歷史、理論與話語：黨領導國家治理的多重邏輯

鄧順平

(中共江西省委黨校[江西行政學院] 公共管理學教研部，南昌 330108)

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，“黨的十八大以來，黨不斷推動全面深化改革向廣度和深度進軍，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高”，同時明確到本世紀中葉“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標。中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化(簡稱國家治理現(xiàn)代化)本質上是黨領導的國家治理現(xiàn)代化，具有獨特的歷史邏輯、理論邏輯和話語邏輯，即黨領導人民建設現(xiàn)代國家、治理現(xiàn)代國家的歷史邏輯，以馬克思主義理論特別是習近平新時代中國特色社會主義思想為指導的理論邏輯，與當代中國國家治理的實踐和理論相匹配的話語邏輯。這“三重邏輯”具有內在統(tǒng)一性，即中國治理實踐的歷史進程是中國治理理論的現(xiàn)實來源，中國治理理論既是中國治理實踐的反映又是中國治理話語的內核，中國治理話語則是中國治理實踐和治理理論的表達形式。

一、黨領導國家治理的歷史邏輯：政黨、國家與治理

在幾千年的歷史演進過程中，中華民族創(chuàng)造了輝煌燦爛的古代文明，歷經(jīng)了多樣化的治理實踐，形成了治國理政的豐富思想，發(fā)展出一整套獨特而完善的國家制度和治理體系，并造就了長期處于世界領先地位的治國能力?！拔覀儸F(xiàn)在理解的現(xiàn)代國家元素，在公元前3世紀的中國業(yè)已到位……中國成功發(fā)展了統(tǒng)一的官僚政府，管理眾多人口和廣闊疆域?！比欢?，近代中國遭遇“千年未有之大變局”，原有的制度和體系逐漸失靈、治理能力孱弱。從那時起，“中國最緊迫的問題是要解決治國能力的問題，就是有沒有一個政治力量可以治理這片國土”。為了實現(xiàn)這個目標，無數(shù)仁人志士前赴后繼艱辛探索，但最終都以失敗而告終。直到中國誕生了共產(chǎn)黨，才使這種局面發(fā)生了根本性的改變。

(一)現(xiàn)代國家的建構與治理

中國誕生了共產(chǎn)黨，這是開天辟地的大事變。中國共產(chǎn)黨不但領導人民實現(xiàn)了民族獨立和人民解放，還完成了其他政治力量沒能完成的創(chuàng)建真正意義上的現(xiàn)代國家的任務——建立了中華人民共和國。新中國成立后，在構建全新的社會主義國家的基礎上如何有效治理這個國家，就成為當時面臨的最為緊迫的任務。然而，當時卻沒有可資利用的現(xiàn)成的成熟方法和成功模式。馬克思恩格斯沒有遇到過全面治理一個社會主義國家的實踐問題，蘇聯(lián)雖有初步探索但事實上沒能有效地解決這個問題?！拔覀凕h在全國執(zhí)政以后，不斷探索這個問題，雖然也發(fā)生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富經(jīng)驗、取得了重大成果，改革開放以來的進展尤為顯著?！敝袊伯a(chǎn)黨帶領中國人民創(chuàng)造性地建立了中國特色社會主義制度和治理體系，這一制度和體制“在合法性論證、資源汲取與整合、政府能力與社會調控等方面具有前所未有優(yōu)勢”，不但有效解決了“能不能治國”的治理能力問題，還有力地推進了我國經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展，“創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡”。實踐證明，這一制度和體系是適合中國國情、具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的社會制度和治理體系。

(二)中國特色的現(xiàn)代“國家治理”

