“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革法治化的價(jià)值平衡與規(guī)范進(jìn)路
——以營商環(huán)境建設(shè)為視角*

陳可翔

一、問題的提出

二、營商環(huán)境建設(shè)中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的法治需求

（一）營商環(huán)境建設(shè)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的互動(dòng)關(guān)系

（二）營商環(huán)境建設(shè)提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的法治要求

基于與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的互動(dòng)關(guān)系，營商環(huán)境的法治化建設(shè)影響著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革法治化的價(jià)值設(shè)定與方案設(shè)計(jì)，提高了對(duì)改革法治化的要求。一是法治化營商環(huán)境建設(shè)的核心是通過設(shè)定制度邊界，厘清政府、市場、社會(huì)的關(guān)系，依法推進(jìn)簡政放權(quán)，有序釋放市場空間；依法調(diào)整利益關(guān)系，塑造公平的市場環(huán)境；依法健全公共服務(wù)體系，確定服務(wù)供給范疇和流程。作為營商環(huán)境建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革同樣應(yīng)保證線上監(jiān)管、服務(wù)外包等環(huán)節(jié)的合法合理，防止政府利用政務(wù)系統(tǒng)變相設(shè)立審批事項(xiàng)，避免行政職能重疊。因此，有關(guān)功能分域、權(quán)責(zé)分配的法律規(guī)定、權(quán)責(zé)清單等，應(yīng)在政務(wù)信息化中得到沿用，以壓縮權(quán)力尋租空間，規(guī)范技術(shù)應(yīng)用。二是市場主體對(duì)優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的多元訴求表明營商環(huán)境建設(shè)要在追求治理合法性基礎(chǔ)上，兼顧對(duì)“有效性”與“最佳性”的價(jià)值關(guān)切。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革法治化應(yīng)回應(yīng)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的雙重要求，既要強(qiáng)調(diào)“限權(quán)控權(quán)”“合法權(quán)益保護(hù)”，還要伴隨公共產(chǎn)品供給、信用體系建構(gòu)等行政任務(wù)拓展，緩解法律滯后性與公私合作、機(jī)構(gòu)合并、柔性執(zhí)法等治理創(chuàng)新之間的矛盾。三是法治化營商環(huán)境建設(shè)要構(gòu)建一個(gè)層級(jí)分明、系統(tǒng)完善，能夠囊括公共政策、法律法規(guī)、社會(huì)規(guī)范等多元規(guī)則的規(guī)范體系，塑造包容性治理格局。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中的技術(shù)革新、系統(tǒng)改造等，同樣要依托公共政策、技術(shù)指南、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等為之提供規(guī)范指引與制度保障。配套的法律規(guī)范體系建設(shè)既要推動(dòng)法律法規(guī)等正式規(guī)則（或稱之為硬法）的完善，也要發(fā)揮政策、指南、清單等非正式規(guī)則（或稱之為軟法）的功能，拓寬自身體系結(jié)構(gòu)。

三、營商環(huán)境建設(shè)中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的法治難點(diǎn)

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革引發(fā)治理合法性質(zhì)疑

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革面臨有效規(guī)范難題

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革觸發(fā)法律體系擴(kuò)容問題

營商環(huán)境建設(shè)中的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革法治化面臨如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元規(guī)范的功能定位、效力層級(jí)、銜接適用等法律體系擴(kuò)容問題。其一，政務(wù)改革引發(fā)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益訴求變動(dòng)迫切需要在法律法規(guī)等硬法之外，依托公共政策、權(quán)責(zé)清單、平臺(tái)規(guī)約等軟法為之提供治理依據(jù)。然而，長期以來學(xué)界慣于以“由國家制定或者認(rèn)可，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施”作為“法”的界定標(biāo)準(zhǔn)，將法等同于硬法，導(dǎo)致政務(wù)改革容易忽視軟法在填補(bǔ)硬法空白，設(shè)定治理范圍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作流程等方面的功用。且未能立足法的基本價(jià)值，準(zhǔn)確界定各類軟法的本質(zhì)屬性和保障資源，對(duì)其制定實(shí)施過程予以有效規(guī)制。其二，回應(yīng)政務(wù)改革法治化需求，推動(dòng)法律規(guī)范體系拓展完善，須區(qū)分不同規(guī)范占據(jù)的資源優(yōu)勢和指向的治理目標(biāo)，厘清其各自的定位、功用和關(guān)系，將軟法充實(shí)到法律規(guī)范體系中，實(shí)現(xiàn)規(guī)范體系的層級(jí)分明、科學(xué)合理。因此，面對(duì)政策、清單、協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范的廣泛適用對(duì)法律體系運(yùn)行產(chǎn)生的沖擊，迫切需要梳理不同規(guī)范的屬性差異及其在技術(shù)應(yīng)用中的適用情景和順序，促進(jìn)融貫性。

