“法律監(jiān)督”概念內(nèi)涵的中國流變

文/王海軍

我國現(xiàn)行《憲法》將檢察機關(guān)定位為“法律監(jiān)督機關(guān)”，凸顯了“法律監(jiān)督”作為檢察機關(guān)之重要職能的概念內(nèi)涵。我國的“法律監(jiān)督”一詞，乃是在理解蘇聯(lián)檢察機關(guān)監(jiān)督職能所用的立法措辭“檢察監(jiān)督”之基礎(chǔ)上形成的。在移植蘇聯(lián)法的歷史過程中，我國并沒有直接引入“檢察監(jiān)督”這一術(shù)語，而是用“法律監(jiān)督”一詞予以表達?！胺杀O(jiān)督”在我國最初是作為一個法學(xué)概念，在1979年《人民檢察院組織法》和“八二憲法”中被立法確認(rèn)，并作為一個憲法概念沿用至今。

蘇聯(lián)“檢察監(jiān)督”概念的理論基礎(chǔ)及內(nèi)涵

“檢察監(jiān)督”的概念內(nèi)涵直接源于列寧的《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》一文。該文明確了維護法制統(tǒng)一、一般監(jiān)督、垂直領(lǐng)導(dǎo)的理論基礎(chǔ)，并形成了對“檢察監(jiān)督”概念的支撐。

（一）維護法制統(tǒng)一：“檢察監(jiān)督”的目標(biāo)。蘇維埃國家建立之初，通過統(tǒng)一法制來維護國家秩序成為當(dāng)時最緊迫的任務(wù)。因此，當(dāng)時集中討論的問題就是法制是否需要在國內(nèi)統(tǒng)一，并引發(fā)出關(guān)于檢察機關(guān)是否需受地方行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的討論，即“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”和“垂直領(lǐng)導(dǎo)制”之爭。列寧的邏輯是檢察機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受地方行政機關(guān)干預(yù)地為維護法制統(tǒng)一而實施檢察監(jiān)督職能，最終實現(xiàn)國內(nèi)法制統(tǒng)一?？梢哉f，蘇聯(lián)將“檢察”與“監(jiān)督”結(jié)合，突出的是檢察機關(guān)在遵守法律、維護法制統(tǒng)一過程中進行監(jiān)督的功能價值，凸顯了檢察機關(guān)在維護法制統(tǒng)一之目標(biāo)下的強力監(jiān)督權(quán)。

（二）一般監(jiān)督：“檢察監(jiān)督”的核心?！耙话惚O(jiān)督”作為蘇維埃社會主義檢察制度中的重要特色制度，源于列寧的檢察理論及對檢察監(jiān)督的制度設(shè)計。該制度也在1922年制定的《蘇俄檢察監(jiān)督條例》中被落實。1936年《蘇聯(lián)憲法》從“一般監(jiān)督”的制度內(nèi)容出發(fā)進行了確認(rèn)。至此，“一般監(jiān)督”已具有了憲法地位，不僅對提高整個檢察監(jiān)督的地位具有積極意義，更是成為“檢察長監(jiān)督的專門立法的法律規(guī)范的政治核心和法律核心?！?955年頒布的《蘇聯(lián)檢察監(jiān)督條例》再一次明確了“一般監(jiān)督”的重要地位。1979年11月30日通過的《蘇聯(lián)檢察院法》在細(xì)化監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上，進一步強化了檢察機關(guān)的“一般監(jiān)督”職能?！耙话惚O(jiān)督”不僅被視為蘇聯(lián)檢察機關(guān)職權(quán)的核心，更是理解“檢察監(jiān)督”概念之內(nèi)涵的重要坐標(biāo)。

