蕪湖市水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管存在問題及對(duì)策研究

孟 黎

(蕪湖市灣沚區(qū)水利工程質(zhì)量監(jiān)督站，安徽 蕪湖 241100)

在防洪減災(zāi)、生活供水以及農(nóng)業(yè)用水等方面，水利工程為我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展提供了必要的物質(zhì)保障，是必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施。我國(guó)歷來對(duì)水利非常重視，從古代的大禹治水到現(xiàn)在的三峽工程，充分發(fā)揮了水利工程在防災(zāi)減災(zāi)方面的優(yōu)勢(shì)。但是由于我國(guó)水利工程覆蓋范圍較廣，數(shù)量眾多，各地區(qū)的實(shí)際情況不盡相同，在水利工程建設(shè)管理中也暴露出了諸多問題，尤其是在工程質(zhì)量及監(jiān)管方面。水利工程肩負(fù)著防洪減災(zāi)、保障農(nóng)業(yè)用水以及群眾飲水需求的重要責(zé)任，其質(zhì)量直接決定了工程效益的發(fā)揮。因此，如何有效保障水利工程質(zhì)量符合建設(shè)要求，強(qiáng)化政府監(jiān)督管理職能就十分重要。

目前，蕪湖市水利工程質(zhì)量管理體系已初步建成，水利工程建設(shè)取得了不錯(cuò)的發(fā)展成績(jī)。水利工程持續(xù)發(fā)展的核心在于質(zhì)量管控，雖然蕪湖市水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、配套制度以及相關(guān)政策文件總體上較好，但是依然存在著諸多問題。建立健全合理、完善且符合蕪湖市水利工程實(shí)際發(fā)展情況的政府監(jiān)管制度，是推動(dòng)蕪湖市水利工程可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

1 蕪湖市水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管現(xiàn)狀分析

1.1 政府監(jiān)管采取的舉措

為有效推進(jìn)水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作，蕪湖市水利部門結(jié)合本地實(shí)際情況，以解決水利工程質(zhì)量監(jiān)督難題為主要目標(biāo)，以水利工程質(zhì)監(jiān)站為抓手，加強(qiáng)對(duì)水利工程項(xiàng)目建設(shè)的過程管理，嚴(yán)格按照法律法規(guī)及相關(guān)政策開展政府監(jiān)管工作。蕪湖市水利部門為做好水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作，從引導(dǎo)水利工作質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)，促進(jìn)水利工程質(zhì)量發(fā)展到開展宣傳教育加強(qiáng)監(jiān)督管理采取了諸多措施，具體如下：

首先，為推動(dòng)水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管工作的有序進(jìn)行，蕪湖市水利部門不斷落實(shí)機(jī)構(gòu)人員及配套經(jīng)費(fèi)。2010年9月，蕪湖市編制辦批復(fù)同意成立蕪湖市水利工程質(zhì)監(jiān)站，但并未考慮人員編制問題，由水利局安排水利規(guī)劃與管理工作人員負(fù)責(zé)此方面工作，明確了質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)人員，并組織相關(guān)人員參與培訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，明確了水利工程質(zhì)量監(jiān)管部門責(zé)任人，對(duì)崗位的職責(zé)以制度的方式予以明確。同時(shí)，將水利工程質(zhì)量監(jiān)管經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算中。

其次，嚴(yán)格按照各上級(jí)水利部門制定的關(guān)于水利工程質(zhì)量監(jiān)管的法律法規(guī)等，結(jié)合蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀制定工作目標(biāo)，盡快落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任，加快推進(jìn)蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作績(jī)效考核工作。針對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目，采取定期與不定期檢查相結(jié)合的方式，著力解決質(zhì)檢過程中的難題，促進(jìn)水利工程質(zhì)量的整體提升。同時(shí)，對(duì)于水利工程的隱蔽及核心部位，加強(qiáng)檢查力度。在此基礎(chǔ)上督促施工單位開展工程質(zhì)量自檢，將監(jiān)理檢查與第三方質(zhì)量檢測(cè)有效結(jié)合起來，做到水利工程質(zhì)量的全過程監(jiān)管。

