可行性及辦法，增大違法成本，使違規(guī)者產(chǎn)生敬畏之心，阻滯隨意進(jìn)入自然保護(hù)地穿越的行為。