“多軌上合”：上海合作組織發(fā)展狀態(tài)初探

文/曾向紅 趙柳希

經(jīng)過21年的探索，上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）已經(jīng)成為具有重要國際影響力的地區(qū)組織。上合組織雖然實現(xiàn)了向經(jīng)濟、安全與政治多功能組織的轉(zhuǎn)變，但距離部分學者期待的通過上合組織達成高水平制度化合作，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易和投資自由化，進而形成歐亞區(qū)域共同體的目標仍有不小的距離。如此看來，不同于預期，上合組織的發(fā)展似乎處于兩極之間的某種中間狀態(tài)，既未走向松散瓦解，也尚未達至命運共同體的階段。那么上合組織究竟處于何種發(fā)展狀態(tài)？本文將從成員國與上合組織之間的互動過程予以分析，嘗試明晰其發(fā)展狀態(tài)。

評估上合組織發(fā)展狀態(tài)的三個觀察指標

本文從成員國與上合組織互動過程的維度出發(fā)，借助利益、認同、政策選擇三個觀察指標，觀察成員國在上合組織內(nèi)的實踐，進而對上合組織的發(fā)展狀態(tài)作出判斷。

（一）利益需求

理性主義認為國家的屬性是“經(jīng)濟人”，國家的行為主要受到利益的驅(qū)動，并會通過利益算計調(diào)整自身行為。國際機制的創(chuàng)立也被認為是“成員國基于自身利益的推動所達成的一系列協(xié)議安排”。由此可見，利益不僅是成員國參與國際組織實踐首位需要考慮的因素之一，能否滿足成員國的利益需求也是決定國際組織能否持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。成員國通過正常發(fā)揮或延伸其機制功能創(chuàng)造利益，推動機制發(fā)展。

（二）認同水平

成員國在與上合組織互動過程中，除了利益衡量，同時還涉及身份認同、價值判斷和情感體驗。成員國對國際組織的認同，表現(xiàn)為對該國際組織及成員身份、共同價值觀念、公共決策的認可與支持程度。高水平的認同提供參與框架內(nèi)行動的動力，將上合組織議程轉(zhuǎn)化為實際行動；缺乏足夠認同會使有較強實力的國家也出現(xiàn)參與不足或放棄參與的現(xiàn)象。此外，認同也影響著國際組織的發(fā)展。認同是構(gòu)成國際組織“行為體屬性”（actorness）的必要條件，也是群體成員對信仰和情感的共有和分享，是維系群體的內(nèi)在凝聚力。

（三）政策選擇

政策選擇是指成員國綜合衡量影響政策制定和實施的所有因素后采取的政策行為。政策選擇之所以重要，因為它們在行為層面上體現(xiàn)了成員國與上合組織間真實的實踐與互動，承載了成員國的利益訴求和認同水平，也很大程度上決定了上合組織的議程和發(fā)展方向。上合組織議程主要涉及三個方面的行動：圍繞上合組織自身建設和實現(xiàn)全方位合作這一整體目的展開組織運作；同其他國際組織和國家行為體在地區(qū)事務合作中實現(xiàn)互利共贏；規(guī)范組織內(nèi)大國的行為模式，減少安全困境所導致的地區(qū)緊張。這三方面基本覆蓋了成員國與上合組織互動的政策范疇，為觀察成員國政策選擇提供了較好的分類維度。

（四）描述上合組織發(fā)展狀態(tài)的三種假設

成員國與上合組織互動的總體性傾向大致可以總結(jié)為同軌、多軌和脫軌三種基本狀態(tài)。

第一，同軌狀態(tài)。即上合組織成員國在利益、認同與政策選擇上具有一致性，表現(xiàn)為各成員國政策行為較統(tǒng)一，同心協(xié)力，組織快速向前發(fā)展。上合組織成立后，成員國面臨同樣的地區(qū)發(fā)展問題，存在共同的利益需求，同時對互利合作、平等協(xié)商有著一致的追求，不斷擴大上合組織職能。因此，只要不斷將共同的利益需求與價值規(guī)范轉(zhuǎn)化為成功的合作實踐，同軌狀態(tài)是有可能實現(xiàn)的。

