水利水電工程建設(shè)征地移民安置研究

黃文學(xué)

（廣東源利工程監(jiān)理有限公司，廣東 陽(yáng)江 529500）

0 引言

水利水電工程的移民安置，由于其特殊的存在意義，多年來(lái)受到各級(jí)政府與主管單位的關(guān)注。項(xiàng)目實(shí)踐中，主管單位通常會(huì)設(shè)置專(zhuān)業(yè)移民機(jī)構(gòu)，并將其放于和項(xiàng)目建設(shè)本身相同的地位，使得移民安置具備法律保障的同時(shí)，也能獲得組織助力。

1 水利水電工程征地相關(guān)問(wèn)題討論

1.1 征地范圍

在水利項(xiàng)目建設(shè)中，根據(jù)地塊原本的用途，確認(rèn)淹沒(méi)洪水標(biāo)準(zhǔn)。具體參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1，該標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果是結(jié)合淹沒(méi)地塊作用以及工程調(diào)節(jié)水平、運(yùn)行形式，從經(jīng)濟(jì)性、安全性的角度考量后的結(jié)果。建設(shè)征地具體包含淹沒(méi)影響區(qū)以及樞紐項(xiàng)目建設(shè)區(qū)。其中，前者是指低于正常蓄水位，以及達(dá)到蓄水位且被洪水回水、船行波等發(fā)生暫時(shí)性淹沒(méi)，還有由于水庫(kù)蓄水出現(xiàn)滑坡、坍塌等的區(qū)域。而回水末端的確認(rèn)，基于同頻率的自然洪水對(duì)應(yīng)水面線，超出其0.3m 以?xún)?nèi)，通常能夠水平延伸到和自然水面相交。后者需注重地質(zhì)條件、移民安置以及水工等各類(lèi)因素，確認(rèn)征地區(qū)域，盡量避免占用耕地。

表1 工程淹沒(méi)地塊的洪水標(biāo)準(zhǔn)（部分）

1.2 實(shí)物調(diào)查

實(shí)物調(diào)查主要涉及鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)以及工業(yè)經(jīng)營(yíng)者、專(zhuān)業(yè)工程等。在水利水電建設(shè)工程的征地中，實(shí)物調(diào)查根據(jù)實(shí)際推進(jìn)階段，選擇適宜的調(diào)查方式。具體而言，可行性報(bào)告期間，運(yùn)用抽樣調(diào)查以及全面調(diào)查；項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，通過(guò)全方位的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，獲取實(shí)物規(guī)模與質(zhì)量；工程建議書(shū)，使用抽樣調(diào)查。另外，項(xiàng)目各個(gè)階段的調(diào)查結(jié)果精度要求略有不同，在調(diào)查方法確定的情況下，選取調(diào)查數(shù)量和抽樣調(diào)查數(shù)目比值，就是調(diào)查精度[1]。具體的精度標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表2。

表2 實(shí)物調(diào)查精度標(biāo)準(zhǔn)（部分）

2 水利水電項(xiàng)目建設(shè)征地移民安置方案

縱觀廣東省數(shù)十年來(lái)水利水電項(xiàng)目中的移民安置，大多選擇“后靠”與“集體外遷”的模式，也有少數(shù)選擇部分居民移居到城鎮(zhèn)，由農(nóng)轉(zhuǎn)非。

第一種是“后靠”，該種安置形式能夠控制一次性成本規(guī)模，并符合居民對(duì)故土的特殊感情，動(dòng)員難度低，而且還能繼續(xù)開(kāi)展原本的生產(chǎn)活動(dòng)，并能縮短移民周期。但同時(shí)，此種安置模式的弊端也比較明顯，即：分散部署，各類(lèi)配套設(shè)施布置難度大。比如，廣東新豐江水電項(xiàng)目，就采取“后靠”的安置方式，當(dāng)時(shí)搬遷居民達(dá)到5 萬(wàn)余人，耗費(fèi)巨大資源。但依然存在基礎(chǔ)設(shè)施滯后，人文素養(yǎng)與整體成長(zhǎng)后勁不足等遺留問(wèn)題。最終省政府僅能再度投入巨額資金，連續(xù)三年分批外遷到專(zhuān)門(mén)的開(kāi)發(fā)區(qū)。

