我國住房限購政策回顧與展望—以北京為例

尚教蔚

黨的十九大報告提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。居住權(quán)是公民享有的基本權(quán)利，“住有所居”是我國房地產(chǎn)發(fā)展的核心和首要政策目標(biāo)。早在1948年，聯(lián)合國已經(jīng)將居住權(quán)作為一項基本人權(quán)寫入《聯(lián)合國人權(quán)宣言》，1981年的倫敦《住房人權(quán)宣言》指出，一個環(huán)境良好并且適宜于人的住所是所有公民的基本權(quán)利。住房是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)保障，住房不僅是經(jīng)濟問題更是民生問題。

我國住房改革以1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》為標(biāo)志，終結(jié)了福利分房制度，開始實行住房商品化、市場化之路。經(jīng)過20多年的探索和發(fā)展，已基本形成以普通商品住房為主體、保障性住房為補充的雙軌并行的住房體系。房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，提高了城鎮(zhèn)居民的住房水平，改善了居住環(huán)境和條件。城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由1978年的6.7平方米提高到2012年的32.9平方米。

住房限購政策出臺背景與發(fā)展概況

我國的住房市場主要是伴隨著國家或地方政府不同時期出臺的不同政策情況下發(fā)展起來的。概括來講，1998—2021年房地產(chǎn)政策主要經(jīng)歷了支持、抑制、松動、限購4個階段。1998—2002年為國家層面支持房地產(chǎn)發(fā)展階段。停止住房實物分配后，建立和完善以經(jīng)濟適用房為主體的住房供應(yīng)體系，當(dāng)時設(shè)想大概有80%中低收入家庭通過經(jīng)濟適用住房解決住房問題。2003—2007年為抑制房地產(chǎn)過熱發(fā)展階段。最主要表現(xiàn)為住房投資快速增長，2007年住房投資達18005億元，是2003年的2.7倍。同時，2003年土地使用權(quán)全面實行招投標(biāo)、掛牌、拍賣方式取得，導(dǎo)致土地價格和住房價格大幅上漲。因此，國家不同部門出臺信貸政策、穩(wěn)定住房價格政策、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)政策等來抑制過熱發(fā)展的房地產(chǎn)市場。2008—2009年為住房相關(guān)政策松動階段。美國的次貸危機在對我國經(jīng)濟產(chǎn)生影響的同時也波及住房市場。為刺激經(jīng)濟增長，2008年我國實施了“4萬億”投資計劃，相關(guān)部門出臺了相對寬松的信貸和稅收政策并達到了刺激房地產(chǎn)市場帶動經(jīng)濟發(fā)展的目的。2009年以前主要以國家出臺的政策為主，2010年后，各地方政府陸續(xù)出臺了針對本城市的住房限購政策。2009年，我國住房均價在2008年略有下降的基礎(chǔ)上上漲了26.6個百分點。2010年住房投資出現(xiàn)了33.2%的最高增長。在這種情況下，國家出臺了調(diào)控住房市場最新、最強且最有針對性的政策——住房限購。其宗旨主要是遏制部分城市住房價格過快上漲、抑制投資性購房等不合理的市場行為。

表 1 國家及相關(guān)部委出臺的主要住房限購政策情況

2010年至今，住房限購政策主要分為三個階段：一是2010—2014年為抑制不合理住房需求，遏制部分城市住房價格過快上漲，從國家層面（包括相關(guān)部委）要求地方政府出臺住房限購政策，即在國家政策框架下部分城市出臺并實施住房限購政策（見表1）；二是2014—2016年實施住房限購政策的城市陸續(xù)取消該政策，有90%的城市取消了住房限購政策；三是2016—2021年住房限購政策不斷加強和完善階段。

2010年，國家為穩(wěn)定住房價格開始出臺相關(guān)政策調(diào)控房地產(chǎn)。同年4月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，當(dāng)時被稱為“史上最嚴厲的調(diào)控政策”，首次提出住房限購，明確提出“地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)”，為地方政府根據(jù)情況制定適合的住房限購政策提供了框架和依據(jù)。2010年9月，出臺差別化的住房貸款政策，多家銀行取消住房貸款七折利率，銀行住房貸款的利率優(yōu)惠下限調(diào)整為基準利率的85%，購買二套住房的貸款利率為基準利率的1.1倍。

