全球治理的危機(jī)與組織變革

蘇長和

全球治理是指各國各方通過共商方式形成制度體系和執(zhí)行機(jī)制，以解決彼此以及國際社會面臨的共同問題。這些共同問題具有不可分割性、相互關(guān)聯(lián)性，其久拖不決會影響到各國自身發(fā)展質(zhì)量及國際關(guān)系發(fā)展進(jìn)程。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，伴隨著世界的不確定性、不穩(wěn)定性、不安全性因素不斷增加，國際格局和全球治理的變革時(shí)而緩慢、時(shí)而劇烈。舊的全球治理體系難以應(yīng)對大變局下的各種國際性挑戰(zhàn)。國際社會需要攜手合作，果斷采取有效行動來應(yīng)對變革和挑戰(zhàn)，在安全、發(fā)展等關(guān)系各方的議題上努力達(dá)成共識，確保國際關(guān)系不發(fā)生重大偏離。中國始終堅(jiān)持站在世界歷史正確的一邊，提出一系列重要倡議、主張和方案，為推進(jìn)全球治理體系變革注入重要的正能量。

維護(hù)世界團(tuán)結(jié)需要超越西方國際關(guān)系理論

全球性問題的治理需要良好的國際合作環(huán)境。當(dāng)前，某些世界大國國內(nèi)政治極化和否決政治導(dǎo)致各類來之不易的全球治理協(xié)議被頻頻推翻。如果世界被重新推入分裂和對抗，或者處于一個(gè)對抗式、相互否決的國際體系中，要達(dá)成解決全球性問題的合作協(xié)議將難上加難。國內(nèi)—國際雙重對抗的政治現(xiàn)狀為當(dāng)前的全球治理帶來極大困難，避免世界出現(xiàn)分裂和對抗、維護(hù)國際社會團(tuán)結(jié)的需求變得越來越迫切。

18世紀(jì)以來的西方國際關(guān)系史表明，西方世界內(nèi)部的國際關(guān)系往往擺脫不了這樣兩種命運(yùn)。一是三支或三支以上力量構(gòu)成的多極格局，最后都會宿命式地回到兩極結(jié)盟對決的狀態(tài)，即“多極世界必對抗”。二是在霸權(quán)支配的國際體系中，守成國家與新興國家之間最終會陷入為爭奪霸權(quán)而發(fā)生的戰(zhàn)爭之中。這種西方國際關(guān)系的歷史宿命使得整部西方國際關(guān)系史跳不出這個(gè)歷史怪圈，幾乎成為一部結(jié)盟對抗與霸權(quán)戰(zhàn)爭的歷史。這種周而復(fù)始的現(xiàn)象既給西方各國及其人民留下痛苦的回憶，還因大國競爭從西方世界向非西方世界的擴(kuò)張，連帶地給非西方世界國家及其人民造成深重災(zāi)難。

如果按照這一國際關(guān)系理論來推演甚至指導(dǎo)當(dāng)今大變局下的國際關(guān)系，很可能具有誤導(dǎo)性。近年來，在“新冷戰(zhàn)”思維的引導(dǎo)下，一個(gè)日趨多極化的世界正面臨分裂的危險(xiǎn)，并出現(xiàn)許多不明朗、不確定的跡象，力量的分化組合似乎在向霸權(quán)國家竭力鞏固自己的聯(lián)盟以遏制新興國家發(fā)展的方向演變，其結(jié)果很可能回到歷史上結(jié)盟對抗的兩極狀態(tài)。這是西方國際關(guān)系理論的現(xiàn)實(shí)投映，也是西方國家對外政策的局限性甚至危險(xiǎn)性所在。

然而，大變局下的國際關(guān)系不能以西方國際關(guān)系理論來理解，一個(gè)多極世界具有構(gòu)建共生體系的可能。中國堅(jiān)持以和平發(fā)展為主題的國際關(guān)系理論并不認(rèn)為多極世界必然會走向分裂和對抗，在多極世界中應(yīng)該能夠建立合作共生的體系。中國的外交政策與實(shí)踐也一直致力于推動國際關(guān)系民主化，努力同國際社會各方共同阻止世界走向分裂和對抗。欲維護(hù)國際社會團(tuán)結(jié)，為全球治理創(chuàng)造合作的環(huán)境，國際社會需要在一些重大議題上達(dá)成共識并采取行動。

