推動城市更新改造在法治軌道上加速前行

文/賈 勇

目前，我國城市發(fā)展已由“增量”進入到“存量”的城市更新重要時期。上海作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，也率先進入從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的城市發(fā)展新階段。2019年11月，習(xí)近平總書記視察楊浦濱江，面對“工業(yè)銹帶”變身的“生活秀帶”，提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念。為深入貫徹“人民城市”理念，以法治的力量引領(lǐng)城市更新，市人大常委會積極履行法定職權(quán)，在常委會主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)推動下，2021年制定《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》），2022年決定對《條例》實施情況開展執(zhí)法檢查，通過立法監(jiān)督接續(xù)發(fā)力，推動城市更新高質(zhì)量發(fā)展。9月20日，市十五屆人大常委會第四十四次會議聽取和審議了執(zhí)法檢查組起草的執(zhí)法檢查報告。

聚焦“兩舊一村”靶向發(fā)力

作為全國第一部關(guān)于城市更新的省級地方性法規(guī)，《條例》實施情況備受關(guān)注。特別是今年初以來，上海經(jīng)受了新一輪新冠肺炎疫情的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一些老舊住房和“城中村”問題凸顯，改造需求愈顯迫切。6月，在打贏大上海保衛(wèi)戰(zhàn)后，市委作出全面加快零星舊改、舊住房成套改造和“城中村”改造（簡稱“兩舊一村”改造）的決策部署。市人大常委會結(jié)合“兩舊一村”改造，迅速啟動《條例》執(zhí)法檢查。

市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)高度重視本次執(zhí)法檢查，成立了以常委會主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、分工聯(lián)系的副主任等為副組長的執(zhí)法檢查組，全程參與檢查并給予具體指導(dǎo)。市人大城建環(huán)保委負責(zé)組織實施。執(zhí)法檢查立足當(dāng)前實際，在對《條例》進行全面梳理的基礎(chǔ)上，聚焦疫情期間暴露出的問題，確定了兩方面重點：對照《條例》各項規(guī)定，重點檢查政府部門履職、工作機制建設(shè)、重要制度落實、配套政策制定、浦東新區(qū)先行先試和有關(guān)議案所提意見建議落實等情況；聚焦“兩舊一村”等城市更新重點工作，著重檢查零星舊改、舊住房成套改造、“城中村”改造、既有多層住宅加裝電梯和優(yōu)秀歷史建筑保護等情況。力求通過檢查，推動有關(guān)工作快起步、快落實、快到位。

深查細查法規(guī)實施問題

今年6月以來，在市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，市人大城建環(huán)保委圍繞“兩舊一村”改造等城市更新重點問題，全面深入開展了執(zhí)法檢查。

常委會領(lǐng)導(dǎo)全程指導(dǎo)。檢查期間，市人大常委會主任蔣卓慶先后帶隊赴徐匯、青浦等6個區(qū)，現(xiàn)場調(diào)研城中村改造、舊住房改造、歷史建筑更新、區(qū)域功能提升等情況，通過集中座談、專題研究、實地檢查等多種方式指導(dǎo)工作，對加快“城中村”拔點和舊住房成套改造等提出明確要求。常委會副主任高小玫、肖貴玉多次參加調(diào)研，聽取政府部門、企業(yè)匯報，并對歷史保護建筑修繕、舊廠房更新等工作進行指導(dǎo)。常委會領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)格把關(guān)有力促進了執(zhí)法檢查高質(zhì)量開展。

匯聚人大力量做實檢查。本次檢查實行市區(qū)人大聯(lián)動，16個區(qū)人大同步檢查，共同查找問題、共尋解決之策，12個區(qū)提交了執(zhí)法檢查報告；積極發(fā)揮代表作用，邀請部分有相關(guān)專業(yè)背景的代表全程參與檢查，助力提升檢查質(zhì)量；充分發(fā)揮非駐會委員工作室作用，委托馮經(jīng)明非駐會委員工作室開展城市更新實證研究，結(jié)合外灘第二立面更新改造實踐，研究提出更新實施中產(chǎn)權(quán)歸集、資金平衡等問題及建議。

深入剖析典型案例。為了解“兩舊一村”改造具體情況，赴各類改造項目實地調(diào)研，特別是針對彭浦新村舊住房成套改造的成功案例，通過“解剖麻雀”方式進行分析，總結(jié)有借鑒和推廣價值的改造經(jīng)驗。比如，加強舊住房改造的市級統(tǒng)籌，市級相關(guān)部門優(yōu)化配套政策，對容積率、經(jīng)營性建筑體量等給予支持，在日照、消防等方面實行有別于新建商品房的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保障了改造項目的順利完成。

認真聽取專業(yè)意見。專程赴上海交通大學(xué)、同濟大學(xué)、中國規(guī)劃院上海分院等城市更新研究機構(gòu)調(diào)研，聽取專家學(xué)者對法規(guī)實施和工作推進的意見；專門召開企業(yè)座談會，邀請地產(chǎn)集團、城投集團、華誼集團、光明集團、黃浦金外灘集團、萬科等參與城市更新具體項目的企業(yè)參加，從市場主體角度了解法規(guī)落實情況和更新實施中的問題。

