健全宏觀調(diào)控制度體系的雙重邏輯及實現(xiàn)路徑

文/龐明川 寧賦憲

（龐明川系東北財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院研究員，寧賦憲系東北財經(jīng)大學(xué)投資工程管理學(xué)院博士生；摘自《中國經(jīng)濟(jì)問題》2022年第1期）

學(xué)術(shù)界自20世紀(jì)80年代就開始探討的宏觀調(diào)控制度內(nèi)涵與當(dāng)今語境下的宏觀調(diào)控制度存在較大差距，但十九屆四中全會之前的正式文件中從未出現(xiàn)過宏觀調(diào)控制度與宏觀調(diào)控制度體系這一類術(shù)語，因此健全宏觀調(diào)控制度體系面臨著來自理論與實踐兩個方面的巨大挑戰(zhàn)。有鑒于此，本文嘗試系統(tǒng)地探討為什么要健全宏觀調(diào)控制度體系以及如何健全宏觀調(diào)控制度體系等問題。

健全宏觀調(diào)控制度體系的必然邏輯

從表面上看，健全宏觀調(diào)控制度體系戰(zhàn)略任務(wù)的提出顯得很突兀，實則不然，在新時代提出健全宏觀調(diào)控制度體系有著自身發(fā)展的必然邏輯。

第一，健全宏觀調(diào)控制度體系是構(gòu)建中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)制度體系的重要內(nèi)容。十九屆四中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，不僅在第五部分“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”中重點提到了健全中國宏觀調(diào)控制度體系的內(nèi)容，而且第一次明確指出中國特色社會主義制度是由根本制度、基本制度和重要制度構(gòu)成的科學(xué)制度體系。

第二，健全宏觀調(diào)控制度體系是應(yīng)對新時代所面臨的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)的重要抓手。宏觀調(diào)控雖然可以通過總量調(diào)控應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行或衰退、結(jié)構(gòu)性調(diào)控應(yīng)對結(jié)構(gòu)性矛盾與深層次的體制機制問題，通過發(fā)揮宏觀政策的外溢效應(yīng)、構(gòu)建國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機制來解決外部經(jīng)濟(jì)問題，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)運行同時面臨上述多方面的問題和困難時，單方面的宏觀調(diào)控措施與宏觀調(diào)控制度就顯得無能為力了，而需要發(fā)揮宏觀調(diào)控制度體系的作用予以綜合應(yīng)對。

第三，健全宏觀調(diào)控制度體系是新時代創(chuàng)新與完善宏觀調(diào)控的必然選擇。十九大報告提出中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個新時期，如何運用宏觀調(diào)控手段確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策以適應(yīng)新階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征變得尤為重要。顯然，過去慣常使用的單兵突進(jìn)式的創(chuàng)新已明顯不適應(yīng)新時代發(fā)展需要，而健全宏觀調(diào)控制度體系不僅符合新時代宏觀管理的要求，而且是宏觀調(diào)控自身創(chuàng)新發(fā)展的必然選擇。

建立與完善宏觀調(diào)控制度

要健全宏觀調(diào)控制度體系，首先需要建立與完善宏觀調(diào)控制度；要建立與完善宏觀調(diào)控制度，又涉及對宏觀調(diào)控制度的理解以及宏觀調(diào)控制度的來源和形成問題。

（一）宏觀調(diào)控制度的起源與形成邏輯

1.宏觀調(diào)控制度的內(nèi)涵與特點

在資本主義制度下，西方國家的宏觀調(diào)控主要著眼于解決市場失靈，依靠總量調(diào)控的方式對經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行調(diào)控；在社會主義制度下，中國特色的宏觀調(diào)控既包括西方市場經(jīng)濟(jì)國家宏觀調(diào)控的一般性，又具有社會主義的性質(zhì)，是宏觀調(diào)控與社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的有機結(jié)合。因此，“中國特色的宏觀調(diào)控=社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度+宏觀調(diào)控”，這與“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制=社會主義基本制度+市場經(jīng)濟(jì)”在邏輯上是一致的。因此，中國特色宏觀調(diào)控體系的建立是社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度與宏觀調(diào)控工具的有機結(jié)合，宏觀調(diào)控制度應(yīng)兼具中國社會主義的特殊制度性質(zhì)與一般宏觀調(diào)控的特點。在此基礎(chǔ)上建立的宏觀調(diào)控制度才是符合中國特殊國情特點的宏觀調(diào)控制度。