第二，多軌狀態(tài)。即成員利益需求、認同水平和政策選擇出現(xiàn)分化。這一假設基于近年來成員國的現(xiàn)實需求和上合組織的發(fā)展變化提出。擴員后的上合組織，內(nèi)部異質(zhì)性增強、議程擴展，其協(xié)調(diào)多方利益，提供公共產(chǎn)品的能力有待提升。另外，當前國際與地區(qū)環(huán)境復雜多變，地區(qū)競爭激烈，使上合成員不斷產(chǎn)生需要協(xié)調(diào)的新問題。如果上合組織對于成員國的特殊需求和多元化利益滿足能力有限，成員國與上合組織的互動差異可能持續(xù)存在，甚至擴大。

第三，脫軌狀態(tài)。即成員國在利益需求、認同水平和政策選擇上均出現(xiàn)對立趨勢。與“多軌狀態(tài)”相比，“脫軌狀態(tài)”不只是成員國間認知與行為存在差異，更強調(diào)這些差異進一步向矛盾對立的方向發(fā)展，以致無法調(diào)和的趨勢。盡管這一狀態(tài)似乎是邏輯推導下存在的極端狀態(tài)，但近年來在國際社會，尤其是不少地區(qū)一體化組織中出現(xiàn)了這種趨勢，證明這一狀態(tài)有可能成為現(xiàn)實。

利益有別：上合組織成員國的利益分布

（一）成員國的安全利益需求

成員國對于安全利益存在明顯差異。中俄作為上合組織安全合作的積極推動者，對于安全利益的需求依然是存在分歧的。俄羅斯更多地將其地緣利益需求投射在上合組織安全行動上，而中國更多將安全合作視為與發(fā)展并行的常態(tài)化合作。印度在加入上合組織之前，將中亞地區(qū)作為其與極端宗教勢力和恐怖主義的緩沖區(qū)；加入后，重視發(fā)揮上合組織在反恐和穩(wěn)定阿富汗局勢中的作用。其他中小成員國更多希望上合組織解決其自身所面對的安全痛點：哈薩克斯坦將恐怖主義、移民問題和毒品運輸作為首要的安全關(guān)切；吉爾吉斯斯坦國內(nèi)長期受到極端主義困擾，呼吁采取共同措施打擊地區(qū)極端主義；對塔吉克斯坦而言，阿富汗問題是其首要安全關(guān)切；巴基斯坦希望借助上合組織加強反恐合作，并為其協(xié)調(diào)南亞地區(qū)力量不平衡提供新的戰(zhàn)略選擇。

（二）成員國的經(jīng)濟利益需求

上合組織成員國經(jīng)濟利益的訴求差異主要表現(xiàn)在合作方式、合作平臺、利益訴求等方面。中國對上合組織的經(jīng)濟合作追求的是區(qū)域經(jīng)濟的一體化。而俄羅斯主要通過以俄主導的歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟來推進區(qū)域一體化，僅將上合組織視為推動歐亞地區(qū)一體化的重要補充。中亞成員國曾有加強區(qū)域經(jīng)濟整合的嘗試，但以中亞國家主導創(chuàng)建或主導的地區(qū)機制或倡議似乎都難以獲得成效?？傊笮〕蓡T國間差異化的合作偏好、經(jīng)濟水平、利益訴求、經(jīng)濟政策等因素交織，共同加大了上合組織推進經(jīng)濟合作的難度。

（三）成員國的政治利益需求

上合組織成員國在地區(qū)及國際交往層面的政治訴求始終較為一致，然而在國家層面的政治追求仍有待協(xié)調(diào)。對于中亞國家而言，其政治訴求主要體現(xiàn)在上合組織給予其有力的政治支撐。對于中國而言，上合組織所具備的政治利益涉及內(nèi)政外交，是全面、重要而唯一的。對于俄羅斯而言，上合組織為中俄提供了互動框架，使中俄兩國政治利益訴求得到溝通和協(xié)調(diào)。印度與巴基斯坦兩國同為新加入的南亞成員國，政治訴求卻有所差異：巴基斯坦認為加入上合組織能為其外交政策提供強大的伙伴關(guān)系平臺；印度首要的上合戰(zhàn)略重點在于加強中亞國家的外交聯(lián)系，對地區(qū)合作的倡議反應冷淡。