為強化住房限購政策，2011年1月出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，二套住房首付比例繼續(xù)提高到60%。第一次要求直轄市、省會城市、房價過高及上漲過快的城市實施住房限購政策。事實上，住房限購政策的目的是為抑制不合理的購房需求，從而達到穩(wěn)定房價的效果。2011年底，全國有46個城市先后出臺了住房限購政策。實施住房限購政策后，住房價格和不合理的購房需求等得到了一定控制。以北京為例，2011年住房均價、住房銷售面積均為負增長，分別為-9.5%、-13.9%，也是北京在2010—2020年期間唯一的一次住房均價下降的年份。

2011年為住房限購政策的“加碼”年份。2012年、2013年為住房限購政策的繼續(xù)鞏固年份，政策雖然不多，但一直在強化住房限購不放松和防止房價反彈，同時進一步細化了相關(guān)政策。從北京的情況看，2013年，住房均價增長率為個位數(shù)，實施住房限購政策后的北京住房價格增長速度得到了一定的控制。

2014年，實施近四年的住房限購政策有41個城市取消，只有四個一線城市和三亞市沒有取消。2014年9月，銀行出臺了“認房不認貸”的較為寬松的住房貸款政策。2015年，為了促進房產(chǎn)“去庫存”，出臺了多項寬松政策，包括降低首付款比例、出售房屋稅收減免等。2016年，取消限購政策的部分城市主動重啟了住房限購政策，2017年，住房限購政策不禁限套和限貸，部分城市還增加了限售及限價等更加嚴厲和差異化的房地產(chǎn)調(diào)控政策。新一輪住房限購政策比上一輪還要嚴格，也形成了根據(jù)各城市實際出臺相應(yīng)的及針對性更強的住房調(diào)控的“一城一策”政策。

北京實施住房限購政策以來的情況

北京是我國的首都且是京津冀都市圈發(fā)展的引擎，是名副其實的一線城市。2021年，北京地區(qū)生產(chǎn)總值為40270億元，常住人口為2187萬人，人均GDP達18.4萬元，在各省份排名第一。北京在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中發(fā)揮了輻射、引導(dǎo)、帶動等作用，作出了相應(yīng)貢獻。北京是一直實施住房限購政策的城市之一，也是政策最嚴格的城市之一，住房限購政策實施后北京的住房價格在一定程度上得到遏制，不合理需求也相應(yīng)下降。

2010年4月，北京在全國率先出臺了《貫徹落實國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分房價過快上漲文件的通知》(京政發(fā)〔2010〕13號)，對購買資格及數(shù)量做出明確規(guī)定，并實施差別化住房信貸政策，開啟了住房限購政策調(diào)控北京住房市場的模式。北京出臺的相關(guān)住房限購政策是在落實和細化國家出臺的相關(guān)政策（見表2）。2011年，北京為落實國家于1月出臺的政策，在2月就出臺了《關(guān)于落實國務(wù)院辦公廳文件精神進一步加強本市房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》。2012年出臺的主要政策是在原有基礎(chǔ)上進行了細化。2013年，北京繼續(xù)嚴格執(zhí)行之前的住房限購政策，要求本市戶籍成年單身人士且沒有住房的，限購1套。2014年，北京是5個沒有取消住房限購政策的城市之一。

表2 北京出臺的主要住房限購政策一覽表

為穩(wěn)定通州區(qū)住房價格，2015年8月，北京出臺了《關(guān)于加強通州區(qū)商品住房銷售管理的通知》（京建法〔2015〕12號），通州的區(qū)域性住房限購政策在一定程度上比北京市的住房限購政策更加嚴格。2016年9月，在國家政策收緊的情況下，北京又在全國首先實施了更加嚴格“認房又認貸”政策。

2017年3月，北京出臺并實施了更加嚴格的差別化住房信貸政策，對有貸款記錄的家庭繼續(xù)提高購買二套住房的首付款比例，相關(guān)比例高于上海（見表3）。暫停發(fā)放25年以上的個人住房貸款（包括住房公積金貸款），同時出臺了企業(yè)購買住房的限售政策。2021年8月，北京為堵住購房“假離婚”的現(xiàn)象出臺了相關(guān)政策，即夫妻離婚三年內(nèi)購買住房要審查是否符合住房限購政策。