2.宏觀調(diào)控制度的形成機制

按照制度起源理論的解釋，無論是馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)還是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)，都承認(rèn)制度的起源一般是從“人為構(gòu)建”和“自發(fā)演進(jìn)”兩條不同路徑進(jìn)行的。宏觀調(diào)控制度的系統(tǒng)構(gòu)建既要基于歷史的演進(jìn)，又要基于時代特征與未來發(fā)展趨勢進(jìn)行主動設(shè)計與謀劃。具體的形成機制與構(gòu)建邏輯是：一方面，要在長期實踐的基礎(chǔ)上對那些經(jīng)過實踐檢驗被證明行之有效的經(jīng)驗加以提煉和固化，從而形成相應(yīng)的制度；另一方面，要根據(jù)新時代宏觀調(diào)控的特征與未來發(fā)展進(jìn)行主動的理性設(shè)計，對于那些未能在實踐經(jīng)驗中得到反映而宏觀調(diào)控實踐發(fā)展所必須的制度進(jìn)行補充，從而形成宏觀調(diào)控制度的系統(tǒng)性構(gòu)建。

（二）宏觀調(diào)控制度的建立與完善

1.從宏觀調(diào)控經(jīng)驗與特色中提煉宏觀調(diào)控制度

按照宏觀調(diào)控制度的形成機理，根據(jù)中國宏觀調(diào)控的經(jīng)驗與特色，可以提煉出以下宏觀調(diào)控制度：

第一，宏觀調(diào)控的領(lǐng)導(dǎo)制度，即堅持黨對經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度，這是宏觀調(diào)控的根本制度，在宏觀調(diào)控中起著決定性作用。表現(xiàn)為在宏觀調(diào)控中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，通過統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)來把握方向、提供指導(dǎo)、決策支持與綜合協(xié)調(diào)等。

第二，就宏觀調(diào)控本身來說，可以從宏觀調(diào)控經(jīng)驗中分別提煉出宏觀調(diào)控的監(jiān)測預(yù)警制度、決策制度、執(zhí)行制度等主體性制度。在這些制度中，還進(jìn)一步包含了一系列重要制度。在監(jiān)測預(yù)警制度中，可以提煉出宏觀調(diào)控的監(jiān)測預(yù)警機制，包括傳統(tǒng)的分析預(yù)測技術(shù)與當(dāng)代大數(shù)據(jù)云計算和人工智能的新技術(shù)。在決策制度中，由于宏觀調(diào)控的決策是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由中央財經(jīng)委員會直接負(fù)責(zé)執(zhí)行的，因而可以從決策方式中提煉出宏觀調(diào)控的頂層設(shè)計制度、民主決策制度；從決策內(nèi)容中，可以提煉出總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)性調(diào)控相結(jié)合的機制。在執(zhí)行制度中，由于在政策協(xié)調(diào)方面還存在諸多不足，因而尚不足以提煉為制度，需要進(jìn)行人為構(gòu)建。

第三，從創(chuàng)新與完善宏觀調(diào)控與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、體制改革、保障和改善民生相結(jié)合的經(jīng)驗中，還可以分別提煉出宏觀調(diào)控與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相結(jié)合、宏觀調(diào)控與體制改革相結(jié)合、宏觀調(diào)控與保障和改善民生相結(jié)合的機制，并以此為創(chuàng)新與完善宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)和保障。

2.需要人為構(gòu)建的宏觀調(diào)控制度

按照科學(xué)的宏觀調(diào)控要求，結(jié)合新時代宏觀調(diào)控的特征及未來發(fā)展趨勢，本文認(rèn)為還應(yīng)該主動設(shè)計的宏觀調(diào)控制度包括：（1）執(zhí)行過程中的政策協(xié)調(diào)制度，包括部際協(xié)調(diào)、央地協(xié)調(diào)與國內(nèi)外協(xié)調(diào)；（2）評估制度，包括自我評估與第三方評估相結(jié)合；（3）監(jiān)督審計制度，對宏觀調(diào)控全過程實施全方位的監(jiān)督與審計，這里的監(jiān)督制度可細(xì)分為黨內(nèi)監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督與第三方監(jiān)督等，審計制度則應(yīng)選擇具有專業(yè)資質(zhì)的第三方進(jìn)行獨立審計；（4）保障制度，包括物資保障、行政保障與法制保障等；（5）反饋制度，即將宏觀調(diào)控全過程中的各個階段與環(huán)節(jié)的情況反饋到宏觀調(diào)控的領(lǐng)導(dǎo)與決策環(huán)節(jié)，從而進(jìn)行有針對性的矯正或者強化。