（四）成員國的整體利益分布

如前所述，成員國既存在促進地區(qū)穩(wěn)定與繁榮的共同需求，又在安全、經(jīng)濟、政治方面保留差異化的利益訴求，在合作方式、合作平臺、合作重點及目標上存在不同。中國希望上合組織能承載整合地區(qū)資源，打造多邊合作典范的作用；俄羅斯偏好將上合組織作為鞏固地區(qū)利益的補充手段，對于上合組織框架內(nèi)的合作選擇性給予支持；中小成員國更多看重于上合組織不同的戰(zhàn)略作用，或平衡其他大國，或提供戰(zhàn)略平臺，又或獲取經(jīng)濟軍事及政治支持，故面對不同項目，合作能力與意愿也差異顯著。

認同有異：成員國的認同分布

成員國與上合組織互動中表現(xiàn)著各自的認同，表現(xiàn)為對成員身份、價值規(guī)范認可程度和情感傾向的積極程度。上合組織成員國的認同水平從高到低大致可以分為中巴、俄羅斯與中亞國家、印度三個層次。

（一）中巴對上合組織的認同水平

首先是認同程度較高的中國與巴基斯坦。中國對上合組織的情感與認知始終較為明確，對推動上合組織的發(fā)展有著天然的熱情與責任，在經(jīng)濟與政治合作上的貢獻巨大。中國多次提出新的發(fā)展理念，主動提供解決方案，不斷尋找新的增長點與可能性，為上合組織的發(fā)展構(gòu)建新藍圖。巴基斯坦對上合組織的認同程度保持在較高水平，原因有三：其一，巴基斯坦較為珍視上合組織成員身份，加入意愿強烈；其二，巴基斯坦認為上合組織具備打擊“三股勢力”和推進區(qū)域發(fā)展的功能，對于巴基斯坦提升國內(nèi)的安全形勢和經(jīng)濟發(fā)展水平意義重大；其三，巴基斯坦對上合組織的情感，受到中巴關(guān)系的積極影響。

（二）俄羅斯與中亞國家對上合組織的認同水平

持有限認同的是俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦與吉爾吉斯斯坦。他們對上合組織的認同既有積極的一面，又有局限的一面。積極性是在對上合組織發(fā)展安全可靠、平等互利的地區(qū)關(guān)系的共同追求下產(chǎn)生的。上合組織促使俄羅斯與中亞國家解決了邊界安全與劃界問題，并將合作擴展至打擊極端主義、分裂主義、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。局限的一面在于俄、哈、塔、吉的地區(qū)身份與上合組織成員身份存在或沖突或重合的部分，以及成員國間較低的情感水平。在認知中，習慣作為“中心”的俄羅斯，必然要主導推動地區(qū)一體化的進程。同時，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦也都將自身視為中亞地區(qū)的領(lǐng)導者。

（三）印度對上合組織的認同水平

印度對上合組織持消極認同態(tài)度。隨著上合組織職能范圍與影響力的變化，印度對上合組織的態(tài)度經(jīng)歷了由輕視到重視的轉(zhuǎn)變。印度視自身為南亞甚至全球的一個強大、獨立的權(quán)力中心。這樣的身份認同使得印度面對上合組織成員國身份時，意愿與顧慮并存。因此，印度面對上合組織成員國身份態(tài)度較為矛盾。另外，中印兩國政治互信水平不高、印巴關(guān)系惡化、中巴經(jīng)濟走廊的建設等問題同樣影響印度對上合組織的認知。

