論自然壟斷行業(yè)侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為的成因與治理*

朱凌珂

一、自然壟斷行業(yè)侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為的一般表現(xiàn)形式

其次，自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者不公平高價(jià)銷(xiāo)售產(chǎn)品。由于目前自然壟斷行業(yè)定價(jià)機(jī)制存在缺陷，政府監(jiān)管力度弱，自然壟斷行業(yè)“以不公平高價(jià)銷(xiāo)售產(chǎn)品”的行為很少受到關(guān)注。部分自然壟斷企業(yè)采用虛假成本加高額利潤(rùn)，形成不公平高價(jià)的情況較多，且通常企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)“不公平高價(jià)”，還會(huì)采取搭售、附加不合理?xiàng)l件以及限定交易等行為。根據(jù)現(xiàn)有公開(kāi)裁判信息，消費(fèi)者對(duì)公用企業(yè)主張“以不公平的高價(jià)銷(xiāo)售商品”的案件比較少。從民事訴訟程序來(lái)看，目前消費(fèi)者起訴自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者“濫用市場(chǎng)支配地位”的案件中，原告均承擔(dān)了較重的舉證責(zé)任，而自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)商品或服務(wù)的唯一性、商品與服務(wù)的不可選擇性以及定價(jià)成本的隱蔽性等使得“不公平高價(jià)”無(wú)論是從消費(fèi)者的舉證角度還是法院的判決角度都具有一定的難度。

二、自然壟斷行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保障不彰的成因

一是自然壟斷企業(yè)自律性欠缺。自然壟斷企業(yè)的民商事行為不能脫離法律規(guī)制，這是法治國(guó)家的基本內(nèi)容。我國(guó)反壟斷法利用“除外”的立法技術(shù)，將自然壟斷企業(yè)排除在應(yīng)禁止的壟斷范圍外。我國(guó)自然壟斷企業(yè)單個(gè)成本巨大、投資風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限，但從社會(huì)成本而言，又是最優(yōu)化的最低成本經(jīng)營(yíng)模式。自然壟斷企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍，若單純依賴(lài)于市場(chǎng)的資源配置作用，將無(wú)法滿足公民的日常生活需求。由于自然壟斷行業(yè)的這種壟斷形式是獲得國(guó)家的特別許可且在國(guó)家公共政策扶持下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，自然壟斷行業(yè)似乎天然就具有壟斷的合理性，這種壟斷也被認(rèn)為是合理也“合法”的壟斷。我國(guó)《反壟斷法》適用“除外”的法律規(guī)定也體現(xiàn)出了這一點(diǎn)。在利益衡量下，壟斷行業(yè)是必然存在的一種現(xiàn)象。由于政府直接參與自然壟斷經(jīng)營(yíng)，容易造成自然壟斷企業(yè)自身缺乏服務(wù)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，特別是為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)企業(yè)產(chǎn)品服務(wù)的意識(shí)。缺乏甚至毫無(wú)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的自然壟斷企業(yè)從產(chǎn)生之初就具有侵害消費(fèi)者權(quán)益的便利條件，濫用這些便利條件也是自然壟斷企業(yè)侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的主要途徑。自然壟斷企業(yè)監(jiān)管體制的不健全與欠缺合理性是自然壟斷企業(yè)市場(chǎng)義務(wù)意識(shí)差、自律意識(shí)不能適應(yīng)市場(chǎng)要求的原因之一。

四是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效果較弱。我國(guó)《反壟斷法》第9條、第10條規(guī)定了反壟斷組織及其行為職責(zé)。我國(guó)自然壟斷企業(yè)大多數(shù)是大型國(guó)有企業(yè)或者中央企業(yè)，多數(shù)仍釆用或參照行政管理體制進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，仍部分存在效率低下、缺乏競(jìng)爭(zhēng)的情形。很多大型國(guó)企央企與相應(yīng)行業(yè)的行政機(jī)關(guān)存在天然的聯(lián)系，很多國(guó)企央企管理層實(shí)際上享有副部級(jí)或者部級(jí)的行政級(jí)別。自然壟斷行業(yè)往往與行政壟斷相互交織。為了避免公眾對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中偏袒國(guó)有大型企業(yè)的懷疑，需要增強(qiáng)自然壟斷企業(yè)的管理透明度。