宏觀調(diào)控制度體系的基本框架

在歷史邏輯與理性設(shè)計相結(jié)合的基礎(chǔ)上建立起宏觀調(diào)控制度之后，就可以在準(zhǔn)確把握宏觀調(diào)控制度體系內(nèi)涵與特點的同時，嘗試構(gòu)建中國特色的宏觀調(diào)控制度體系。

（一）宏觀調(diào)控制度體系的內(nèi)涵與特點

一個科學(xué)的制度體系應(yīng)具有科學(xué)性、實踐性與開放性三大特征。所謂科學(xué)性，是指制度體系必須具備系統(tǒng)完備、結(jié)構(gòu)合理和協(xié)調(diào)配套等特性。所謂實踐性，是指制度體系必須與實踐相結(jié)合并能夠經(jīng)受實踐的檢驗，科學(xué)的制度體系必須能有效地解決實踐問題，這樣才能推動社會實踐向前發(fā)展。所謂開放性，是指任何科學(xué)的制度體系都不是一成不變的，根據(jù)馬克思主義唯物辯證法的基本要求，任何事物都是隨著客觀事物的發(fā)展變化而變化的。

（二）宏觀調(diào)控制度體系的構(gòu)建

按照上述科學(xué)制度體系的要求，在對不同的宏觀調(diào)控制度在宏觀調(diào)控全過程中的次序、地位和作用進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，可以構(gòu)建出以下“1+6+1”框架的宏觀調(diào)控制度體系：

第一層次：宏觀調(diào)控的根本制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀調(diào)控的根本制度，在宏觀調(diào)控制度體系中居于絕對核心地位。

第二層次：宏觀調(diào)控的主體制度。具體包括宏觀調(diào)控的監(jiān)測預(yù)警制度、決策制度、執(zhí)行制度、評估制度、監(jiān)督審計制度、保障制度等六大制度。這是按照宏觀調(diào)控全過程中各宏觀調(diào)控制度的先后次序和內(nèi)部聯(lián)系來進(jìn)行構(gòu)建的。

第三層次和第四層次：由宏觀調(diào)控六大主體制度所派生出來的制度。具體地說，監(jiān)測預(yù)警制度派生出第三層次的傳統(tǒng)分析預(yù)測技術(shù)與大數(shù)據(jù)云計算方法兩種機制；決策制度派生出第三層次的決策方式選擇與確定決策內(nèi)容兩個方面，其中，決策方式選擇又派生出第四層次的頂層設(shè)計制度與民主決策制度；確定決策內(nèi)容又派生出第四層次的確定調(diào)控目標(biāo)與選擇政策工具兩個方面；執(zhí)行制度派生出第三層次的政策協(xié)調(diào)制度與政策運用制度，其中政策協(xié)調(diào)制度又派生出第四層次的部際協(xié)調(diào)制度、央地協(xié)調(diào)制度與國內(nèi)國際協(xié)調(diào)制度；政策運用制度又派生出第四層次的國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度、就業(yè)產(chǎn)業(yè)投資消費等政策協(xié)同發(fā)力機制、財政政策與貨幣政策作用機制，其中財政政策與貨幣政策作用機制可以直接通過預(yù)算制度與現(xiàn)代中央銀行制度來替代；評估制度派生出第三層次的部門自我評估與第三方評估的機制；監(jiān)督審計制度派生出第三層次的黨內(nèi)監(jiān)督審計與人大政協(xié)監(jiān)督審計機制；保障制度派生出第三層次的物資保障制度、行政保障制度與法制保障制度。