（三）垂直領(lǐng)導(dǎo)：“檢察監(jiān)督”的組織保障。按照列寧對檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)制的觀點，垂直領(lǐng)導(dǎo)制在蘇聯(lián)被確立了下來。在垂直領(lǐng)導(dǎo)制的內(nèi)涵中，一方面為“檢察權(quán)非行政權(quán)”，即檢察機關(guān)不具有行政權(quán)，不能與行政機關(guān)混為一談，故而當(dāng)然地不受行政機關(guān)干涉；另一方面為“檢察權(quán)的中央性”，即下級檢察機關(guān)受上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，各級檢察機關(guān)都要受蘇聯(lián)總檢察長領(lǐng)導(dǎo)，以此建立中央對地方的“條線式”領(lǐng)導(dǎo)體制。垂直領(lǐng)導(dǎo)制既是蘇聯(lián)“檢察監(jiān)督”運行的組織保障，也是支撐“檢察監(jiān)督”概念內(nèi)涵的組織基礎(chǔ)。

檢察監(jiān)督理論明確了其概念內(nèi)涵，在實踐中形成了蘇維埃社會主義法制下的檢察監(jiān)督職能的經(jīng)典模式，為后來的其他社會主義國家所吸收和借鑒，其中最為典型的就是中國。

從“檢察監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”的概念轉(zhuǎn)變

我國的“法律監(jiān)督”概念，是在對蘇聯(lián)檢察機關(guān)監(jiān)督職能之認(rèn)知基礎(chǔ)上，就“檢察監(jiān)督”概念進行自我理解后的表達，并在20世紀(jì)50年代完成了從“檢察監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”的概念轉(zhuǎn)變。

（一）最高的檢察責(zé)任：對“檢察監(jiān)督”的最初理解。中華人民共和國成立之初的立法文件中并未使用“法律監(jiān)督”這一概念，當(dāng)時甚至沒有出現(xiàn)“監(jiān)督”的概念，而是以“嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高檢察責(zé)任”的方式予以表達。從“檢察監(jiān)督” 概念側(cè)重監(jiān)督屬性這個基點出發(fā)，新中國成立初期立法中的概念表達背后的邏輯應(yīng)當(dāng)是對檢察機關(guān)職能的確定，“檢察”囊括了“監(jiān)督”的內(nèi)涵，或者說將二者等同，將本應(yīng)明確表達的“監(jiān)督”職能融入“檢察”概念之中。基于對蘇聯(lián)“檢察監(jiān)督”的最初理解，新中國成立初期的立法雖然未對“法律監(jiān)督”概念予以確認(rèn)，但從概括性移植蘇聯(lián)檢察機關(guān)職能的情況來看，已經(jīng)從內(nèi)涵上初步完成了與蘇聯(lián)“檢察監(jiān)督”的概念對接，并出現(xiàn)了實質(zhì)意義上的“法律監(jiān)督”，為此后的概念化和法定化奠定了基礎(chǔ)。

（二）“法律監(jiān)督”：基于對蘇聯(lián)“檢察監(jiān)督”的理解。在我國，“法律監(jiān)督”最初作為一個法學(xué)概念，是對“檢察監(jiān)督”概念從理念維度和職能維度進行事實判斷和價值判斷的結(jié)果?！胺杀O(jiān)督”概念在中國最早見于最高人民檢察署副檢察長李六如在1950年1月印行的《檢察制度綱要》一書，其中指出蘇聯(lián)檢察機關(guān)“主要是政府的監(jiān)督機關(guān)”。蘇聯(lián)檢察的主要任務(wù)，“其最重要最廣泛部分，則是在于法律監(jiān)督”。1950年9月4日中共中央發(fā)布的《關(guān)于建立檢察機構(gòu)問題的指示》基于機構(gòu)性質(zhì)將蘇聯(lián)檢察機關(guān)的職能定位為“法律監(jiān)督”。可以說，中國的“法律監(jiān)督”概念之形成，是在將蘇聯(lián)檢察機關(guān)的任務(wù)理解為“法律監(jiān)督”，以及將其機關(guān)性質(zhì)理解為“法律監(jiān)督機關(guān)”的基礎(chǔ)上，基于社會主義法制共同本質(zhì)將上述理解“移植”到中國檢察機關(guān)監(jiān)督職能上來的一種做法。

