從清代檔案編研開發(fā)中看清朝官員考核制度的演變

■李振軍 劉慧鑫

河北省在清代屬直隸省，拱衛(wèi)京師，為畿輔之地。河北省檔案館現(xiàn)保存有清代檔案6132卷及部分清代資料，檔案形成年代為清順治十五年（1658年）至宣統(tǒng)三年（1911年）。這些檔案從不同側面反映了清朝縣級政權，特別是清代縣域經(jīng)濟歷史概貌。2022年檔案館精選館藏部分清代珍貴檔案，按職官、軍事、政法、文化教育衛(wèi)生、財政、農林工商業(yè)等類編輯出版《河北省檔案館清代檔案精粹》（下稱《精粹》），以更好地保護檔案原件，更好地服務民眾利用需求，發(fā)揮檔案資政惠民作用。

在編纂過程中編者對館藏清代檔案進行了目錄審讀，檔案內容豐富，其中涉及臨榆縣、獲鹿縣的職官管理類檔案數(shù)量占比較多，從這些檔案中較為完整地展現(xiàn)了清代基層政權官員考核實況，《精粹》選取康熙、雍正、光緒三朝較有代表三件檔案解讀。因篇幅有限，書中檔案解讀僅能止于只言片語，故梳理成文與廣大同仁分享探討，看看古人是如何運用考核這根“指揮棒”的。

官員考核制度，是古代官制重要內容之一?！翱己恕笔菍Ω骷壒賳T履行職責情況的考察，側重于政績考核，“考績”“考課”“考功”也是其不同的稱謂。我國官員考核制度的雛形始于先秦時期，后經(jīng)過秦、漢、唐、宋、明、清等歷代發(fā)展，逐漸形成完備的官員考核制度。為了更好地解讀清代官員考核制度，先來簡單梳理一下我國考核制度的發(fā)展脈絡。

先秦時期至明朝官員考核制度演變

考核萌芽于堯舜。舜時代，三年考核官員一次，根據(jù)三次考核實況升降獎懲；五年考察諸侯一次。商朝，官員考核三年一次，從政務、管理、法紀三方面對官員政績進行評價。西周，形成由“大計”和“大比”構成相對成形的考核制度。這一時期“大計”考核內容包含“善、能、敬、正、法、辦”，大致已相當于今日對公務員之德、能、勤、績、廉的考核?！按蟊取眲t側重于人才的選拔。更值得一提的是，周王針對各諸侯建立了一套巡守、述職、監(jiān)督、巡訪層層遞進的考核辦法。春秋時期，各諸侯國建立不同考核制度，開始設置考核官吏政績的職司和官員。戰(zhàn)國時期，各諸侯國在年終對地方官員政績進行考核，考核后要分出等級，稱為“上計”制度。由此可見，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，考核制度也在不斷規(guī)范，先秦時期雖尚不完備，但在考核主體、時間、方法、內容等多方面初具形式。

秦漢時期，國家一統(tǒng)局面形成，社會發(fā)展穩(wěn)定，官員考核制度更加完善。秦，形成初級崗位責任制，要求自縣、郡、中央逐層上報，郡守年終要將該郡人口、墾田、稅收、刑獄、治安、選舉等情況呈報中央，考核主體是皇帝?？ど蠄笾醒肭?，各郡按同樣程序要求縣令長上報和核實，按官吏職責考核。兩漢時期，皇帝考核丞相、三公，對地方官員根據(jù)不同層級制定考核內容和標準，考核結果較好為“最”，有重獎給予超遷官職，較差者為“殿”，追究責任。

唐宋時期，隨著封建社會發(fā)展和科舉制度創(chuàng)立，考核標準也向更加精準化和程序化方向演變。唐朝，考核標準更加具體化，考核范圍包括所有職能部門和地區(qū)文武職事官和九品以上流外官。考核類別既有平時考核“常課”，每年考核“小考”，又有每隔四年（或三年或五年）的“大考”；既有官員主管上級進行的初考，又有吏部的復審；既有審核監(jiān)督和結果公開，又輔以申訴制度?？己藘热轂椤八纳贫咦睢?，“善”是通用指標，是對官員品德的考核，包括“德義有聞”“清慎明著”“公平可稱”“恪勤匪懈”四個方面；“最”是對官員才干和功績的考核，根據(jù)官員職務特點分別確定考核重點。評定考核等次為了選賢任能、賞善罰惡、獎勤罰懶?？己私Y果，凡中等以上可升遷、可加祿，中等以下者，降職、罰祿。宋朝，在承唐制基礎上簡化為“四善七事三最”，增加了任期考核一項。但宋代考核最大缺陷是形成論資排輩官職資序體系，使考核失去應有意義。