第二種是“集中外遷”，該類(lèi)安置模式的應(yīng)用率較高，其優(yōu)劣勢(shì)主要根據(jù)項(xiàng)目條件確認(rèn)。其一，安置區(qū)域面積大，基礎(chǔ)設(shè)施條件良好以及容易達(dá)成良好。在此種安置條件下，移民沒(méi)有帶來(lái)明顯的負(fù)面影響。二是安置區(qū)域面積小，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，建設(shè)也要投入較多資源，最終效果與“后靠”安置無(wú)太大差異[2]。

單一移民安置方法受限較多，所以在移民安置中，需要根據(jù)征地項(xiàng)目的具體狀況，確認(rèn)移民去向。比如，廣東飛來(lái)峽項(xiàng)目，本身占地與淹沒(méi)區(qū)域達(dá)到2600hm2，剩余耕地面積超過(guò)700hm2。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)前，當(dāng)?shù)鼐用裼邪霐?shù)左右青年外出工作，并是主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。該項(xiàng)目最終選擇：寄托于城鎮(zhèn)，就近與集中安置的方案。

3 水利水電工程建設(shè)征地移民安置的監(jiān)理工作

3.1 監(jiān)理概述

建設(shè)項(xiàng)目中的監(jiān)理工作，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，比如設(shè)計(jì)監(jiān)理、施工監(jiān)理以及本文主要討論的移民安置監(jiān)理等。如今，建設(shè)監(jiān)理依舊傾向于項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)，在設(shè)計(jì)階段的精力投入量并不大，還需繼續(xù)完善、優(yōu)化。設(shè)計(jì)監(jiān)理和項(xiàng)目監(jiān)理的相同之處在于，二者均是由工程法人委托，依照合同完成對(duì)有關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管作業(yè)，維護(hù)項(xiàng)目業(yè)主的利益。不同之處在于，監(jiān)理面向目標(biāo)有差異。設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)屬于知識(shí)行業(yè)領(lǐng)域，實(shí)際產(chǎn)出的規(guī)模與品質(zhì)均很難實(shí)現(xiàn)物化。并且知識(shí)產(chǎn)出的品質(zhì)，屬于相對(duì)的存在，衡量標(biāo)準(zhǔn)有加大彈性。但項(xiàng)目監(jiān)理是根據(jù)合同以及設(shè)計(jì)資料對(duì)施工作業(yè)加以監(jiān)理，數(shù)量以及質(zhì)量均可以被量化，而且還具有明確的要求。我國(guó)水利水電的主體項(xiàng)目中，有部分工程涉及設(shè)計(jì)監(jiān)理。項(xiàng)目有關(guān)的部分管理人員，依然認(rèn)識(shí)到設(shè)計(jì)監(jiān)理的價(jià)值[3]。

國(guó)內(nèi)水利水電工程的征地移民安置，由政府負(fù)責(zé)，實(shí)行分級(jí)管理，并有業(yè)主參加。而移民綜合監(jiān)理和普通的項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理對(duì)比，差異具體反映在“移民”與“工程”方面，具體表現(xiàn)在3 個(gè)方面。首先，工作對(duì)象。工程監(jiān)理面向承包商，利用招投標(biāo)，得到項(xiàng)目的施工資格，根據(jù)合同明確任務(wù)范圍與法律責(zé)任。相應(yīng)的工程監(jiān)理就是依照合同進(jìn)行，對(duì)承包方起到規(guī)范行為的作用。而移民監(jiān)理則是執(zhí)行移民安置的當(dāng)?shù)卣c有關(guān)部門(mén)，實(shí)際監(jiān)理內(nèi)容與責(zé)任不存在合同協(xié)議“牽絆”，再加上移民安置本身的復(fù)雜性，令其約束力偏低。其次，監(jiān)理內(nèi)容。淺層上來(lái)講，工程監(jiān)理與移民安置監(jiān)理均屬于真實(shí)的“項(xiàng)目”，但前者一般建筑實(shí)體，作業(yè)流程及品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)均有詳細(xì)的參考對(duì)象，人為擾動(dòng)問(wèn)題不大。而水利水電項(xiàng)目移民，具備明顯的社會(huì)性與不可控性。實(shí)踐中可能會(huì)由于規(guī)劃深度有限、移民個(gè)人的不確定性等問(wèn)題，導(dǎo)致規(guī)劃變更增多。最后，監(jiān)理內(nèi)涵差異。項(xiàng)目監(jiān)理工作是對(duì)某項(xiàng)工程的建設(shè)進(jìn)度、品質(zhì)、資金實(shí)施管理，所有工序均需經(jīng)過(guò)監(jiān)理確認(rèn)。而移民監(jiān)理負(fù)責(zé)資金應(yīng)用、整體質(zhì)量等的監(jiān)控工作，具體是移民搬遷安置期間，有無(wú)根據(jù)設(shè)定規(guī)劃開(kāi)展，是否滿(mǎn)足預(yù)期，通常不會(huì)影響到水利建設(shè)，但也有對(duì)施工進(jìn)度及品質(zhì)等進(jìn)行核查及監(jiān)管的需要。