四、營商環(huán)境建設(shè)中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的法治回應(yīng)

（一）保障治理合法性：填補(bǔ)主體與行為的規(guī)制缺位

第一，回應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的合法性質(zhì)疑，要明確多元主體法律地位及其在市場監(jiān)管、服務(wù)供給中的權(quán)力來源，保證其功能分域與權(quán)力配置法定化。一是要推動(dòng)行政主體理論范疇拓展。行政主體理論應(yīng)正視部分社會(huì)組織和具有營利性的平臺(tái)型企業(yè)在不同領(lǐng)域分享治權(quán)、參與共治的現(xiàn)象，將之納入行政主體范疇加以研究。二是構(gòu)建覆蓋多元主體的組織法體系和組織運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，確立政府與社會(huì)主體在政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中的功能分域與權(quán)力配置。政府引入社會(huì)主體參與政務(wù)服務(wù)工作，應(yīng)合理厘定其活動(dòng)場域，發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢，對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。多元主體功能界分以權(quán)力合理配置、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化為基礎(chǔ)，要通過社會(huì)組織法建構(gòu)，并與授權(quán)文件、權(quán)力清單相結(jié)合，明確其參與政務(wù)改革的權(quán)限等。三是圍繞多元主體間的職權(quán)劃分，形成配套的責(zé)任分配方案。社會(huì)主體在線上監(jiān)管、信息公開、數(shù)據(jù)監(jiān)控等領(lǐng)域侵犯市場主體權(quán)益，同樣要有相應(yīng)的制度來實(shí)現(xiàn)責(zé)任認(rèn)定與追究。應(yīng)明確規(guī)定政務(wù)系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)營者的責(zé)任范圍、形式、種類，建立清晰的責(zé)任分配和銜接機(jī)制，以及責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)侵權(quán)的有效救濟(jì)。

第二，規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法是優(yōu)化營商環(huán)境的著力點(diǎn)，在線上開展監(jiān)管執(zhí)法，應(yīng)依法規(guī)避網(wǎng)絡(luò)審批泛濫化、流程繁瑣化等問題。一是要完善組織規(guī)范，確定有權(quán)使用政務(wù)系統(tǒng)實(shí)施強(qiáng)制、處罰等行為的主體，排除沒有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，并限定技術(shù)人員資質(zhì)條件。二是要出臺(tái)專門的行為規(guī)范，劃定能夠適用技術(shù)手段實(shí)施的損益性行為的范圍和種類，排除案件事實(shí)復(fù)雜、影響范圍較廣、需要聽取陳述申辯等情形的適用。三是要健全程序規(guī)范，確定電子行政的流程、形式及其法律效力，及時(shí)將行政決定對(duì)外公布，消解其技術(shù)封閉性，搭建監(jiān)督執(zhí)法法定渠道。四是要協(xié)調(diào)好線上、線下監(jiān)管執(zhí)法方式的并列、替代和銜接關(guān)系，保留傳統(tǒng)執(zhí)法方式，多數(shù)強(qiáng)制性行為仍應(yīng)以傳統(tǒng)方式為主導(dǎo)，以信息化手段為輔助，明晰信息技術(shù)在調(diào)查、立案、決定等環(huán)節(jié)的適用限度，防止技術(shù)不成熟、不普及而加劇執(zhí)法不確定性。