最后，改變工作思維，積極研發(fā)新技術(shù)，引進(jìn)先進(jìn)管理模式。建立健全信用體系和水利工程施工單位信用庫(kù)，由水利部門牽頭，多部門共同參與對(duì)施工單位開展履約情況考核，進(jìn)行動(dòng)態(tài)的信用評(píng)價(jià)，并定期公布評(píng)價(jià)情況。同時(shí)，制定相關(guān)文件，要求將施工單位信用等級(jí)作為水利工程招投標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)之一，降低信用等級(jí)較低的施工單位中標(biāo)機(jī)會(huì)，營(yíng)造良好的建筑工程市場(chǎng)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，開展對(duì)施工單位借用資質(zhì)、違法分包、轉(zhuǎn)包等相關(guān)檢查，利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)對(duì)施工單位信用信息進(jìn)行綜合管理。

1.2 政府監(jiān)管取得的成效

經(jīng)過安徽省水利部門指導(dǎo)，在蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站全員努力下，蕪湖市水利工程政府監(jiān)管工作取得了良好的成績(jī)。

第一，建立水利工程質(zhì)量監(jiān)管隊(duì)伍，提高了水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作效率。通過成立蕪湖市水利工程質(zhì)監(jiān)站，對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管人員予以明確，并組織開展相關(guān)技能培訓(xùn)，提高其專業(yè)技術(shù)水平。第二，制定了水利工程質(zhì)量監(jiān)管相關(guān)制度及監(jiān)管章程。通過制定政策文件并落實(shí)執(zhí)行，重視蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作績(jī)效考核，做到質(zhì)量監(jiān)督工作職責(zé)明確、流程科學(xué)、符合規(guī)章。第三，狠抓落實(shí)，加強(qiáng)水利工程質(zhì)量全過程監(jiān)管。在蕪湖市大力推進(jìn)水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作的背景下，不僅明確了監(jiān)管工作流程以及責(zé)任單位，蕪湖市水利工程政府監(jiān)管工作水平也得到明顯提升。根據(jù)資料顯示，2019—2021年蕪湖市納入水利工程質(zhì)監(jiān)站進(jìn)行監(jiān)管的項(xiàng)目工程，相比2016—2018年合格率同比增長(zhǎng)7.15%，未發(fā)生水利工程質(zhì)量事故，納入政府監(jiān)管的水利工程的數(shù)量和質(zhì)量都得到以提升，詳見表1。

表1 2016—2021年蕪湖市水利工程質(zhì)量對(duì)比表

2 政府監(jiān)管存在的問題

2.1 監(jiān)管制度不健全

水利工程質(zhì)量監(jiān)督與管理工作要建立在制度基礎(chǔ)之上，如管理責(zé)任制、信用評(píng)價(jià)制度等，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。目前，盡管蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)管制度已經(jīng)初步建立，具備了一定的監(jiān)管功能，但是在對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的過程中還存在一些問題，如施工單位不積極履約，建筑材料缺乏有效監(jiān)管等。水利工程行業(yè)雖然制定了質(zhì)量管理相關(guān)規(guī)定，明確了各參建方的責(zé)任，但是除了法律法規(guī)的約束，研究怎樣落實(shí)水利工程質(zhì)量監(jiān)督制度進(jìn)行管控也非常具有現(xiàn)實(shí)意義。

2.2 組織結(jié)構(gòu)不完善

目前，蕪湖市采用分級(jí)管理方式對(duì)水利工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，安徽省水利工程質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)特大水利工程項(xiàng)目的監(jiān)管工作，蕪湖市質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)大型水利工程項(xiàng)目的監(jiān)管工作，中小型水利工程項(xiàng)目的監(jiān)管工作分別由縣級(jí)水利部門監(jiān)管單位和基層水利工程質(zhì)監(jiān)站負(fù)責(zé)。大中型項(xiàng)目在監(jiān)管過程中，往往由第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)采取抽檢的方式進(jìn)行，而日常的具體業(yè)務(wù)則下放到基層質(zhì)監(jiān)站，不僅加重了基層質(zhì)檢部門的工作壓力，也沒能很好地履行自身職責(zé)。同時(shí)，由于質(zhì)監(jiān)站只有監(jiān)督權(quán)利，沒有執(zhí)法權(quán)，也阻礙了水利工程質(zhì)檢部門正常開展監(jiān)管工作。