2021年8月13日，一名兒童冒著高溫天氣站在美國紐約科羅納公園水霧廣場的地球模型前。（新華社圖片）

推進(jìn)全球治理體系變革需要新的價(jià)值共識

團(tuán)結(jié)是所有共同體的特質(zhì)。要維護(hù)國際社會團(tuán)結(jié)，就必須有基本的價(jià)值共識。堅(jiān)守和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價(jià)值對于維護(hù)國際社會團(tuán)結(jié)和達(dá)成全球治理共識至關(guān)重要，有利于維護(hù)命運(yùn)與共、多元共生、各方互不為害的國際秩序。全人類共同價(jià)值同舊國際關(guān)系中對抗式價(jià)值聯(lián)盟的敘事不同，超越了長期困擾國際關(guān)系發(fā)展的對抗式價(jià)值聯(lián)盟敘事模式。事實(shí)證明，后者在實(shí)踐中最終會導(dǎo)致國際關(guān)系的破裂。全人類共同價(jià)值不是采取敵我兩分、非此即彼的辦法，而是將人類作為一個(gè)整體，認(rèn)為各國相互依存、文明和合共生，每個(gè)國家和民族的生存、安全和發(fā)展都以其他國家和民族的生存、安全和發(fā)展為條件。要順應(yīng)、推動、拓展這種命運(yùn)與共的狀態(tài)，就需要摒棄過去對抗式價(jià)值聯(lián)盟的敘事模式，轉(zhuǎn)向更為包容的共生性價(jià)值敘事模式。遵循這些基本價(jià)值理念，全球治理的共商共建共享、國際關(guān)系管理的民主化就有了共同的價(jià)值基礎(chǔ)。

價(jià)值共識的匯聚離不開全球政治協(xié)商。當(dāng)今世界不再是一個(gè)國家或者少數(shù)國家集團(tuán)就可以壟斷國際事務(wù)和全球治理的時(shí)代。然而，這并不意味著世界多數(shù)國家就可以進(jìn)行有效的合作。為此，構(gòu)建有效的多層次全球政治協(xié)商機(jī)制，匯聚共識、采取行動，對避免世界陷入分裂和對抗、促進(jìn)全球治理非常必要。現(xiàn)存以主權(quán)國家為核心的聯(lián)合國體系，是圍繞全球議題進(jìn)行政治協(xié)商的重要機(jī)制，若被結(jié)盟政治所干擾，其全球政治協(xié)商機(jī)制的功能將可能如冷戰(zhàn)時(shí)期一樣陷入癱瘓。多年來，在全球治理層面，國際社會建立了覆蓋核問題、氣候變化、金融、貿(mào)易等領(lǐng)域的政治協(xié)商機(jī)制。同時(shí)，針對各類議題的協(xié)商機(jī)制，除了主權(quán)國家參與以外，也重視吸收多方社會經(jīng)濟(jì)力量。從整體看，世界各國在區(qū)域治理上較為積極，但現(xiàn)有區(qū)域間協(xié)商對話機(jī)制明顯不足。以上各種全球政治協(xié)商機(jī)制不應(yīng)是相互取代，而應(yīng)是相互補(bǔ)充的關(guān)系。