3.2 移民監(jiān)理價(jià)值

首先，水利水電項(xiàng)目的移民安置是一項(xiàng)龐大任務(wù)，依托于監(jiān)理形成監(jiān)督機(jī)制，能避免安置期間部分管理問(wèn)題，這也為移民安置工作的推進(jìn)與落實(shí)品質(zhì)、專(zhuān)項(xiàng)資金使用等提供保障。其次，監(jiān)理是移民安置的現(xiàn)實(shí)需求。監(jiān)理在征地移民安置中，處于重要位置，監(jiān)理人員憑借自身的專(zhuān)業(yè)度與職業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以站在相對(duì)客觀的角度，分析及評(píng)估結(jié)果。實(shí)踐中，有諸多環(huán)節(jié)都要經(jīng)過(guò)監(jiān)理方的確認(rèn)，比如年度方案與資金撥付、移民項(xiàng)目、安置過(guò)程的行動(dòng)方案變更、階段性檢查等，都要由監(jiān)理方給出工作報(bào)告及意見(jiàn)。再次，通過(guò)有效的監(jiān)理，有利于了解移民安置過(guò)程。監(jiān)理人員可安置項(xiàng)目場(chǎng)地，收集一手材料，可以比較準(zhǔn)確地掌握工程進(jìn)度、建設(shè)品質(zhì)與專(zhuān)項(xiàng)資金投入等狀況，梳理獲取的信息，及時(shí)報(bào)告給委托方，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題加以分析，給出調(diào)整意見(jiàn)。最后，移民安置期間需要利用監(jiān)理工作進(jìn)行全面協(xié)調(diào)。比如，安置項(xiàng)目建設(shè)方的工作計(jì)劃調(diào)整以及新增事項(xiàng)時(shí)，如果沒(méi)有按照設(shè)定變更程序，隨意調(diào)整方案，容易造成實(shí)際投資量增加。

3.3 主要監(jiān)理內(nèi)容

（1）設(shè)計(jì)。配合工程設(shè)計(jì)方、地區(qū)政府、業(yè)主，專(zhuān)業(yè)化界定事物指標(biāo)是否存在錯(cuò)漏。結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)執(zhí)行方、設(shè)計(jì)方提出的相關(guān)變更申請(qǐng)，評(píng)估其合理性，并給出調(diào)整建議。

（2）實(shí)施。包含的內(nèi)容較多，分別來(lái)講，實(shí)施進(jìn)度的監(jiān)理，按照項(xiàng)目施工的進(jìn)度要求以及移民安置可行性，審核執(zhí)行方制定的進(jìn)度方案、階段性規(guī)劃與監(jiān)督計(jì)劃，確認(rèn)管控進(jìn)度的目標(biāo)以及落實(shí)方案，監(jiān)理進(jìn)行中，可據(jù)此判斷進(jìn)度狀態(tài)。另外，還敦促執(zhí)行方選擇有效舉措，達(dá)到設(shè)置目標(biāo)[4]。在由于某些因素影響實(shí)施進(jìn)度，就應(yīng)盡快給出調(diào)節(jié)、補(bǔ)救方案建議，在批準(zhǔn)確認(rèn)后加以調(diào)整。質(zhì)量監(jiān)理，根據(jù)移民安置的任務(wù)質(zhì)量目標(biāo)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的觀察、管理，由此保障移民安置任務(wù)的執(zhí)行效果，生成相應(yīng)的評(píng)價(jià)結(jié)果。投資監(jiān)理，在建設(shè)征地的移民安置監(jiān)理中，主要投資是補(bǔ)償金，監(jiān)理方需完成各分項(xiàng)的資金應(yīng)用狀況，定點(diǎn)檢查移民補(bǔ)償費(fèi)獲取情況。同時(shí)輔助相關(guān)管理者，對(duì)設(shè)計(jì)變更與招投標(biāo)概算等各類(lèi)費(fèi)用的投入，部分情況下，督促業(yè)主把安置資金根據(jù)計(jì)劃盡快到位。安全建設(shè)，監(jiān)理方需敦促建設(shè)隊(duì)制定完善的安全機(jī)制，選擇適宜的舉措，以免出現(xiàn)嚴(yán)重事故。此外，監(jiān)理方還要在各個(gè)參建方之間加以協(xié)調(diào)，并輔助建設(shè)企業(yè)編制驗(yàn)收文件等。