綜上，成員國對上合組織的認同分布總體顯現(xiàn)出差異性，大致分為積極認同（中國與巴基斯坦）、有限認同（俄羅斯與中亞五國）和消極認同（印度）。成員國間的認同分布在不同水平，在實際的合作中，將進一步演化為不同層次的戰(zhàn)略利益考量，增加上合組織彌合差異、協(xié)調(diào)利益的難度。不僅如此，成員國間認同程度的差異，可能隨著國際和地區(qū)局勢的演變分化出更復雜或更加極化的認同趨勢，最終導致成員國的認同割裂。

政策選擇：成員國的行為分布

成員國在與上合組織互動中作出的政策選擇，主要涉及安全合作、經(jīng)濟合作、機制建設三大方面。從這三大方面出發(fā)，可衡量成員國是否積極參與組織管理、回應地區(qū)及國際需求以及執(zhí)行上合組織決議等。

（一）成員國安全合作

成員國間安全合作成效顯著，安全合作成為推進成員國間合作的典范領(lǐng)域。一方面，成員國推動安全合作機制不斷完善，不斷深化打擊“三股勢力”的合作力度；另一方面，成員國推動上合組織安全合作層次不斷豐富。與此同時，盡管上合組織成員國在安全合作領(lǐng)域取得了不小的進展，但仍面臨立場不一、協(xié)調(diào)艱難等深化合作的障礙。在地區(qū)重大安全問題上，上合組織難以開展實質(zhì)的聯(lián)合行動。在常態(tài)化合作中，上合組織也面臨差異化的協(xié)調(diào)問題。

（二）成員國經(jīng)濟合作

成員國推進上合組織經(jīng)貿(mào)合作取得了一系列成就。在機制建設方面，自成立以來，成員國不斷推進上合組織經(jīng)濟合作機制化建設。更重要的是，成員國在21年富有成效的經(jīng)貿(mào)合作中，形成了共同的發(fā)展理念。盡管上合組織在經(jīng)貿(mào)合作方面取得較大進展，但成員國對經(jīng)貿(mào)協(xié)議存在執(zhí)行不足的情況。此外，高水平項目推進困難，成員國對亟待加強合作的經(jīng)貿(mào)、能源、交通、基礎(chǔ)設施等領(lǐng)域的某些重要議題，遲遲難以達成一致。

（三）上合組織的機制建設

在上合組織自身建設方面，成員國不斷推動上合組織制度框架完善。21年來，成員國推動上合組織形成覆蓋各級別的磋商機制。在不同級別磋商制度中，形成了商定決策、協(xié)調(diào)管理以及監(jiān)督落實的職責分工。在磋商及組織機制的反哺下，上合組織成員國始終保持較為高頻的互動，這對于保持上合組織正常運行起到了關(guān)鍵性作用。當前上合組織機制仍存在對成員國的約束力較低、協(xié)議落實緩慢等問題。因此，在成員異質(zhì)性較高、成員利益沖突錯綜復雜的背景下，上合組織在推進多邊合作、推動協(xié)議落實時，難度較高，效率較低。

結(jié)論

長期處于多軌狀態(tài)給上合組織帶來諸多消極影響：首先是議程制定上面臨成員國更加復雜的利益訴求，對公共產(chǎn)品的兼容度和多元化提出了更高的要求；其次，在推進議程和協(xié)議落實方面，上合組織面臨成員國合作方式、合作平臺的差異化，執(zhí)行效率有待提高；最后，為上合組織凝聚共識、實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展增加了難度。擴員后，上合組織成員內(nèi)部異質(zhì)性提高，成員國利益分布差異化趨勢更加明顯，各方政策取向也有明顯差異，未來上合組織有可能長期處于多軌狀態(tài)。為了實現(xiàn)上合組織的穩(wěn)固發(fā)展，需要從上合組織處于多軌狀態(tài)的原因入手，采取有針對性的措施予以應對。

需要強調(diào)的是，對上合組織處于多軌狀態(tài)的判斷，絕非否定上合組織所取得的重大成效及其作出的突出貢獻。恰恰相反，明晰上合組織的發(fā)展狀態(tài)，目的在于通過合理把握上合組織的優(yōu)勢和不足，進而為保障和促進其走上更為穩(wěn)妥的發(fā)展道路奠定必要基礎(chǔ)。