2.3 人員及經(jīng)費(fèi)得不到有效保障

蕪湖市基層質(zhì)監(jiān)站面臨著配套人員少、工作量大，由于編制及經(jīng)費(fèi)缺乏，很難引進(jìn)高水平專業(yè)技術(shù)人員，并且人員待遇低，缺乏晉升渠道等問題。根據(jù)資料顯示，蕪湖市現(xiàn)有基層質(zhì)監(jiān)站工作人員127人，大專及以下學(xué)歷占比67.5%，基層質(zhì)監(jiān)站人員配備見表2。面對(duì)大量的水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作，顯然這些人手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，在水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作中，往往都是應(yīng)付檢查，工作效率低下。同時(shí)，基層質(zhì)監(jiān)站的工作經(jīng)費(fèi)一般由縣級(jí)水利部門負(fù)責(zé)而非縣政府，縣級(jí)水利部門自身缺乏經(jīng)費(fèi)來源渠道，對(duì)質(zhì)量監(jiān)管費(fèi)用支出進(jìn)行了嚴(yán)格的控制，造成基層水利監(jiān)督管理工作人員的工作積極性低下，監(jiān)管工作難以展開。

表2 蕪湖市基層質(zhì)監(jiān)站人員配備

2.4 監(jiān)管手段與導(dǎo)向有待完善

由于蕪湖市基層水利工程質(zhì)監(jiān)站缺少工作經(jīng)費(fèi)，且沒有有效的制約及激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)重影響了工作人員的工作積極性。政府與業(yè)主也只關(guān)心最后的結(jié)果，忽視監(jiān)管的過程和手段，質(zhì)檢工作難以得到認(rèn)可，使得水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作流于形式，極大地阻礙了監(jiān)管能力的提升和監(jiān)管手段的發(fā)展。目前，蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)管主要以巡查和抽查相結(jié)合的手段進(jìn)行，主要目的是避免水利工程質(zhì)量問題事故的發(fā)生，側(cè)重結(jié)果管控，忽視了監(jiān)管過程，沒有風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，損失已經(jīng)造成，使得水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作失去意義。

3 政府監(jiān)管存在問題原因分析

3.1 部門職能劃分不合理

蕪湖市水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管部門的地位職責(zé)劃分不清晰，雖然在水利工程質(zhì)監(jiān)工作方面，采取分級(jí)管理的方式，但是未對(duì)分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，造成任務(wù)最重最繁瑣的工作部分互相推諉，并且由于安徽省內(nèi)水利工程項(xiàng)目眾多，政府無法全部監(jiān)管到位，造成很多水利工程項(xiàng)目缺乏政府監(jiān)管，工程質(zhì)量得不到有效保證。同時(shí)，水利工程質(zhì)監(jiān)站的主要責(zé)任是對(duì)水利工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，在性質(zhì)上屬于事業(yè)單位，沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)力，無法正常行使政府對(duì)水利工程質(zhì)量監(jiān)管的全部職能，形成水利工程質(zhì)監(jiān)站權(quán)力小，責(zé)任大的局面。

3.2 體系保障不到位

蕪湖市下屬的各質(zhì)監(jiān)站人手不足，一般由其他科室人員兼任，造成質(zhì)監(jiān)人員身兼數(shù)職，對(duì)待監(jiān)管工作分身乏術(shù)，難以全面有效地開展質(zhì)檢工作。并且水利工程質(zhì)監(jiān)站工作人員整體相對(duì)年輕，在教育水平方面也有較大差異，部分工作人員本身教育水平較低，對(duì)水利工程施工也沒有豐富的經(jīng)驗(yàn)，無法圓滿完成質(zhì)量監(jiān)管任務(wù)。因此，非常有必要對(duì)這部分工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升工作能力，盡快優(yōu)化質(zhì)量監(jiān)管人員隊(duì)伍，這也是建設(shè)水利工程質(zhì)量監(jiān)管隊(duì)伍的關(guān)鍵所在。

3.3 監(jiān)管手段及導(dǎo)向有待提高

目前，蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)管部門的監(jiān)管手段較少。水利工程質(zhì)監(jiān)部門在性質(zhì)上屬于事業(yè)單位，對(duì)于水利工程施工單位在建設(shè)過程中出現(xiàn)的質(zhì)量違規(guī)行為缺乏相應(yīng)的處罰手段，一般為責(zé)任整改和行政罰款。對(duì)其他問題，如施工單位資質(zhì)或誠(chéng)信名單等沒有執(zhí)法權(quán)。由于違法違規(guī)的低成本，難以督促施工單位正視工程質(zhì)量的重要性。同時(shí)，蕪湖市水利工程監(jiān)管部門的工作導(dǎo)向存在“唯結(jié)果論”的問題，只重視檢測(cè)結(jié)果符合標(biāo)準(zhǔn)，忽略了過程中存在的不合規(guī)。長(zhǎng)此以往，造成大家對(duì)監(jiān)管工作的不重視，監(jiān)管過程流于形式與表面。