表3 北京、上海的住房限購政策基本情況

事實上，北京作為首都有其特殊的政治和經(jīng)濟地位，其政策在一定程度上起到了帶動和示范作用。北京的住房限購政策是在國家相關(guān)住房限購政策框架下出臺的，適合本市且有針對性地細化和完善的政策。從相關(guān)數(shù)據(jù)看，2010—2020年，北京住房均價總體上處于上漲態(tài)勢，但漲幅略低于沒有實施住房限購期間，2020年住房均價是2010年的2.5倍，而2009年住房均價是1999年的2.7倍；住房投資額平穩(wěn)增長，2021年比2010年增長1014億元；住房竣工面積（供給）和住房銷售面積（需求）處于下降態(tài)勢，分別于2017年、2016年降到千萬平方米以下（見表4）。因此，北京住房限購政策對遏制住房價格快速上漲及抑制不合理需求有一定效果。

表4 2010—2021年北京住房市場主要指標(biāo)情況

住房限購政策的反思與調(diào)整

住房限購政策的初衷是遏制部分城市過快上漲的房價、抑制不合理購房需求，在當(dāng)時背景下有其合理性和必要性。自2003年國家開始對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，到2010年出臺限購政策出臺之前的調(diào)控政策均為全國性的“一刀切”的政策，許多城市，特別是房價平穩(wěn)的城市在“一刀切”的政策情況下出現(xiàn)了“誤傷”。住房限購政策的出臺，使房價調(diào)控政策從“一刀切”走向了“一城一策”的更精細化的調(diào)控。住房限購政策實施十多年來，需要反思和調(diào)整的方面很多，不同城市也有所不同，本文主要從以下三個方面展開論述。

以北京為例，2009年的住房投資額是1997年的5.4倍，而2021年的住房投資額是2010年的1.7倍，實施住房限購政策前后的投資增長情況明顯出現(xiàn)分化；2009年住房竣工面積是1997年的2.7倍，而2021年住房竣工面積是2010年的0.65倍，住房竣工面積的減少直接影響了住房供給。這表明在抑制需求的同時如果不增加供給將在一定程度上促使住房價格繼續(xù)上漲，北京就屬于這種情況。因此，針對這種情況，在實施住房限購的城市控制購房需求的同時，需要增加住房投資和供給以穩(wěn)定住房價格，促進住房市場健康發(fā)展。

住房限購政策再“一城一策”及精細化也屬于行政手段和行政干預(yù)，只是好于之前的一刀切調(diào)控政策而已。這種政策容易出現(xiàn)“一管就死”“一松就封”的情況?！耙还芫退馈敝饕憩F(xiàn)為第一輪實施住房限購的多數(shù)城市的住房限購政策實施近四年后，其住房市場出現(xiàn)低迷和庫存增加，使得多數(shù)城市取消了限購，第二輪更為嚴厲的住房限購政策實施近六年，個別城市也開始取消限購；“一松就封”主要表現(xiàn)為：2016年在取消了兩年住房限購政策的情況下，有些城市的住房銷售達到了有史以來的最高位，例如，天津在2016年的住房銷售面積高達2522萬平方米的歷史最高水平；再如，還出現(xiàn)了“上有政策、下有對策”的情況，最為典型的就是實施住房限購政策城市的“假離婚”現(xiàn)象增加，北京等城市已通過出臺政策堵住了這個漏洞。事實上，住房限購政策短期內(nèi)可能作用明顯，長期實施則有可能適得其反。因此，要盡快創(chuàng)造條件建立適合住房市場的法律法規(guī)和相關(guān)的法律基礎(chǔ)，通過出臺房產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)住房市場。

隨著人們生活水平的提高，對居住的需求和要求也隨之提高，特別是在放開計劃生育政策的情況下，改善性需求更是隨之增加。但在限購套數(shù)、限首付款比例的情況下，改善性需求會受到一定抑制。例如，北京非普通住房二套首付款比例為80%，這在一定程度上導(dǎo)致購買二手房時相當(dāng)于全款。因此，應(yīng)調(diào)整普通住房和非普通住房的界定，按家庭人口的平均住房面積確定普通住房和非普通住房；此外要對人口較多的家庭（四人以上）調(diào)整和鼓勵購買改善性住房的政策，如調(diào)低多人口家庭改善性住房的首付款比例、購買二手房時縮短減免稅年限等?？傊?，實施住房限購政策的城市應(yīng)通過對現(xiàn)有住房限購政策的微調(diào)滿足多人口家庭的改善性住房需求。