明朝，隨著封建制度發(fā)展到達頂峰官員考核制度也達到完善時期。官員考核形式主要集中在“考滿”和“考察”。考滿，三年為一考，三考為滿，共歷時九年，根據(jù)官員職責對其資歷和工作政績全面考核?？紳M結果分為上、中、下三等，即稱職、平常、不稱職，稱職提升，平常保留原職，不稱職降職?？疾欤嵌ㄆ趯λ泄賳T進行的考核，側重于考察官員不稱職行為，其中京察六年一次、外察三年一次?？疾靸热轂榭己斯賳T是否有貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹八種情形，并予以相應懲罰。

清朝官員考核制度演變

下面結合《精粹》入選館藏清代檔案對清代官員考核制度進行細述。

清朝考核制度在明朝基礎上，不斷探索，幾經(jīng)變動，最終確立。除康熙時期因三藩叛亂而被迫中斷外，自清初開始實行一直延續(xù)到清末，并因其統(tǒng)治需要不斷地調整。清代考核稱為“考績”，文官、武官分別考核，文官考績制度主要有京察和大計兩種，清初還同時伴有考滿、朝覲和官員甄別之制；武官考績制度為軍政考察；乾隆時期確定的年終密考；發(fā)展至清末由于統(tǒng)治需要又出現(xiàn)州縣事實考核等考績制度。

（一）京察

京察，是針對在京文官的考績制度，順治、康熙、乾隆年間又經(jīng)三次考績范圍的調整。京察制度，順治九年 (1652 年) 確定，以順治八年 (1651 年) 作為舉行京察起始年，最初規(guī)定六年舉行一次京察，與三年考滿并行。京察制度在康熙年間歷經(jīng)多次罷興。至雍正元年 (1723 年)改為三年一次，自此，京察作為考績制度被確定下來。京察遇子、卯、午、酉年舉行。每逢京察，在京官員農歷二月十五日起暫停升轉、察議等事項，三月初十前由該堂官填注考語后造冊密送吏部、都察院、吏科和河南道 (乾隆后改為京畿道)，文冊匯齊后由吏部請旨另派大學士大臣，會同以上四部門詳加考察，待京察出榜后，官員再行升轉等事。

京察根據(jù)官員品秩不同，分為列題、引見、會核三種實行方式。列題，考績對象為在京三品以上官員，乾隆二十四年（1759年）正式取代“自陳”（類似于現(xiàn)在的述職報告），列題內容相當于官員履歷清單；引見，清朝規(guī)定，三品以下京堂及內閣侍讀學士、翰林院侍讀學士、左右春坊庶子，由吏部繕履歷清單引見，后多次修改，不多贅述；會核，是對上司給下屬填注考語進行審核，主要針對在京職位較低官員進行。

京察在實行過程中又分為造冊、磨對、唱名、引見四個步驟。造冊，即編制冊籍，根據(jù)官階不同造冊各異。磨對，京察年份所有編制冊籍匯齊，正月二十日后由吏部知照吏科、京畿道歷時五日對冊籍進行封門核對，查驗核對官員履歷繕寫內容是否真實，是否符合格式規(guī)定。唱名，即當眾宣布京察結果。

京察考察標準，清前期為“四格八法”，嘉慶后廢除貪、酷兩法，改為“四格六法”。四格指“（操）守、才（具）、政（事）、年（力）”，從此四方面入手對官員實行考核等級評判，分為一等稱職、二等勤職、三等供職、四等應去官員，前三等照舊任職，第四等為不合格官員，糾以“八法”，即“曰貪、曰酷、曰罷軟無為、曰不謹、曰年老、曰有疾、曰浮躁、曰才力不及”。這些標準適用于大部分官員，對于某些要求具有專門才能的官員則不按四格注冊具題。