價(jià)值共識的匯聚需要更深入的文明對話。世界是由相互差異的個(gè)體構(gòu)成的，對待差異的辦法有兩種：一是消滅差異；二是求同存異并和睦共處。有一種思維認(rèn)為，用一種既有標(biāo)準(zhǔn)來改造差異、消滅差異，將世界上所有事物都改造為同一模式后，世界就將擁有良好秩序。這種思維為各種干涉主義制造了借口，它將本來差異共生的世界一分為二地簡化為“好”的世界和“不好”的世界，并認(rèn)為“好”的或“文明”的世界有天賦的權(quán)力去控制、統(tǒng)治、干涉、改造后一種世界。如果這種思維大行其道，那么文明之間必然是沖突的，國家之間也不能和平共處。實(shí)際上，人類文明每一次進(jìn)步、每一次向更高階段的發(fā)展，無不是通過相互尊重、合作共贏、和諧共生來實(shí)現(xiàn)的。如果將文明、政治以及社會秩序概念化的話，應(yīng)該是差異共生模式，而不是對立沖突模式。把差異甚至是矛盾的事物通過合理的方式融合在一起并和諧相處，這需要極高的政治智慧，這種智慧的產(chǎn)生土壤更多是在東方、在中國哲學(xué)中。

2022年8月20日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯抵達(dá)土耳其伊斯坦布爾澤伊港，視察聯(lián)合協(xié)調(diào)中心對運(yùn)糧船只展開的安全檢查，并出席新聞發(fā)布會。（澎湃影像/IC photo圖片）

安全與發(fā)展是強(qiáng)化全球治理的支柱

當(dāng)今世界面臨著諸多不確定、不穩(wěn)定、不安全因素。這些因素大致可分為以下三類。一是系統(tǒng)性不穩(wěn)定因素，如對相互承認(rèn)的外交制度的破壞、金融貿(mào)易系統(tǒng)不穩(wěn)定等。二是結(jié)構(gòu)性不確定因素，即由于力量、角色轉(zhuǎn)化等因素帶來的在國際層面對抗式的結(jié)盟政治、陣營政治，以及愈來愈多國家內(nèi)部出現(xiàn)的對抗式極化政治，這成為當(dāng)今世界較為突出的國內(nèi)—國際雙重對抗政治現(xiàn)象，給全球安全帶來風(fēng)險(xiǎn)。三是行為性不確定因素，指由于觀念、偏見、意圖、信任、政策等因素帶來的各國交惡，如雙重安全標(biāo)準(zhǔn)、犧牲別國安全行為、濫用經(jīng)濟(jì)制裁造成的不安全，霸權(quán)國家對衰落的焦慮，一些不負(fù)責(zé)任的媒體煽動仇恨帶來的極端主義等。

以上三個(gè)因素加劇了全球安全赤字。國際關(guān)系是否已進(jìn)入一個(gè)階段性不安全周期成為人們討論的話題。聯(lián)合國設(shè)計(jì)的集體安全機(jī)制原本能夠在全球安全問題上發(fā)揮更積極作用，但是北約的安全模式架空了聯(lián)合國集體安全機(jī)制。西方大國并不通過聯(lián)合國集體安全機(jī)制來處理全球安全問題，而更依賴于北約軍事聯(lián)盟，這是全球安全結(jié)構(gòu)性癥結(jié)所在。北約將自身安全建立在他國不安全基礎(chǔ)上的陳舊安全觀，是造成當(dāng)今世界不安全的重要因素之一。這種針對第三方的結(jié)盟對抗思維違背了聯(lián)合國的集體安全宗旨。

秉持安全的不可分割性、共同性、互不相害原則，全球安全治理需要對威脅全球安全的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、行為性因素進(jìn)行分辨并采取集體行動。正是在這個(gè)背景下，中國提出了全球安全倡議。2013年3月，習(xí)近平在就任中國國家主席后的首次出訪中闡明了對世界安全問題的看法：“越是面臨全球性挑戰(zhàn)，越要合作應(yīng)對，共同變壓力為動力、化危機(jī)為生機(jī)。面對錯(cuò)綜復(fù)雜的國際安全威脅，單打獨(dú)斗不行，迷信武力更不行，合作安全、集體安全、共同安全才是解決問題的正確選擇?！?022年4月21日，習(xí) 近 平 主 席在博鰲亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講中首次提出全球安全倡議，倡導(dǎo)將共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀作為全球安全治理的指導(dǎo)原則。