（三）一般監(jiān)督：對“法律監(jiān)督”的理解基礎(chǔ)?！耙话惚O(jiān)督”作為蘇聯(lián)檢察監(jiān)督中的特色，為新中國的檢察立法所借鑒，并成為“法律監(jiān)督”在概念層面和職能層面的重要組成部分。從“五四憲法”的規(guī)定來看，人民檢察院的法律監(jiān)督職能是通過規(guī)定一般監(jiān)督的內(nèi)容來呈現(xiàn)的，并以“行使檢察權(quán)”這一術(shù)語予以概括表達。1954年《人民檢察院組織法》將“五四憲法”中“一般監(jiān)督”的制度內(nèi)涵在專門法律中予以職能具體化，并以此作為所有法律監(jiān)督的首要內(nèi)容，體現(xiàn)了“一般監(jiān)督”對理解“法律監(jiān)督”內(nèi)涵的重要性。

（四）司法監(jiān)督：充實“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵。新中國立法中還規(guī)定了司法監(jiān)督的內(nèi)容以充實“法律監(jiān)督”的概念內(nèi)涵。從立法上看，1954年《人民檢察院組織法》調(diào)整了檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，在一般監(jiān)督之后增加了司法監(jiān)督的內(nèi)容，確立司法監(jiān)督，在立法層面完善了法律監(jiān)督的職能，使“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵得以進一步全面化。

此時的“法律監(jiān)督”與“檢察監(jiān)督”內(nèi)涵相匹配，依然帶有濃厚的蘇聯(lián)色彩，但“法律監(jiān)督”已然轉(zhuǎn)變成一個中國法理論上的概念，并為此后“法律監(jiān)督”概念中國化做出了必要準(zhǔn)備。

“法律監(jiān)督”概念的中國化

隨著1979年《人民檢察院組織法》中對“一般監(jiān)督”的廢除，以及“八二憲法”對“法律監(jiān)督”概念的認(rèn)可，最終實現(xiàn)了“法律監(jiān)督”概念的中國化。

（一）“法律監(jiān)督”概念的法定化。1979年《人民檢察院組織法》通過確認(rèn)檢察院的性質(zhì)為“法律監(jiān)督機關(guān)”，將“法律監(jiān)督”延伸為重要的檢察職能，包括偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督。這不僅明確了此前討論“法律監(jiān)督”的概念內(nèi)涵，而且將立法中的內(nèi)容予以總結(jié)，更加明確了“法律監(jiān)督”在中國語境下的法理內(nèi)涵。

（二）“一般監(jiān)督”廢除后的“法律監(jiān)督”?！耙话惚O(jiān)督”在中國立法中被廢除后，依然繼承著列寧的檢察監(jiān)督理論，“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵在保留以往司法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，更多地加入了訴訟監(jiān)督的元素，并將原來“一般監(jiān)督”中的某些內(nèi)容融合進來，形成了非純粹的“一般監(jiān)督”?！耙话惚O(jiān)督”作為法律監(jiān)督的一種形式雖已不復(fù)存在，但實際上在人大制度體制下抽離了一些內(nèi)容，在整個法律監(jiān)督范疇內(nèi)進行了整合和重組。

（三）“法律監(jiān)督”概念憲法化及中國化的完成。“八二憲法”第129條規(guī)定“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”?！胺杀O(jiān)督”從一個法學(xué)概念到一個法律概念，再成為一個憲法概念，完成了中國化的任務(wù)，并被賦予了新的內(nèi)涵。