當代中國治理之所以具有多方面的顯著優(yōu)勢，很重要的一點就在于中國共產(chǎn)黨在長期實踐探索中，“堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合……及時把成功的實踐經(jīng)驗轉化為制度成果，使我國國家制度和國家治理體系既體現(xiàn)了科學社會主義基本原則，又具有鮮明的中國特色、民族特色、時代特色”。中國共產(chǎn)黨人所倡導和實踐的“治理”，既不同于傳統(tǒng)中國皇權統(tǒng)治者“家天下”的“治國安邦”，也不同于西方國家所倡導的所謂分權制衡、多中心和公民社會的“治理之道”，而是始終堅持將黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合在一起，是一種獨特的現(xiàn)代“國家治理”。換句話說，當代中國國家治理是黨領導人民在馬克思主義指導下，立足基本國情，以既定的中國特色社會主義道路、制度為方向和基礎，傳承中國傳統(tǒng)治國理政優(yōu)良傳統(tǒng)，按現(xiàn)代民主政治價值(如人民主權、人民至上)的要求，管理各類國家事務和社會公共事務的實踐和進程。當代中國國家治理十分注重治理的整體性和協(xié)同性，包括政府治理、市場治理、社會治理等多個領域，同時積極參與全球事務的治理。當代中國國家治理還強調運用系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、技術治理等多種方式，是一種現(xiàn)代性特征明顯的全面治理。

(三)中國國家治理的“本質特征”

習近平總書記指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量?！秉h是領導一切的，也就必然領導著中國國家治理的方方面面。可以說，當代中國國家治理的最根本特征和最大優(yōu)勢就是“黨的領導”。黨的十六大報告首次提出了“黨領導人民治理國家”的理念，黨的十七大報告強調“保證黨領導人民有效治理國家”，黨的十八大報告要求“更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家”，黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，黨的十九屆四中全會全面研究和部署了如何“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。實踐中，中國各領域、各層級的治理也都是在黨的領導下進行的。對于當代中國國家治理，習近平作了十分精準的概括：“國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”

二、黨領導國家治理的理論邏輯：制度、體系與能力

黨的十八屆三中全會后，有關“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的議題迅速成為理論界討論的熱點問題，有學者將其稱為“繼工業(yè)、農業(yè)、國防和科學技術‘四個現(xiàn)代化’之后的第五個現(xiàn)代化”。這個吸取了我國社會科學領域最新研究成果的“官方命題”，從理論上涵蓋了制度、體系和能力三個關鍵詞及其對應的三個重要領域。

(一)堅持和完善中國特色社會主義制度的方向目標

在社會科學研究中，不同學科研究者對“制度”有著不同側重的界定，如經(jīng)濟學者強調制度是一種市場博弈的規(guī)則，政治學者將制度視為組織機構和法律法規(guī)，而社會學者則認為文化規(guī)范也是一種制度。盡管這樣，不同學科研究者關于制度和制度研究也有著諸多共識，如在制度研究中通常聚焦于支配經(jīng)濟、政治和文化活動的規(guī)則、規(guī)范和價值，傾向于考察現(xiàn)實世界中的制度安排及制度現(xiàn)實運行，認為制度的突出特征在于其對“結構性、穩(wěn)定性、制約性以及共享價值和意義的強調”。制度對人類活動具有重要影響甚至決定性意義，制度一定程度上塑造了一個國家或地區(qū)的發(fā)展模式、治理模式，也決定著這個國家或地區(qū)的發(fā)展績效、治理績效。習近平指出：“新中國成立70 年來，中華民族之所以能迎來從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，最根本的是因為黨領導人民建立和完善了中國特色社會主義制度，形成和發(fā)展了黨的領導和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度，不斷加強和完善國家治理。”一個國家的制度集中體現(xiàn)為國家的治理體系，而制度執(zhí)行力則集中體現(xiàn)為國家的治理能力。可以說，一個國家的制度內在地規(guī)定了該國治理體系的根本屬性，也內在地規(guī)定了治理能力的發(fā)展空間。我國的國家治理現(xiàn)代化必須以堅持和完善中國特色社會主義制度為方向目標，在這個總的前提下持續(xù)不斷完善現(xiàn)代化的治理體系、提升現(xiàn)代化的治理能力。