3.4 目標(biāo)任務(wù)職責(zé)

首先，監(jiān)理目標(biāo)。水利水電建設(shè)中的移民安置，整體進(jìn)度與安置事項(xiàng)、工程建設(shè)進(jìn)度等，均需達(dá)到征地移民安置計(jì)劃、總體與年度規(guī)劃的實(shí)際要求。同時(shí)，相應(yīng)項(xiàng)目的綜合質(zhì)量要滿(mǎn)足移民安置實(shí)際設(shè)計(jì)方案、規(guī)程及技術(shù)要求，由行業(yè)相關(guān)部門(mén)以及質(zhì)量主管部門(mén)負(fù)責(zé)驗(yàn)收及檢查。而且相關(guān)單位機(jī)構(gòu)需保障實(shí)施期間的公開(kāi)，整個(gè)推進(jìn)流程要合法合規(guī)，全面落實(shí)項(xiàng)目安全建設(shè)。在征地安置中的各類(lèi)補(bǔ)償資金，需滿(mǎn)足設(shè)計(jì)概算額度、合同與資金應(yīng)用方案、有關(guān)工作的現(xiàn)實(shí)需求，完善安置補(bǔ)償費(fèi)的管理體系，監(jiān)理方應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注資金撥付、應(yīng)用環(huán)節(jié)的高效性與合理性。

其次，監(jiān)理任務(wù)。水利水電項(xiàng)目中，監(jiān)理方需督促移民安置負(fù)責(zé)方，需根據(jù)通過(guò)審批的工作方案、協(xié)議，積極開(kāi)展與水利項(xiàng)目有關(guān)樞紐項(xiàng)目建設(shè)區(qū)、移民安置區(qū)域等工程的落實(shí)。具體項(xiàng)目涉及建設(shè)征地后相關(guān)移民安置牽涉到的鄉(xiāng)村住戶(hù)搬遷，以及之后的生產(chǎn)生活，安置補(bǔ)償資金到位進(jìn)度、整個(gè)集鎮(zhèn)遷建，還有其他關(guān)于移民的項(xiàng)目。

最后，監(jiān)理職責(zé)。相關(guān)人員需按照監(jiān)理協(xié)議與細(xì)則落實(shí)具體工作，主動(dòng)輔助地區(qū)移民主管機(jī)構(gòu)，完成相關(guān)的協(xié)調(diào)管控。同時(shí)，要結(jié)合水利水電工程本身的施工進(jìn)度、移民安置方案與年度規(guī)劃，參照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展動(dòng)態(tài)化的監(jiān)理，保障移民安置有序落實(shí)。

3.5 監(jiān)理工作方法

結(jié)合監(jiān)理工作的實(shí)際內(nèi)容，確認(rèn)合理的監(jiān)理方法，為項(xiàng)目征地后的移民安置提供總體性的保障，具體如下。

（1）設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理作業(yè)機(jī)制。對(duì)于水利水電項(xiàng)目，可以在施工進(jìn)行中，成立專(zhuān)門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，由工程總監(jiān)或副手抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)監(jiān)理工作。在實(shí)際執(zhí)行監(jiān)理中，相關(guān)方需提前確認(rèn)監(jiān)理巡查事項(xiàng)、報(bào)告樣式，并編制年度計(jì)劃與監(jiān)理總結(jié)報(bào)告。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)理工作的細(xì)致化，該現(xiàn)場(chǎng)機(jī)構(gòu)可按照項(xiàng)目階段設(shè)計(jì)，召開(kāi)工作例會(huì)，用于及時(shí)協(xié)調(diào)處理移民安置期間發(fā)生的各類(lèi)問(wèn)題。而借助內(nèi)部管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員與工程師的責(zé)任劃分及管控，推行具體的管理細(xì)則。相關(guān)監(jiān)理方還可通過(guò)工作日志，記錄發(fā)生過(guò)的重大活動(dòng)與生成的資料，保障后期管理分析、問(wèn)題溯源等，都有據(jù)可依。