第一，“法律監(jiān)督”開始作為憲法概念而存在。作為一個憲法概念，“法律監(jiān)督”此時已經(jīng)成為只在檢察機關(guān)監(jiān)督范疇內(nèi)討論的概念，而非將其作為一個擴大化的概念予以無限擴展，其概念內(nèi)涵的指向性和針對性均得到加強。第二，“法律監(jiān)督”作為憲法職能被確認(rèn)?！胺杀O(jiān)督”開始用于表達檢察機關(guān)在憲制基礎(chǔ)上的一種監(jiān)督職能，在法律遵守和執(zhí)行層面的監(jiān)督具有了憲法意義和高度。第三，“法律監(jiān)督”已從蘇聯(lián)“檢察監(jiān)督”所依靠的“一般監(jiān)督”與“垂直領(lǐng)導(dǎo)”框架中解脫出來，形成了一種在人民代表大會制度之下具有中國特色的監(jiān)督形態(tài)?！鞍硕椃ā敝袑⑷舜蟊O(jiān)督與檢察機關(guān)法律監(jiān)督結(jié)合在一起，很大程度上表明了檢察機關(guān)“法律監(jiān)督”的專屬性，其內(nèi)涵必須在憲法層面與人大制度以及檢察機關(guān)職權(quán)范疇內(nèi)予以考察，而非在“一般監(jiān)督”和“垂直領(lǐng)導(dǎo)”之下進行討論。

“法律監(jiān)督”憲法化是其概念法定化后內(nèi)涵演變的第一個重要節(jié)點。“法律監(jiān)督”憲法化也是“檢察監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”中國化過程的重要標(biāo)志，使得“法律監(jiān)督”成為適應(yīng)我國政治體制和檢察制度的核心概念，為其后續(xù)的自主性發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

“法律監(jiān)督”概念的自主性發(fā)展

“法律監(jiān)督”的發(fā)展，均是基于中國的內(nèi)在法制發(fā)展動力、面向中國法制自身發(fā)展需求而實現(xiàn)的，呈現(xiàn)出一種自主性發(fā)展態(tài)勢。

（一）強化訴訟監(jiān)督：“法律監(jiān)督”內(nèi)涵的具體化。“法律監(jiān)督”在訴訟層面開始具體化，其內(nèi)涵也得到了相應(yīng)拓展。第一，民事訴訟領(lǐng)域法律監(jiān)督的擴張。經(jīng)過修法充實了“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵，拓展了“法律監(jiān)督”的外延，具體包括抗訴、二審、審前、審后、執(zhí)行和調(diào)解監(jiān)督。第二，行政訴訟監(jiān)督的強化。1989年頒布的《行政訴訟法》使行政訴訟監(jiān)督正式在我國立法中得到確立。2014年修訂的《行政訴訟法》規(guī)定了抗訴和檢察建議制度，形成了對行政機關(guān)的強性外部監(jiān)督制度。第三，加強了刑事訴訟領(lǐng)域的審前和審后監(jiān)督。“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵在審前和審后監(jiān)督職能方面獲得了發(fā)展。2012年修訂的《刑事訴訟法》進一步明確規(guī)定了檢察機關(guān)在司法辦案過程中的一系列法律監(jiān)督強制性措施，呈現(xiàn)出了一種法律監(jiān)督貫穿刑事訴訟領(lǐng)域全過程的態(tài)勢。第四，公益訴訟充實了“法律監(jiān)督”的職能內(nèi)涵。監(jiān)督職能的擴充增強了對“法律監(jiān)督”概念之內(nèi)涵的理解。

（二）監(jiān)檢銜接：職能調(diào)整下“法律監(jiān)督”的邏輯自洽。為實現(xiàn)監(jiān)檢銜接與配合的要求，檢察機關(guān)在堅持法律監(jiān)督之憲法定位不動搖的基礎(chǔ)上，進一步通過優(yōu)化職能，擴展“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵。