全球經(jīng)濟(jì)在新冠肺炎疫情沖擊下受到巨大影響，發(fā)展問題已經(jīng)不僅僅是發(fā)展中國家的問題，也是西方發(fā)達(dá)國家的問題。發(fā)展問題歸根結(jié)底是“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、為誰發(fā)展、怎樣實(shí)現(xiàn)發(fā)展”，世界各國都必須面對。舊有的發(fā)展道路是少數(shù)國家發(fā)展而多數(shù)國家被所謂的國際秩序鎖定在不發(fā)展?fàn)顟B(tài)，是一國國內(nèi)少數(shù)人分享發(fā)展收益而大部分人不能分享的一種狀態(tài)，是一種極不均衡的發(fā)展道路，對一國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會各方面以及對國際關(guān)系發(fā)展都是不利的。那種以侵略、殖民方式實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的道路，更是給廣大發(fā)展中國家?guī)砭薮蟮耐纯嗪蜑?zāi)難。此外，發(fā)達(dá)國家在早期發(fā)展過程中對地球環(huán)境造成巨大破壞的發(fā)展模式也不具有全球性積極意義。

位于黎巴嫩南部辛尼亞村的中國維和部隊(duì)營區(qū)（新華社圖片）

發(fā)展與安全是相互支持的。發(fā)展關(guān)系到各國各民族特別是作為舊國際經(jīng)濟(jì)體系受害者的發(fā)展中國家最基本的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。聯(lián)合國自成立以來，倡導(dǎo)過多個(gè)中長期發(fā)展計(jì)劃。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實(shí)遭受嚴(yán)重挫折。與此同時(shí)，西方個(gè)別大國堅(jiān)持本國優(yōu)先、割裂世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易聯(lián)系、濫用經(jīng)濟(jì)制裁的做法對世界經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行秩序造成嚴(yán)重危害。全球發(fā)展議程因此變得更為緊迫。當(dāng)下，發(fā)展議題涉及面廣，各類議題關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、國內(nèi)國際相互聯(lián)動。中國將發(fā)展作為全球治理的一個(gè)核心議程，致力于同其他國家一起，共同破解國際社會中的發(fā)展赤 字。2021年9月21日，中 國國家主席習(xí)近平在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論的重要講話中提出全球發(fā)展倡議，推動發(fā)展問題回歸全球治理的核心議程。2022年6月24日，習(xí)近平主席以視頻方式主持全球發(fā)展高層對話會并發(fā)表重要講話，提出共同凝聚促進(jìn)發(fā)展的國際共識、共同營造有利于發(fā)展的國際環(huán)境、共同培育全球發(fā)展新動能、共同構(gòu)建全球發(fā)展伙伴關(guān)系等四點(diǎn)主張，宣布了中方落實(shí)全球發(fā)展倡議的一系列重要舉措。

安全與發(fā)展是有效推進(jìn)全球治理的支柱，也是全球治理面臨的最迫切任務(wù)。對當(dāng)今全球治理來說，全球安全治理的核心是摒棄舊的安全觀，以新的安全觀構(gòu)建全球安全合作機(jī)制，并采取有力行動阻止國際社會的分裂和對抗。而全球發(fā)展的核心是如何釋放發(fā)展動能以及通過共同發(fā)展改變國家間發(fā)展不均衡狀態(tài)。全球治理議題眾多，但是應(yīng)該回到并聚焦核心議題。這也是中國接連提出全球發(fā)展倡議和全球安全倡議兩大全球倡議的意義所在。

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（亞投行）標(biāo)志（新華社圖片）

全球治理體系的組織變革

全球治理和國家治理是當(dāng)今世界國際政治學(xué)和國內(nèi)政治學(xué)各自研究的重要議題。由于內(nèi)外政治分離而產(chǎn)生的大量置于各國獨(dú)自管轄權(quán)以外的全球性問題，是21世紀(jì)國際和國內(nèi)治理面臨的共同問題。

全球治理面臨困境的主要原因如下：一是主權(quán)的排他性特點(diǎn)與全球性問題需要國際合作之間相互矛盾；二是很多國家由于復(fù)制了西方對抗式政治制度，導(dǎo)致國內(nèi)政黨和利益集團(tuán)對全球治理協(xié)議往往缺乏連貫一致的承諾；三是全球治理合作協(xié)議在各國國內(nèi)的實(shí)施程度和效果差異較大。