第五層次：宏觀調(diào)控反饋制度。

上述五個層次的宏觀調(diào)控制度共同組成中國特色的宏觀調(diào)控制度體系，可以簡單區(qū)分為三個板塊：第一板塊是第一層次的居于統(tǒng)領(lǐng)地位的宏觀調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)制度；第二板塊是宏觀調(diào)控的六大主體制度，包括第二、第三和第四層次的各項制度；第三板塊是第五層次的宏觀調(diào)控反饋制度。這樣，通過三個板塊五個層次不同宏觀調(diào)控制度的有機組合，就構(gòu)成了中國特色宏觀調(diào)控制度體系的基本框架。

（三）宏觀調(diào)控制度體系基本框架的特征

上述宏觀調(diào)控制度體系的基本框架具有以下三個方面的特點：一是符合科學(xué)制度體系的要求，具有科學(xué)性、實踐性與開放性等特點；二是第二層次的六大主體性制度覆蓋了宏觀調(diào)控的全過程，為宏觀調(diào)控的運行提供了基本的制度保障；三是上述“1+6+1”基本框架中的宏觀調(diào)控制度需要完善和補充，具體表現(xiàn)為不僅缺乏一些主體性制度，一些已具備的主體性制度也還需要進(jìn)一步健全。

健全宏觀調(diào)控制度體系的實現(xiàn)路徑

健全宏觀調(diào)控制度體系是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期戰(zhàn)略任務(wù)，必須統(tǒng)籌全局、謀劃長遠(yuǎn)，既要做好頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，也要注重實踐創(chuàng)造與功能協(xié)調(diào)，并通過中央政府這一決策參與者與制度實施者將二者有機結(jié)合起來，最終形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的宏觀調(diào)控制度體系，從而為政府的宏觀經(jīng)濟(jì)治理提供一套完備、穩(wěn)定、管用的制度體系。

（一）充分發(fā)揮黨對經(jīng)濟(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的頂層設(shè)計作用

黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在兩個方面。一是在領(lǐng)導(dǎo)方式上實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從組織形式上又分為兩種主要形式：（1）設(shè)立專門的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，即中央財經(jīng)委員會；（2）通過專門的會議形式對經(jīng)濟(jì)工作進(jìn)行討論并做出相關(guān)的決策。二是在作用方式上注重發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，即著眼于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，把方向、謀大局、定政策、促改革，集中精力重點解決全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題，做好頂層設(shè)計、總體布局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。

（二）高度重視宏觀調(diào)控的實踐創(chuàng)新經(jīng)驗

中國的宏觀調(diào)控之所以形成了顯著區(qū)別于西方宏觀調(diào)控的鮮明特色，一條重要經(jīng)驗就是堅持獨立自主，不盲從西方理論，在持續(xù)推進(jìn)馬克思社會再生產(chǎn)理論中國化的進(jìn)程中不斷創(chuàng)新和完善中國特色的宏觀調(diào)控。在這一過程中，不僅形成了自己的理論特色和實踐特色，而且為豐富和發(fā)展宏觀調(diào)控理論貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。在健全宏觀調(diào)控制度體系的實現(xiàn)路徑中，除充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的頂層設(shè)計作用之外，還必須高度重視與吸收宏觀調(diào)控的實踐創(chuàng)新經(jīng)驗，并將這些經(jīng)驗加以總結(jié)與提煉為宏觀調(diào)控制度，將此作為宏觀調(diào)控制度體系的重要組成部分。

（三）正確認(rèn)識政府在健全宏觀調(diào)控制度體系中的特殊地位和作用

在健全宏觀調(diào)控制度體系的過程中，政府（這里指中央政府）具有十分獨特的地位和作用。首先，政府是宏觀調(diào)控的主體。自十六大首次將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作為政府的首要職能以來，無論是十七屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》、十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，還是十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)（也就是通常使用的宏觀調(diào)控）都是政府三大或五大職能中的首要職能。其次，政府是宏觀調(diào)控制度體系的構(gòu)建者與執(zhí)行者。中央政府不僅直接參與宏觀調(diào)控的監(jiān)測預(yù)警、決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)督審計與保障等全過程，而且政府直接參與宏觀調(diào)控制度體系的頂層設(shè)計與系統(tǒng)構(gòu)建，并負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控制度體系的具體執(zhí)行與落實。最后，政府是將宏觀調(diào)控的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)治理效能的實施主體。健全宏觀調(diào)控制度體系的目的是為了將宏觀調(diào)控的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)治理效能，從而有效提升政府的宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力。