住房限購政策展望及對策建議

住房限購政策雖然屬于行政手段，但比較適合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展，也適應(yīng)于相關(guān)住房法律、法規(guī)尚不健全的住房市場。實施該政策的城市制定和完善適合本城市的、有針對性的住房限購政策來調(diào)控住房市場，能在一定程度上起到抑制不合理購房需求、遏制住房價格過快上漲的作用。

北京不僅是政治文化經(jīng)濟中心，也是我國黃河以北地區(qū)中發(fā)展得最好的特大城市。北京的經(jīng)濟輻射能力強，是京津冀都市圈發(fā)展的核心城市，因此吸引優(yōu)秀人才的能力很強，更是優(yōu)秀人才聚集地之一。不僅如此，吸引優(yōu)秀人才的同時也吸引了大量其他方面人員，如果取消住房限購政策，會對住房市場供求關(guān)系產(chǎn)生巨大壓力，進而對遏制住房價格上漲不利。對于吸引來的優(yōu)秀人才，可通過提供保障性住房解決他們的住房問題。因此，北京和其他一線城市短期內(nèi)不會取消住房限購政策。

2010年，北京之所以在國家出臺住房限購政策十幾天后就出臺了適合北京的住房限購政策，最主要是北京了解和掌握其住房市場情況及存在的問題，同時具備一定的政策儲備和政策研究基礎(chǔ)，所以能快于其他城市五個多月出臺了房限購政策。雖然國家強調(diào)“一城一策”，其他城市出臺的政策不一定也不應(yīng)該和北京一樣，但北京“快”的做法值得其他實施限購政策的城市借鑒。此外，北京的一些做法在全國也具有一定的示范和帶動作用。2016年的“認房又認貸”政策出臺后就有一些城市跟進。

2022年以來，由于2017年開始的第二輪較為嚴格的住房限購政策，使得個別實施住房限購政策城市的住房市場總體低迷，加之個別房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了不能按時交付已購買的住房而導(dǎo)致的不良影響，以及2020年以來新冠肺炎疫情導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展緩慢等多方面原因，使得住房銷售不景氣，導(dǎo)致個別實施住房限購政策的城市取消限購，這有可能引發(fā)其他住房限購城市的跟進。因此，未來住房銷售不佳、住房價格上漲緩慢或負增長、住房庫存大量積壓的城市取消住房限購政策的可能性較大。

隨著近年來及今后一段時間內(nèi)我國老齡人口比例的不斷增加，我國的人口政策可能會進一步放寬，這種情況易催生多口之家為主的改善性住房需求，加之以贍養(yǎng)老人為主的改善性住房需求的增加，今后一段時間內(nèi)即使不取消住房限購政策，這些城市也會放寬住房限購政策以滿足上述家庭的購房需求。

在我國的“房子是用來住的，不是用來炒的”的情況下，可以加大保障性住房供給來緩解對住房市場的需求。實施住房限購的城市要大力發(fā)展住房租賃市場，特別是機構(gòu)持有住房為主的租賃市場，國家要出臺優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)或社會閑置資本參與住房租賃市場建設(shè)，為更多的中低收入家庭提供相應(yīng)的可租賃住房。通過增加保障性住房供給解決居民住房問題，緩解住房市場供給壓力。建立住房市場、保障性住房供應(yīng)和住房租賃市場等多渠道解決居民住房問題。

建立、健全促進房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機制。適時出臺適合我國國情的住宅法，通過法律、法規(guī)進一步約束及引導(dǎo)不合理的購房需求向良性狀態(tài)發(fā)展。避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期調(diào)控住房市場行為，以法律、法規(guī)為基礎(chǔ)完善科學(xué)長效的促進房地產(chǎn)健康發(fā)展機制。適時征收房產(chǎn)稅，解決地方政府過度依賴土地財政造成的住房成本增加的現(xiàn)象。征收房產(chǎn)稅還可以增加持有環(huán)節(jié)負擔(dān)，會在一定程度上抑制不合理需求。當(dāng)然，房產(chǎn)稅的征收需要健全的法律、法規(guī)體系作保障，因此要加快相關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)和立法，為開征房產(chǎn)稅創(chuàng)造環(huán)境、提供基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段我國城市的住房市場不僅要抑制不合理需求，遏制部分城市住房價格上漲過快，更要建立、健全適合我國住房市場的相關(guān)制度和法律、法規(guī)，調(diào)整不合理的市場結(jié)構(gòu)，更好地解決通過行政手段及短期行為調(diào)控住房市場的問題。