在以上三個(gè)因素相互影響下，為全球治理提供組織架構(gòu)的現(xiàn)有國際組織幾乎都陷入了意愿和能力不足的窘境。值得一提的是，新自由主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)通過各種方式對國際組織進(jìn)行滲透和影響，在過去幾十年里通過各類國際組織推廣自己特殊的經(jīng)濟(jì)、社會、衛(wèi)生、文化、信息政策，使不少國際組織的獨(dú)立性和自主性受到侵蝕，其公正性和有效性也因此飽受質(zhì)疑。

2017年金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會晤所在地——廈門國際會展中心主題花壇（新華社圖片）

全球治理呼喚新型國際組織，以提升全球治理活力和能力。為適應(yīng)全球治理需要，21世紀(jì)的世界正在進(jìn)行新的國際組織變革。第一種變革趨勢是，在國際關(guān)系中，由發(fā)展中國家倡議組建的國際組織日益增多，成為全球治理領(lǐng)域不斷壯大的重要力量。這類國際組織在組織設(shè)計(jì)上一般會盡量區(qū)別于二戰(zhàn)后由美國主導(dǎo)的國際組織的結(jié)構(gòu)，將平等、民主、協(xié)商、效率等真正體現(xiàn)國際關(guān)系民主化的理念置于組織設(shè)計(jì)和運(yùn)行中。中國是這輪國際組織進(jìn)步性變革的重要一方，中方同有關(guān)國家共同倡議發(fā)起成立的上海合作組織、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行，將共同價(jià)值、非對抗性、互惠互利、共同發(fā)展等原則貫穿于這類新國際組織的設(shè)計(jì)之中。

全球治理的第二種組織變革趨勢來自雙邊和多邊跨國行政合作。鑒于全球性議題的治理主要依賴各國政府的行政執(zhí)行能力，通過雙邊或多邊跨國行政合作共同解決全球性或地區(qū)性議題成為國際關(guān)系中的一個(gè)重要現(xiàn)象。國際關(guān)系過去主要處理的是主權(quán)國家之間的外交關(guān)系。全球性議題的治理，最終需要通過各個(gè)主權(quán)國家政府之間的行政合作來實(shí)現(xiàn)，這也決定了全球治理協(xié)議的實(shí)際執(zhí)行效果。因此，各國政府間通過有效行政合作解決彼此共同關(guān)切的問題，成為一種新的國際合作形式，賦予了國際關(guān)系更多“政府間合作關(guān)系”的內(nèi)涵。這種新的國際合作形式考驗(yàn)各國政府的行政能力，對信奉小政府、弱政府理念的國家的考驗(yàn)尤其明顯。過去幾十年，中國政府各部委廣泛參與到雙邊和多邊跨國行政合作之中，成為中國政府管理創(chuàng)新的一個(gè)重要領(lǐng)域，也為全球治理提供了有力的行政支持。

2022全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)大會拉薩峰會主會場（新華社圖片）

結(jié)語

當(dāng)今世界是一個(gè)命運(yùn)與共的整體。作為一個(gè)整體的世界，需要以系統(tǒng)、綜合的思維看待和應(yīng)對發(fā)展中的問題，這也是提出全球治理的意義所在。依靠自利、分割、對立、對抗的思維和政策，并不利于全球治理。當(dāng)今世界正處于一個(gè)重要的變革期，人們既可以看到試圖將世界引入結(jié)盟、對抗、分裂的舊勢力，更要看到并支持和壯大維護(hù)世界團(tuán)結(jié)、避免分裂對抗的新勢力。世界在變革中孕育著構(gòu)建新型國際關(guān)系的機(jī)會和力量。以共同價(jià)值為原則，著力推動全球安全和發(fā)展治理核心議程，創(chuàng)新國際合作形式以提升全球治理能力，世界才能度過不安全、不穩(wěn)定、不確定階段，進(jìn)而達(dá)到一個(gè)新的更高的國際關(guān)系狀態(tài)。