經(jīng)檢查，發(fā)現(xiàn)《條例》約有10余個條款的規(guī)定還未完全落實。鑒于《條例》施行剛一年，不少配套制度還在建立過程中，而城市更新又是長期性任務(wù)，檢查組從工作緊迫性考慮，對《條例》實施和“兩舊一村”改造分別提出近期應(yīng)重點予以關(guān)注和解決的問題。

筑實城市更新推進機制

城市更新是一項系統(tǒng)性工程，必須有完善的工作機制來保障推進，為此，《條例》從多層級對城市更新工作機制進行了規(guī)定。

檢查發(fā)現(xiàn)，本市已成立了由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，并設(shè)立市城市更新中心作為市級資金、資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌平臺，城市更新協(xié)調(diào)推進機制基本搭建完成。但從運行情況看，這一機制的作用發(fā)揮還不夠，由于領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室成立不久，管理制度還未完全建立，有些城市更新的重要職責(zé)還未分解落實到具體部門，法規(guī)的配套文件尚未全部出臺，影響更新活動具體開展。

對此，有的委員在審議中強調(diào)，要妥善解決城市更新的體制機制問題，廣泛動員、積極吸納全社會各方共同參與。執(zhí)法檢查報告也建議，要強化組織推進，充分發(fā)揮市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確設(shè)立專家委員會等重要事項的牽頭部門，建立和實施日常管理、分類檢查和監(jiān)督考核制度，協(xié)調(diào)督促職能部門和各區(qū)政府落實責(zé)任，對全市城市更新工作實現(xiàn)有力統(tǒng)籌和高效推進。

促進“兩舊一村”改造提速

“兩舊一村”改造是城市更新的重要內(nèi)容，也是攸關(guān)民生的重要工作。

疫情后，市政府及有關(guān)部門積極回應(yīng)居民呼聲，根據(jù)《條例》對居住環(huán)境差等房屋優(yōu)先實施更新改造的規(guī)定，加大住房更新工作力度，將不成套、居住環(huán)境差、存在安全隱患的老舊住房納入“零星舊改”擴大代征范圍，對“城中村”改造降低集體建設(shè)用地占比的認定條件，并在全市開展新一輪排查摸底。在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上，本市提出全面完成“兩舊一村”改造的目標(biāo)，并組建市級工作專班，制定改造支持政策，在法規(guī)支撐下全面啟動“兩舊一村”改造，工作呈現(xiàn)良好勢頭。同時，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，由于“兩舊一村”改造涉及范圍廣、任務(wù)重，改造的難度甚至高于成片舊改，必須依托《條例》出臺更有針對性的政策措施，才能確保完成改造任務(wù)。

審議中，委員們就如何加強“兩舊一村”改造提出建議。有的委員提出，“兩舊一村”改造要梳理出時間表、任務(wù)書和路線圖，加強市區(qū)聯(lián)動，形成工作合力。有的委員強調(diào)，舊住房改造要關(guān)注老舊小區(qū)加裝電梯、停車難等問題。還有委員提出，一些農(nóng)村街鎮(zhèn)的舊房屋存在安全隱患，也應(yīng)納入改造更新范疇。執(zhí)法檢查報告也就賦能工作專班、強化資源統(tǒng)籌、加強支撐保障、打造示范樣板等方面提出改進建議。

破解住房更新瓶頸問題

城市更新的可持續(xù)推進離不開各項政策的支持保障，對于改造難度更大的“兩舊一村”改造更是如此。為此，法規(guī)從資金、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、土地、金融、稅收等方面提出了具體要求。

自“兩舊一村”改造啟動以來，市政府及相關(guān)部門依據(jù)《條例》規(guī)定，專門制定了改造實施意見，以及關(guān)于零星地塊舊改、舊住房成套改造和拆除重建、舊住房更新中行政調(diào)解和決定等分類支持政策。但檢查發(fā)現(xiàn)，一些針對性的支持保障政策還未細化落實，系統(tǒng)性管理的政策機制還不健全，在全市層面還未形成集成發(fā)力的政策體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，導(dǎo)致區(qū)域統(tǒng)籌力度不足、項目收益平衡很難實現(xiàn)、更新改造的持續(xù)推進面臨較大挑戰(zhàn)。

對此，委員們在審議中提出：要高度重視城市更新資金平衡問題；積極用好政府專項債券資金；充分調(diào)動社會和居民的積極性，多方籌措改造資金。執(zhí)法檢查報告建議，要強化資源統(tǒng)籌，通過市區(qū)聯(lián)動、政企合作、改造項目與平衡資源項目綁定等方式，推動跨周期、跨區(qū)域、跨類別平衡，形成較為穩(wěn)定的收益平衡預(yù)期，激發(fā)優(yōu)質(zhì)市場主體和社會資金的參與活力，加快形成“實施一批、儲備一批、謀劃一批”的滾動改造推進局面。