(二)夯實推進國家治理現(xiàn)代化的體系基礎

國家治理現(xiàn)代化是包含治理體系和治理能力的一個有機整體，兩者相輔相成，其中，建立現(xiàn)代國家治理體系是基礎。建立我國現(xiàn)代國家治理體系，首先意味著中國傳統(tǒng)國家治理模式的結構、功能和方式的整體現(xiàn)代轉型和創(chuàng)造性發(fā)展。“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內生性演化的結果。”同時，作為現(xiàn)代化的題中應有之義，國家治理體系現(xiàn)代化既是現(xiàn)代生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系變革在上層建筑領域的體現(xiàn)，也是適應現(xiàn)代觀念、經(jīng)濟、社會及技術變革的現(xiàn)代政治體系的建構過程。就當代中國國家治理體系來說，涉及政黨與國家、國家與社會、政府與市場、市場與社會等多方面關系，呈現(xiàn)出黨領導下的“多元一體”總格局，也即包括黨的領導治理體系、政治治理體系、經(jīng)濟治理體系、文化治理體系、社會治理體系、生態(tài)文明治理體系等多個部分的有機整體。黨的十九屆三中全會提出要“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系”，明確了黨、政府、武裝力量和群團組織等在國家治理體系中的定位，這是治理體系現(xiàn)代化的集中反映，也是當前階段推進我國治理體系現(xiàn)代化的重點所在。中國的國家治理體系現(xiàn)代化既包含著現(xiàn)代國家治理體系建設的某些普遍性規(guī)律，又有著不同于其他國家的獨特之處。我國國家治理不但有地域差異、民族差異和文化差異帶來的多元性，還有多層等級所構成的層次性，這種多元性和層次性導致了治理體系的復雜性和治理變革的困難性，但以民主集中制為總特征的國家治理體系，能夠有效應對這些現(xiàn)實挑戰(zhàn)并實現(xiàn)各類治理力量的協(xié)調整合。

(三)把準推進國家治理現(xiàn)代化的關鍵所在

新中國成立以來特別是改革開放以來，我國所取得的舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展和國家治理成就，特別是近年我國對新冠肺炎疫情的成功應對，讓全世界看到我國的制度和治理體系相比西方制度和治理體系的優(yōu)越性。進一步的相關國際比較研究發(fā)現(xiàn)，在相同或相似的制度和治理體系下，治理效能有時也存在天壤之別，其中的關鍵在于治理能力的不同。因此可以說，一個國家能否實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，關鍵在于能否通過提升治理能力來實現(xiàn)國家的有效治理。在我國，衡量是否實現(xiàn)了治理能力現(xiàn)代化(或說治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度)，需要綜合考慮是否有利于解決社會主要矛盾、是否有利于人民當家作主和是否有利于激發(fā)全社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。作為“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，我國國家治理能力包括黨的領導能力和執(zhí)政能力、國家機構和公職人員依法履職的能力以及多元社會主體參與國家事務管理和進行自我管理的能力?！爸挥幸蕴岣唿h的執(zhí)政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉?！睘榇?，要提高我國的國家治理能力，首要的是提高黨“總攬全局、協(xié)調各方”的領導能力和科學、民主、依法執(zhí)政的能力。同時，必須適應國家現(xiàn)代化總進程的形勢需要，提高國家機構和公職人員依法履職的能力，提高群團組織、社會組織和人民群眾依法管理國家事務、公共事務和自身事務的能力?？傊?，就是要通過提升各類治理主體的治理能力，全面提升我國國家治理能力和治理現(xiàn)代化水平。

三、黨領導國家治理的話語邏輯：“方言”“普通話”與話語權

話語是指口語化或書面化的語言表達，這種語言表達通過一定的邏輯關系組合起來，就構成了話語體系。任何實踐和理論都需要有相應的話語(話語體系)來表達，中國的國家治理和治理現(xiàn)代化也需要建構一套與之相匹配的話語體系。

(一)作為西方“方言”的“治理理論”