（二）提升規(guī)范有效性：平衡有限與有為的價(jià)值博弈

1.推動(dòng)行政理念由監(jiān)管向治理轉(zhuǎn)型，明確社會(huì)主體參與政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的渠道，規(guī)范合作治理過程。首先，政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)堅(jiān)持用戶需求導(dǎo)向，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)設(shè)計(jì)要以征求意見為前置程序，確保技術(shù)應(yīng)用規(guī)避政府偏好過度影響；實(shí)行對(duì)政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行成效的常態(tài)化監(jiān)督，引入評(píng)估、反饋等機(jī)制。其次，依據(jù)授權(quán)文件、合作協(xié)議等規(guī)范厘定技術(shù)外包、委托運(yùn)營的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序，限定平臺(tái)資質(zhì)，提高服務(wù)外包門檻；構(gòu)建溝通、約談等機(jī)制，暢通政府與社會(huì)主體交流渠道。最后，針對(duì)用戶運(yùn)用流程和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行等制定操作指南、項(xiàng)目清單，防止平臺(tái)功能虛置。

2.依托法治推進(jìn)一體化政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)打造整體政府、開放政府、協(xié)同政府、智慧政府的關(guān)鍵作用?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出，要加大政務(wù)信息化建設(shè)統(tǒng)籌力度，健全政務(wù)信息化項(xiàng)目清單，持續(xù)深化政務(wù)信息系統(tǒng)整合。一是加強(qiáng)政府信息化建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，依公共政策、區(qū)域協(xié)議、地方立法等設(shè)立區(qū)域政務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制定業(yè)務(wù)協(xié)同清單，促進(jìn)系統(tǒng)端口對(duì)接等，破解政務(wù)服務(wù)平臺(tái)分化問題；二是針對(duì)政務(wù)系統(tǒng)協(xié)同引發(fā)的組織關(guān)系不確定性，通過組織法更新，以及權(quán)力清單、責(zé)任清單等規(guī)范實(shí)施，為綜合執(zhí)法改革提供依據(jù)，整合職能部門，真正實(shí)現(xiàn)“一門式”“一站式”“跑一次”。

（三）促進(jìn)體系融貫性：推動(dòng)軟法與硬法的銜接適用

推動(dòng)軟法與硬法在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中的銜接適用。對(duì)線上監(jiān)管執(zhí)法、公共服務(wù)等行政活動(dòng)，軟法與硬法應(yīng)相輔相成。以構(gòu)建融貫的法律規(guī)范體系為目標(biāo)，應(yīng)劃分軟、硬法適用場域與調(diào)整范圍，實(shí)現(xiàn)兩者適用的主次分明、互為補(bǔ)充。一是由規(guī)劃綱要、技術(shù)指南等軟法為政務(wù)改革設(shè)定整體框架；通過法律法規(guī)等硬法明確多元主體在政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中的權(quán)力分配，為技術(shù)應(yīng)用提供制度保障；以權(quán)責(zé)清單、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等軟法明晰治理職能，限制電子行政肆意性，指引市場主體獲取便捷服務(wù)。二是任何軟法規(guī)范都不得與憲法相抵觸；法律法規(guī)中對(duì)市場監(jiān)管主體、權(quán)限、程序的強(qiáng)制性規(guī)定不得通過技術(shù)指南等軟法予以變動(dòng)；涉及政府機(jī)構(gòu)合并、審批制度改革等事項(xiàng)的軟法在制定時(shí)須依法定程序取得授權(quán)等。三是軟法要為政務(wù)系統(tǒng)改造提供技術(shù)指引，硬法要為防控技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)提供應(yīng)急方案。

總之，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革對(duì)打造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境具有意義。法治化營商環(huán)境建設(shè)的系統(tǒng)性要求政務(wù)改革應(yīng)立足行政任務(wù)拓展、市場訴求擴(kuò)張及技術(shù)更替頻繁性、公私合作廣泛性，建構(gòu)配套的法治體系。在營商環(huán)境建設(shè)中推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革法治化，應(yīng)掌握技術(shù)革新規(guī)律，協(xié)調(diào)合法性、有效性、融貫性等價(jià)值目標(biāo)，破解權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理方式調(diào)整、有限與有為政府同步建設(shè)的價(jià)值平衡難題和制度供給問題，為優(yōu)化政務(wù)環(huán)境、防控技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、提升監(jiān)管水平提供系統(tǒng)全面的制度方案。