五是反壟斷民事訴訟舉證責(zé)任分配不利于保護(hù)消費(fèi)者。我國(guó)反壟斷法目前還缺乏對(duì)消費(fèi)者提起的特殊民事訴訟程序體系。我國(guó)反壟斷的訴訟程序是民事訴訟程序。在實(shí)體法方面，《反壟斷法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)具有宏觀性特征。在民事訴訟程序中，消費(fèi)者處于舉證的不利地位，自然壟斷行業(yè)的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性更加劇了這種舉證責(zé)任履行的困難程度，舉證責(zé)任的分配規(guī)則不利于消費(fèi)者維權(quán)?？赡芤?yàn)榉磯艛嗍钦呢?zé)任，學(xué)界更傾向于將反壟斷法劃分在公法領(lǐng)域，對(duì)消費(fèi)者私法意義上的訴訟程序保護(hù)，就顯得有利于自然壟斷企業(yè)。美國(guó)反壟斷法被劃分在司法領(lǐng)域，大部分反壟斷訴訟由私人發(fā)起。因?yàn)榇嬖诖罅糠磯艛嗨饺嗽V訟案件，倒逼反壟斷民事訴訟程序體系臻于完善。

真正維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的措施絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的罰款。我國(guó)反壟斷法中更為缺乏的是對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的直接性保護(hù)條款。從《反壟斷法》規(guī)定的法律責(zé)任來(lái)看，違法經(jīng)營(yíng)者對(duì)壟斷行為要承擔(dān)的絕大部分都是行政責(zé)任。而對(duì)民事責(zé)任的規(guī)定只有第50條的“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。對(duì)于個(gè)體消費(fèi)者而言，消費(fèi)者承擔(dān)自然壟斷企業(yè)壟斷行為存在且對(duì)自己造成的損害的舉證責(zé)任，顯然特別困難。這客觀上也導(dǎo)致了就反壟斷行為提起訴訟的消費(fèi)者的數(shù)量越來(lái)越少，反向有利于自然壟斷企業(yè)利用其壟斷地位實(shí)施壟斷行為。

三、自然壟斷行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保障的治理路徑

第二，消費(fèi)者隱私權(quán)的加大保護(hù)。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益的最有力保障。隨著社會(huì)實(shí)踐的進(jìn)步，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行合理、科學(xué)的修訂，就明確消費(fèi)者隱私權(quán)的保護(hù)這一項(xiàng)而言，現(xiàn)行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)定已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展需要，同時(shí)，伴隨著消費(fèi)者權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)，消費(fèi)者權(quán)益也應(yīng)具有更豐富的內(nèi)涵。如在電子商務(wù)平臺(tái)購(gòu)物時(shí)，平臺(tái)會(huì)根據(jù)用戶的瀏覽記錄以及購(gòu)物習(xí)慣定向發(fā)送感興趣的商品，這便利了日常生活，但也讓用戶自主選擇的范圍固化在定向推送的物品上，隨后經(jīng)常會(huì)接收到來(lái)自商家的推銷(xiāo)廣告，這些都是對(duì)大眾消費(fèi)者隱私權(quán)的侵犯。規(guī)范經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)是保護(hù)消費(fèi)者隱私權(quán)的一個(gè)重要方面。不同領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者對(duì)消費(fèi)者隱私的掌握程度并不完全一致，在消費(fèi)者隱私泄露的情況下，掌握消費(fèi)者隱私越全面的企業(yè)越是能夠給消費(fèi)者帶來(lái)更為嚴(yán)重的不利影響。如醫(yī)療行業(yè)，如果病人醫(yī)療信息被不法利用，缺乏辨別意識(shí)的病人更容易被欺騙，耽誤治療時(shí)機(jī)。針對(duì)一些特殊行業(yè)專(zhuān)門(mén)制定更嚴(yán)格的消費(fèi)者隱私權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)更具科學(xué)性，責(zé)任劃分細(xì)化和專(zhuān)業(yè)化是體現(xiàn)科學(xué)性的重要表現(xiàn)。設(shè)立消費(fèi)者精神損害賠償制度本身是對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的一個(gè)重要保障。在司法實(shí)踐中，因隱私權(quán)受到侵犯成功獲得精神損害賠償?shù)陌咐^少。本文認(rèn)為，就保護(hù)消費(fèi)者利益的角度而言，允許消費(fèi)者在隱私權(quán)受到嚴(yán)重侵害時(shí)可以主張精神損害賠償是一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄唧w落實(shí)的制度。

自然壟斷行為區(qū)別于其他壟斷行為或非壟斷行業(yè)的特點(diǎn)之一，就是對(duì)消費(fèi)者權(quán)益侵害程度更加嚴(yán)重。自然壟斷行業(yè)應(yīng)當(dāng)明確公益目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公益性企業(yè)目標(biāo)的合理回歸。完善我國(guó)《反壟斷法》“除外”范圍的合理限度，強(qiáng)化市場(chǎng)功能，構(gòu)筑完善的消費(fèi)者權(quán)利保障體系，是優(yōu)化的目標(biāo)回歸措施。