“如同任何現(xiàn)代化目標一樣，國家治理現(xiàn)代化在不同國家，由于社會場域不同，必然會有不同的目標指向，也會有不同的話語表達。也就是說，國家治理現(xiàn)代化有一個語境的問題?！币话阏J為，我們現(xiàn)在所說的“治理理論”，來自世界銀行于1989年發(fā)布的關于非洲的一份政策評估報告。該報告稱，“非洲發(fā)展問題的反復出現(xiàn)”的深層次原因是背后的“治理危機”(governance crisis)，即這些非洲國家之所以出現(xiàn)普遍性的國家失敗，根源在于政府無法提供有效的治理。對此，報告提出了加強各種非政府組織乃至個人作用的替代性方案，以實現(xiàn)“沒有政府的治理”。自1992年開始，世界銀行又將年度報告改稱為《治理與發(fā)展》，此后“治理理論”迅速在全世界流行開來。關于什么是治理，全球治理委員會在1995年發(fā)布的《我們的全球伙伴關系》報告中，將其界定為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。治理概念和理論最初其實只是一種反映西方局部治理經(jīng)驗的“方言”，但其依托于西方國家強大的“硬實力”和“軟實力”而得以在全球普遍化。西方國家通過學術交流、書籍出版、新聞傳播等方式，借助全球化的浪潮，把他們自己的、僅具地方性的“知識”包裝為“全球共識”和“普世價值”，并形成全球性的強大話語霸權。“治理理論”因其開放性和包容性，特別是與“華盛頓共識”相契合，自提出后就受到不少國家特別是發(fā)展中國家的歡迎。但是我們要清醒地認識到，“治理理論”絕不是放之四海而皆準的真理。盡管“治理理論”也講國家與社會之間多元主體的合作，但其核心還是社會中心主義的解決方案，這對于國家力量足夠強大的發(fā)達國家來說似有必要，但對于很多還未完成現(xiàn)代國家建構的發(fā)展中國家來說恐怕南轅北轍?！鞍l(fā)展中國家的社會本來就強而國家脆弱，加強社會力量的治理方案必然起到相反的效果?！睂嵺`中，主張以社會為中心的“治理理論”，在很多發(fā)展中國家并沒有起到預想的治理效果，大多數(shù)發(fā)展中國家的治理水平也沒有因為引入“治理理論”而得以提升。

(二)現(xiàn)代治理理論的“普通話”表達

“作為天然的治理主義者，中國人對‘治理’理論有著天然的敏感性。”20世紀 90 年代初，幾乎和世界“思想市場”同步，治理概念和理論引入到中國，并迅速成為中國思想界、理論界的“熱詞”和關注焦點。但西方國家所倡導的“治理”，其實是當時“民主化”“公民社會”思潮的一部分，其核心是“去國家化”(隱含著“去共產(chǎn)黨化”)，是個人中心主義或社會中心主義理論的具體成果。在中國，我們談論的治理與西方人談論的治理，其意義和語境都有著根本的區(qū)別。中國傳統(tǒng)文化中雖然沒有西方現(xiàn)代意義上的“治理”概念，但長久以來就有治理的實踐，即“治國理政”和“治國安邦”，其基本含義是統(tǒng)治者治理國家和處理政務，用現(xiàn)在的話來說就是“國家治理”。在當前的語境下，我國的國家治理，“本質上既是政治統(tǒng)治之‘治’與政治管理之‘理’的有機結合，也是政治管理之‘治’與‘理’的有機結合。因此，在馬克思主義國家理論話語體系中，‘治理’是社會主義國家政治統(tǒng)治與政治管理的有機結合”。西方學者曾用“地方性知識”這一概念，探討知識究竟在多大程度和范圍內有效，是否存在一種“普遍性知識”？如果把本來也屬于“地方性知識”的西方經(jīng)驗奉為人類的“普遍性知識”，用于分析和指導中國的治理實踐，結果只能是“總覺得哪兒不對”甚至是“完全錯誤的”。新中國的成立結束了其長達一個世紀“挨打”的歷史，改革開放解決了“挨餓”的問題，現(xiàn)在我們還要解決“挨罵”的問題。習近平指出：“在解讀中國實踐、構建中國理論上，我們自己應該最有發(fā)言權，但實際上我國哲學社會科學在國際上的聲音還比較小，還處于有理說不出、說了傳不開的境地?！睂τ谥卫眍I域來說，我們既要避免簡單運用西方治理概念來套解我國的治理，也要避免簡單認為治理的概念只是西方當代政治理論和管理理論的專利，而是要基于中國國情和治理實踐，形成具有中國特色、中國氣派和中國特點的治理理論和治理話語(也即“普通話”表達)。在這方面，我國已有圭臬性建樹，《習近平談治國理政》一至四卷為治理現(xiàn)代化的中國話語建構提供了根本遵循和實踐路徑。