4 政府監(jiān)管對(duì)策建議

4.1 明確水利工程質(zhì)量監(jiān)管中政府職能的作用

目前，蕪湖市政府對(duì)水利質(zhì)量監(jiān)管工作主要是基于水利部門來展開的，而水利部門不具有執(zhí)法權(quán)，出現(xiàn)監(jiān)督者權(quán)責(zé)錯(cuò)位的問題。首先，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管工作思路，切勿出現(xiàn)為了管控而管控的情況，要把質(zhì)量監(jiān)管作為提高水利工程質(zhì)量的重要手段，營(yíng)造良好的監(jiān)管氛圍；其次，加快推進(jìn)水利工程質(zhì)監(jiān)站的發(fā)展，解決質(zhì)監(jiān)站工作人員的編制問題，保障工作經(jīng)費(fèi)，提高質(zhì)監(jiān)工作人員的積極性。同時(shí)，積極組織培訓(xùn)，提高質(zhì)監(jiān)站工作人員的技術(shù)水平和綜合素質(zhì)；最后，對(duì)各級(jí)質(zhì)監(jiān)站職責(zé)進(jìn)行明確劃分，可按照分級(jí)管理方式，制定明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，以防職責(zé)模糊，各部門互相推諉。

4.2 轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管水利工程質(zhì)量方式

政府監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，可從4個(gè)角度出發(fā)：第一，政府監(jiān)管逐漸從微觀監(jiān)管向宏觀控制轉(zhuǎn)變。由于蕪湖市區(qū)域內(nèi)水利工程眾多，全面監(jiān)控難免顧此失彼，所以水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管可從直接監(jiān)管向整體監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建立隨機(jī)抽查質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制；第二，建立新型的水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管模式。在水利工程質(zhì)量監(jiān)管合法合規(guī)的前提下，將監(jiān)管職能逐級(jí)分解到各級(jí)水利部門，從保姆式監(jiān)管向服務(wù)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變，并結(jié)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，創(chuàng)新水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管模式；第三，明確各方利益相關(guān)主體的質(zhì)量責(zé)任義務(wù)。蕪湖市政府應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化水利工程質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)，在水利工程建設(shè)過程中建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；第四，創(chuàng)新水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管思路、完善監(jiān)管方式和內(nèi)容。根據(jù)水利工程發(fā)展趨勢(shì)，蕪湖市要盡快轉(zhuǎn)變質(zhì)量監(jiān)管思路，從水利工程質(zhì)量監(jiān)管的方式和手段著手，設(shè)立施工現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，對(duì)材料、設(shè)備等進(jìn)行全方面的監(jiān)管，保障各項(xiàng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。

4.3 明確水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管發(fā)展方向

隨著“管理型”政府向“服務(wù)型”政府的不斷轉(zhuǎn)變，蕪湖市水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作也應(yīng)當(dāng)從監(jiān)管向引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管的市場(chǎng)化，充分發(fā)揮市場(chǎng)約束機(jī)制，建立彼此相互制約的契約關(guān)系，在市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的促進(jìn)下，提升各單位的綜合實(shí)力。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管的專業(yè)化，根據(jù)水利工程項(xiàng)目的實(shí)際情況，分析質(zhì)量管控的薄弱環(huán)節(jié)，并尋找解決措施，重點(diǎn)關(guān)注常見水利工程質(zhì)量問題。最后，建立健全水利工程信用等級(jí)制度。重點(diǎn)關(guān)注水利行業(yè)相關(guān)單位內(nèi)部的自律管理，指導(dǎo)各施工單位關(guān)注自身信用等級(jí)，形成良好的水利行業(yè)誠(chéng)信氛圍。

5 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)蕪湖市水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管存在的問題，本文提出了明確水利工程質(zhì)量監(jiān)管中政府職能的作用、轉(zhuǎn)變水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管方式以及明確水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管發(fā)展方向等建議，該建議對(duì)蕪湖市水利管理部門及我國(guó)其他地區(qū)提高水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管工作效率具有借鑒意義。研究還存在一定不足，如我國(guó)水利工程質(zhì)量政府監(jiān)管的主要工作任務(wù)集中于基層水利管理部門，本文未對(duì)基層水利管理部門如何實(shí)現(xiàn)水利工程質(zhì)量監(jiān)管進(jìn)行討論，未來將重點(diǎn)關(guān)注基層水利管理部門開展水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作的有效實(shí)施路徑和方法。