第一，檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督”朝剛性監(jiān)督的方向發(fā)展。檢察機關(guān)更加能通過訴訟活動進行監(jiān)督；加強了對執(zhí)行監(jiān)督的力度；形成了貫穿整個訴訟活動的監(jiān)督模式；新增可提起公益訴訟的職權(quán)?！翱乖V”“提出糾正意見”“檢察建議”成為法律監(jiān)督的主要方式。第二，監(jiān)察委行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，進一步厘清和劃分了“法律監(jiān)督”和“監(jiān)察監(jiān)督”。檢察機關(guān)并未因被剝離職務(wù)犯罪偵查權(quán)而導(dǎo)致“法律監(jiān)督”內(nèi)涵的含混，反而通過職能“減負(fù)”厘清了與監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系，突出了“法律監(jiān)督”概念的特指內(nèi)容，更加明確了“法律監(jiān)督”本身的內(nèi)涵。第三，“法律監(jiān)督”蘊含著檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督職能的交叉、協(xié)調(diào)。《監(jiān)察法》中明確規(guī)定了檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)具有相互配合的工作關(guān)系，體現(xiàn)出了檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督二者的內(nèi)在互補性，以及由此形成了交叉、協(xié)調(diào)關(guān)系。

將職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，“法律監(jiān)督”在職能方面進行了調(diào)整，“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵也在監(jiān)檢銜接要求下通過自我調(diào)整達到了邏輯自洽。

（三）“四大檢察”：新格局下“法律監(jiān)督”內(nèi)涵的新發(fā)展。作為檢察機關(guān)最重要職能的“法律監(jiān)督”，在新格局下的內(nèi)涵也有了新發(fā)展。第一，“法律監(jiān)督”內(nèi)涵融入新理念?！半p贏多贏共贏”和“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”新理念的融入使法律監(jiān)督工作有效開展，使“法律監(jiān)督”在其內(nèi)涵中彰顯出時代內(nèi)涵。第二，“法律監(jiān)督”的“精準(zhǔn)化”內(nèi)涵凸顯。在監(jiān)察體制改革和“四大檢察”新格局形成后，對法律監(jiān)督工作提出了更高的要求，即需要基于精準(zhǔn)化手段強化法律監(jiān)督。第三，“法律監(jiān)督”在“四大檢察”中呈現(xiàn)為全方位協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢。法律監(jiān)督逐漸實現(xiàn)了刑事、民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域“四輪驅(qū)動”的全方位協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢，發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能。第四，“法律監(jiān)督”職能在“四大檢察”中的相互延伸。檢察機關(guān)在“四大檢察”格局下進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，打破了內(nèi)部職能壁壘，形成一種相互組合交融的延伸模式。

在“四大檢察”新格局下，“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵是在新理念下的實踐展開，并隨著新時代的社會發(fā)展需要建立起的制度運行架構(gòu)，體現(xiàn)出了“法律監(jiān)督”內(nèi)涵之時代特色的新發(fā)展。

結(jié)語

“法律監(jiān)督”概念的內(nèi)涵重心具有階段性側(cè)重，其主要原因是中國化過程的漸進性，以及中國社會發(fā)展的必然要求。隨著新時代和“十四五”時期法治建設(shè)的新要求，“法律監(jiān)督”在其內(nèi)涵和職能方面均展示出對推動法治建設(shè)的重要意義，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下不斷推動馬克思主義中國化進行法治建設(shè)所取得的重要成就?！胺杀O(jiān)督”概念的核心內(nèi)涵已經(jīng)定型，但在職能維度上具有延展性，會隨著監(jiān)督職能的范圍變化而持續(xù)動態(tài)演進，并通過強化監(jiān)督功能而不斷凸顯“法律監(jiān)督”的概念內(nèi)涵。檢察機關(guān)要不斷強化法律監(jiān)督的功能，貫徹落實習(xí)近平法治思想，加強新時代法律監(jiān)督工作，進一步凸顯黨運用法治領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的強大能力，使得法治中國建設(shè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下邁出更加堅實的步伐。