(三)提升中國在治理領域的國際話語權

中國國家治理取得了舉世矚目的成績，成就了“長期社會穩(wěn)定”的罕見奇跡，中國也因此被稱為全球“最有安全感的地方”。不過，目前我國在治理領域的研究、理論和話語在國際上還并不響亮。當前，一個“日益走近世界舞臺中央”、空前接近于中華民族偉大復興的中國，亟須以自己的“新概念新范疇新表述”(也即話語體系)來將本國的治理經(jīng)驗理論化，并通過適當?shù)脑捳Z表達傳遞治理現(xiàn)代化的中國聲音。

以“中國為方法”建構“中國之治”話語權。只有民族的，才是世界的。在《如何研究中共黨史》中，毛澤東指出：“我們研究中國就要拿中國做中心，要坐在中國的身上研究世界的東西?！边@對我們建構治理話語權具有重要的啟示意義。我們的治理研究要達到讓世界同仁尊重和刮目相看的水平，形成治理領域的話語權，不但要做到治理研究的“本土化”，還必須形成“以中國為方法”的“國際化”?！耙灾袊鵀榉椒ā敝辽儆袃蓪雍x，即不但研究要以中國本土為中心，而且要將“以中國為中心”研究所產(chǎn)生的認識論、方法論上升為一種“尺度”或“標準”。這種“尺度”或“標準”，其實就是一種話語權。以此，通過構建中國話語而“賦予自己的思想以普遍性的形式”，使中國治理理論具有普遍意義的實現(xiàn)形式，從而被全球更大范圍的人們所理解和接受。

以“價值的正義”捍衛(wèi)“中國之治”話語權。從國內治理看，“中國之治”堅持社會主義的價值屬性，堅持以人民為中心和人民當家作主，強調治理的“共建共治共享”，始終把實現(xiàn)“人民對美好生活的向往”作為治理的出發(fā)點和落腳點。這是一種追求“實質正義”的現(xiàn)代治理，比資本主義國家的“形式治理”具有更高層次的正義品質。在全球治理上，主張“尊重世界文明多樣性，以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優(yōu)越”，提出了“共商共建共享”“人類命運共同體”的全球治理觀。中國將大多數(shù)人的利益、人類的共同利益放在優(yōu)先位置的治理理念和治理實踐，構成了“中國之治”話語的價值基礎，具有天然的正義性。居高聲自遠，我們雖無意向外輸出“治理模式”，但要有充分的制度自信，相信中國特色治理必將得到世界上越來越多國家和地區(qū)的尊重和認同。

以“春風化雨法”擴大“中國之治”話語權。“打贏如今的戰(zhàn)爭靠的不是最好的武器，而是最好的敘述方式?！睘榇?，我們要在堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基礎上，敢于善于與西方理論界開展對話，同時遵循話語傳播規(guī)律、加強傳播能力建設，善于以受眾“喜聞樂見”的方式講好中國治理故事、傳播中國治理好聲音。不必諱言的是，一國能夠為全球提供的公共產(chǎn)品越多，話語權也就越大，我們要善于在參與國際治理和提供公共產(chǎn)品的過程中實現(xiàn)話語權的提升。當前，隨著我國綜合實力的提升，在國際經(jīng)濟、政治、文化、安全、生態(tài)環(huán)境等諸多方面我們將有越來越多的機會參與全球治理，也有更大責任向國際社會提供更多優(yōu)質的公共產(chǎn)品，因此我們要善于在此進程中以“隨風潛入夜”的方式將“中國之治”話語更好地傳播開來。

以“強治理效能”夯實“中國之治”話語權。發(fā)展是硬道理，有效治理也是硬道理。話語權背后最根本的是實力，包括直接的治理成效和更為基礎的國家綜合實力。一個制度和治理體系的優(yōu)劣，說到底是由制度績效和治理效能來決定的。中國制度和治理體系創(chuàng)造了“世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡”，特別是在新冠疫情防控中，我們“取得重大戰(zhàn)略成果，維護了人民生命安全和身體健康，為維護地區(qū)和世界公共衛(wèi)生安全作出了重要貢獻”，充分彰顯了我國制度和治理體系的優(yōu)越性，顯示了強大的治理能力和治理效能。與西方少數(shù)國家宣稱的普適“好制度”卻不能有效治理形成鮮明對比，有著強大治理效能支撐的“中國之治”顯示出強大生命力，必將產(chǎn)生越來越大的吸引力。