京察后官員被分成舉、劾和不入舉劾三部分。舉，京察一等官被列為保舉范圍，通過引見，可以獲得相應獎勵；劾，劾以八法 (后改六法），針對八法還有不同懲處：貪、酷者革職提問，罷軟無為、不謹者革職，年老、有疾者休致，浮躁者降三級調用，才力不及者降二級調用； 不入舉劾，考績后官員不入舉劾被列為平等，大部分官員都屬于這一等。

（二）大計

大計，是對除京師以外各省份地方文官考績制度。省館館藏也大都屬于這一范圍。

康熙二十二年（1683年）后，大計三年一次，逢寅、巳、申、亥年進行，從州縣官至府、道、司層層考察屬官，而后匯送督撫判定后題報吏部。負責大計的中央機構與京察一樣，地方考察機構因考察部門性質不同各異。

考績方法有考題、會核兩種?！翱碱}”是針對布政使（主管省財政人事）和按察使（主管省刑名）的考績，乾隆三十二年（1767年）后納入大計考績。除布政使、按察使之外其他文官考績?yōu)椤皶恕?。府州縣官員由總督、巡撫考察，京府屬官由府尹考察，鹽官由鹽政考察，河官由河督考察，教職由學政考察?？疾旖Y果上報吏部，吏部會同都察院、京畿道考核后上報皇帝?？己嗣x上由吏部負責，但實際上吏部僅負責辦理手續(xù)，考察大權分散于各級長官手中。

大計考績標準同京察?？伎兊燃墸陧樦?、康熙年間分為卓異、留任、應去三等。雍正后對考績等級進行調整，一等仍為卓異，二等為平等官員（細分三個等級），三等仍為應去官員，實際為五個等級?？伎儾缓细裾叩奶幹梅绞揭嗤┎?。

館藏康熙五十七年六月二十九日（1718年7月26日）《直隸真順等處督河分府為考核所屬管理河道官員履歷、政事等事的信票》（655-3-15圖1）記載：“一切河道經(jīng)由處所屬專職兼職官員，自上次大計后起至今年止，詳加考核，分別開具年歲、履歷、事實、勤勞、怠惰、開明四柱考語清截妥冊各二本并備空格紙張責令呈送?！贝思n案即為河督考察河官的印證。

圖1

館藏雍正二年（1724年）《獲鹿縣為申送官員賢否冊事申管理直隸錢谷守道副使?！罚?55-3-1764圖2）記載“獲鹿縣立即將所屬正雜并教職各官年歲、履歷逐一查明造具事考清截妥冊，并多備空格紙張，責令經(jīng)手諳練經(jīng)承限五日內赍投本道，以便核發(fā)照造。教職佐雜各官有干八法者照例報，堪膺卓異者另造實事冊結薦舉?！薄矮@鹿縣將所屬縣丞、儒學、典史各官自康熙六十年大計后起至今歲止詳加考核，分別正署開明、年歲、履歷、事實，填注考語、六注備造清冊，經(jīng)手倉庫錢糧另具四柱清冊一并申送?！?/p>

圖2

（三）考滿、朝覲、甄別之制

清初與京察、大計并行，還有考滿、朝覲、官員甄別之制，各種考績制度互為補充。

考滿，是一種任滿考核制度，多以“歷俸三年”為限，始于天聰八年(1634年)?？滴跛哪?(1665年)正月，考滿制度因層層盤剝、奉行不善被停止。

朝覲，始于順治四年 (1647年)，分解為兩個程序，一是地方官朝覲形式，一是官員考核程序(大計)。朝覲考察人員在不同時期有變化，多數(shù)是布政使、按察使?？滴醵迥辏?686年）三月，因稽遲公務、應付塞責、借端私派等弊端被廢止。

順治時期，在京官員，六年考察之外，間行甄別，系奉特旨舉行。這說明對京官的考績除京察之外還有一個甄別之制。甄別顧名思義為考核鑒別之義，其主要對象是在京官員也包括在外督撫 (督撫考績照京察例考績)。實行這個制度主要原因在于京察六年一次，為期甚遠，不利鑒別官員優(yōu)劣，作為京察的一種補充，甄別之制與京察是交差進行，且奉皇上特旨舉行。