（2）在征地移民安置中，監(jiān)督實(shí)施進(jìn)度，相關(guān)人員可借助編制工作方案、監(jiān)督進(jìn)度與定期整理報(bào)告等方法實(shí)現(xiàn)。其中，編制工作規(guī)劃實(shí)際呈現(xiàn)形式是監(jiān)理建議，要求負(fù)責(zé)移民安置的單位，及時(shí)編制及移交給省級(jí)的主管部門(mén)批準(zhǔn)，做好工程備案。監(jiān)理方則要根據(jù)批準(zhǔn)的工程進(jìn)度方案，采用定期實(shí)地巡查的方式，掌握當(dāng)前的執(zhí)行進(jìn)度，生成直觀化的圖表，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目總體上的監(jiān)控。倘若監(jiān)理方在工作期間發(fā)現(xiàn)實(shí)際進(jìn)度和計(jì)劃不符，應(yīng)盡快確認(rèn)誘因與制約條件，提請(qǐng)參與協(xié)調(diào)管理，盡可能弱化進(jìn)度偏差對(duì)實(shí)際項(xiàng)目的干擾程度。監(jiān)理月度報(bào)告需能體現(xiàn)出移民安置工程建設(shè)的形象進(jìn)度，在進(jìn)度存在滯后問(wèn)題時(shí)，不僅要挖掘出成因與干擾程度，還需給出相應(yīng)的監(jiān)理意見(jiàn)[5]。

（3）針對(duì)移民安置質(zhì)量管控的根本意圖是為保障此類(lèi)工程質(zhì)量達(dá)到預(yù)期。監(jiān)理方對(duì)于開(kāi)展的工程應(yīng)當(dāng)根據(jù)審批執(zhí)行方案，核實(shí)數(shù)量與品質(zhì)的達(dá)成程度，針對(duì)未滿(mǎn)足要求的部分，盡快給出整改意見(jiàn)。在發(fā)生工程變更后，必須根據(jù)設(shè)定的變更流程進(jìn)行上報(bào)審批。移民安置進(jìn)行早期，監(jiān)理方具體主要是針對(duì)準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、執(zhí)行條件等全面檢查、管控與督促。項(xiàng)目進(jìn)行中，監(jiān)理人員則應(yīng)進(jìn)行不定期實(shí)地檢查，確認(rèn)重點(diǎn)部分，并要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)方填報(bào)當(dāng)前工作狀況的報(bào)表。等到移民安置任務(wù)達(dá)成后，監(jiān)理方需在階段性以及竣工預(yù)驗(yàn)收等環(huán)節(jié)中，發(fā)揮自己的作用。

（4）移民安置的相關(guān)資金撥付與應(yīng)用等，都需確保專(zhuān)款專(zhuān)用。相應(yīng)監(jiān)理方應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種路徑，對(duì)于資金撥付與投入流向進(jìn)行動(dòng)態(tài)化跟蹤，還要在當(dāng)期監(jiān)理報(bào)告上反映出來(lái)。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，移民安置對(duì)于水電項(xiàng)目而言，是參建方必須要重視的規(guī)劃任務(wù)。實(shí)踐中，從安置設(shè)計(jì)到后期執(zhí)行，監(jiān)理應(yīng)當(dāng)貫穿始終。為達(dá)到上文提及的工作目標(biāo)及職責(zé)等，監(jiān)理方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)工程設(shè)計(jì)變更、項(xiàng)目圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、安置費(fèi)應(yīng)用及管理等環(huán)節(jié)的工作力度。筆者結(jié)合個(gè)人從業(yè)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，把握監(jiān)理依據(jù)是保障移民安置監(jiān)理效果的基礎(chǔ)；制定并落實(shí)管理機(jī)制，可以給監(jiān)理夯實(shí)推進(jìn)保障；面對(duì)“雙甲方”時(shí)，必須公正地提供監(jiān)理服務(wù)；積極思考自身的職責(zé)方向。