（四）軍政考察

軍政考察，清朝對京師和地方武官五年一次的考績制度，也稱“軍政”，考核目的在于整飭綱紀、黜陟將弁?？疾熘笇枷肱c文官考核相同，只是在考察時限、程序和標準方面稍有不同，軍政考察范圍在清初只包括綠營（漢族軍隊）武職，八旗（滿族軍隊）武職享受優(yōu)待不納入考績。雍正時期，將八旗武職納入考績。乾隆、嘉慶時期，又陸續(xù)將綠營千總、宮廷侍衛(wèi)、王府等處護衛(wèi)等納入考績，形成定制。

軍政考察由兵部、都察院、兵科、河南道負責，乾隆后京畿道代替河南道主持軍政考察。

軍政考察方法類似京察、大計，分為京內和京外，分別參照京察、大計。

軍政考察標準亦遵循“四格八法”，只是四格中的“政法”改為“功績”，這是由武官職業(yè)特點決定的。乾隆時期更加規(guī)范化，綠營武官定以“才技、年力、馭兵、給餉”四格，八旗武官定以“操守、才能、騎射、年力”四格?？伎儾缓细褚彩堋鞍朔ā碧幹?，與文官不同的是，“浮躁”一項文官降三級調用，武官較輕為降一級調用。嘉慶以后變?yōu)椤傲ā薄?/p>

（五）年終密考

乾隆五十三年（1788年）四月，確立針對藩、臬、道、府的年終密考，是清代大計之外考核地方中高層文武官員的制度，在時間上，補三年大計不能隨時舉劾之不足。該制由督撫親辦，每年年末總督、巡撫用密折對屬員賢否開具考語，造冊密呈皇帝，密考評語是鑒別外官重要依據(jù)。在一定時段內對清肅吏治、加強官僚隊伍管理發(fā)揮了重要作用。

（六）州縣事實考核

清末由于近代中國政治制度轉型需要，清王朝為挽救統(tǒng)治危機，于光緒三十年五月十四日（1904年6月27日）提出考核評議州縣官新標準。規(guī)定在既往三年一度大計之外, 新增州縣事實考核,縮短考核周期,不再沿用歷經(jīng)九朝“四格”標準, 注重與強調官員任內各項實際政績。

州縣事實考核目的，是對州縣官員年度政績考核，檢驗地方官奉行政令，施行新政效果，并以政務公開形式將考核結果公布于眾?？己藘热菰谠绣X糧、詞訟、命盜、監(jiān)押等內容之外，新增了學堂、實業(yè)（種植、工藝）、巡警等新政執(zhí)行情況考察，并且將新政四項作為州縣事實重點考核，并要求每項內容量化統(tǒng)計上報。考核等次分為最優(yōu)等、優(yōu)等、平等、次等四個等次。對于四個等級，或升職、優(yōu)敘，或照常供職，基本沒有受處分的可能，即使連續(xù)幾年均列次等，只是取消升遷機會。

館藏光緒三十四年十一月十八日（1908年12月11日）《獲鹿縣光緒三十四年至九月底分事實表冊稿（655-1-1015 圖3），此件檔案共7頁，為光緒三十四年獲鹿縣知縣嚴書勛銜名、年歲、籍貫清單、何年月日補署到任及縣域學堂、巡警、工藝、種植、命案、盜案、監(jiān)押、錢糧、漕糧、善堂、善舉及考語十二部分表格組成的州縣事實考核表冊稿。此件檔案是對清末考核制度變更的有力佐證。

圖3

以史為鑒 開創(chuàng)未來

由此可見，自古以來無論何朝何代，無論何種社會形態(tài)，以一定標準考核官員政績并據(jù)以升降賞罰，是慣例也是社會管理的重要措施。雖然中國自古就把考績制度運用到實踐中，但這種制度的理論依據(jù)直到現(xiàn)代才得以總結。在現(xiàn)代人力資源理論體系中，把考績這種制度稱為績效考核，它所運用的理論就是激勵理論，最大限度地發(fā)揮人的潛能，從而達到團體共同目標，這與古代考核制度實行目的是一致的。

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