廢約與南京國(guó)民政府外交體制的調(diào)整*

劉利民

一、黨國(guó)外交體制下的廢約外交決策與執(zhí)行

1928年10月3日，《訓(xùn)政綱領(lǐng)》確立了國(guó)民黨的最高權(quán)力。1929年3月21日，國(guó)民黨又通過(guò)《確定訓(xùn)政時(shí)期黨政府人民行使政權(quán)治權(quán)之分際及方略案》，公布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》。這就確立了訓(xùn)政時(shí)期國(guó)民黨、國(guó)民政府與民眾之間的權(quán)力關(guān)系。這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)在1931年6月1日頒布的《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》中以根本大法形式確認(rèn)。外交權(quán)力模式相應(yīng)納入黨國(guó)體制。

根據(jù)訓(xùn)政綱領(lǐng)，最高決策機(jī)關(guān)為國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)。因此，從外交的角度看，全代會(huì)是外交權(quán)力模式的最高機(jī)構(gòu)，以決議和宣言形式?jīng)Q定對(duì)外根本方針。其制定的外交方針國(guó)民政府必須執(zhí)行，如1924年國(guó)民黨一大宣言確定包括取消一切不平等條約、重訂雙方平等互尊主權(quán)之條約在內(nèi)的七項(xiàng)對(duì)外政策，國(guó)民黨二大宣言、三大宣言相繼重申了取消不平等條約方針，這些宣言、決議案構(gòu)成后來(lái)國(guó)民政府廢約政策的來(lái)源。在全代會(huì)閉會(huì)期間，則由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)代行職權(quán)，成為平時(shí)決策機(jī)構(gòu)。中執(zhí)委及其常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督全代會(huì)的決議、方針的實(shí)施，負(fù)責(zé)國(guó)民政府的組成，監(jiān)督政府報(bào)告。因此，就平時(shí)政策的制定來(lái)看，中執(zhí)委及其常委會(huì)居于最高地位。從外交政策的制定、執(zhí)行程序看，中執(zhí)委做決定，要求國(guó)民政府遵照，令行政院轉(zhuǎn)飭外交部辦理。所以，廢約工作進(jìn)行是基于中執(zhí)委的命令。

從上述可知，這一時(shí)期外交體制大體上是黨國(guó)外交。國(guó)民黨中央機(jī)構(gòu)集中掌握外交大權(quán)。全代會(huì)名義上享有最高決策權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)外根本方針制定。中執(zhí)委及其常委會(huì)平時(shí)代行全代會(huì)職權(quán)，負(fù)責(zé)平時(shí)決策，制定外交方針，但實(shí)質(zhì)上真正掌握決策權(quán)的是中政會(huì)。這種模式對(duì)于貫徹國(guó)民黨廢約方針有一定影響。

二、中央外交執(zhí)行機(jī)構(gòu)的調(diào)整與廢約關(guān)系

在堅(jiān)持黨國(guó)外交體制總體框架的前提下，南京國(guó)民政府對(duì)外交機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一些調(diào)整。這既適應(yīng)了條約關(guān)系改善的需要，也有利于推動(dòng)廢約進(jìn)程。

由按照事務(wù)性質(zhì)劃分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變到按照事務(wù)性質(zhì)與地域劃分相結(jié)合的辦法內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有利于廢約運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展。因?yàn)榘凑帐聞?wù)性質(zhì)劃分有利于分類處置，如條約委員會(huì)負(fù)責(zé)條約起草、審定，情報(bào)司負(fù)責(zé)情報(bào)收集等；按照地域劃分有利于對(duì)應(yīng)到相應(yīng)國(guó)家，外交部可以同時(shí)與各國(guó)展開(kāi)條約談判。王正廷擔(dān)任外交部長(zhǎng)時(shí)，往往指定相應(yīng)的司長(zhǎng)具體協(xié)助部長(zhǎng)與各國(guó)進(jìn)行條約談判，分工明確。如中英法權(quán)談判，由歐美司司長(zhǎng)徐謨負(fù)責(zé)起草對(duì)案，并與英國(guó)駐華使館參贊臺(tái)克曼磋商條約的具體細(xì)節(jié)；中日關(guān)稅談判，由亞洲司司長(zhǎng)周龍光與日本駐滬領(lǐng)事上村伸一磋商細(xì)節(jié)；中法越南陸路通商條約修訂談判，由歐美司司長(zhǎng)徐謨、參事徐東藩負(fù)責(zé)籌備；中捷商約談判，則由歐美司長(zhǎng)徐謨、條約委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)徐東藩、委員劉師舜與捷克代表倪慈都進(jìn)行磋商；中俄復(fù)交后商約磋商，由條約委員會(huì)會(huì)同亞洲司負(fù)責(zé)，等等。

除了以上機(jī)構(gòu)調(diào)整外，外交部還有一些機(jī)構(gòu)設(shè)置與廢約有關(guān)聯(lián)，如外交部駐滬辦事處、國(guó)民通訊社、取消領(lǐng)事裁判權(quán)宣傳委員會(huì)、外交討論委員會(huì)等。

總的來(lái)說(shuō)，南京國(guó)民政府為了應(yīng)對(duì)條約關(guān)系變化新形勢(shì)，或者調(diào)整，或者增設(shè)一些內(nèi)制機(jī)構(gòu)，對(duì)于推動(dòng)廢約運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展有積極意義。

三、廢約形勢(shì)下統(tǒng)一外交事權(quán)與裁撤交涉署

四、結(jié)語(yǔ)

黨國(guó)外交體制對(duì)廢約外交活動(dòng)產(chǎn)生了較為明顯的影響。南京國(guó)民政府初期廢約外交與這種體制密切相關(guān)。廢約外交活動(dòng)的展開(kāi)是國(guó)民黨對(duì)外綱領(lǐng)的具體落實(shí)。黨國(guó)外交體制保障了國(guó)民黨對(duì)廢約外交活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)。換言之，黨國(guó)外交體制決定了當(dāng)時(shí)廢約的方向和進(jìn)程。

首先，廢約總方針是國(guó)民黨制定的。在這種體制下，國(guó)民黨居于指導(dǎo)地位，國(guó)民政府的外交活動(dòng)必須服從和服務(wù)于國(guó)民黨的對(duì)外方針。自1924年孫中山將“取消”一切不平等條約正式寫入國(guó)民黨一大宣言后，其繼任者就必須遵循這個(gè)方針，國(guó)民黨二大、三大宣言均重申廢約方針。此后國(guó)民黨組織的廣州、武漢和南京國(guó)民政府莫不如此，它們的對(duì)外宣言都有“取消”或“廢除”不平等條約的內(nèi)容，唯“廢約”手段有差異而已。但不管有多大差異，政府推進(jìn)廢約外交都不能偏離這個(gè)方針。南京國(guó)民政府前期上任的外交部長(zhǎng)都明確表態(tài)要遵循孫中山遺志，遵照國(guó)民黨綱領(lǐng)就是如此。

就廢約而言，黨國(guó)外交體制貫徹了國(guó)民黨以黨治國(guó)理念，確保了國(guó)民黨對(duì)外政綱的執(zhí)行，保證外交決策權(quán)控制在國(guó)民黨手中，有利于廢約外交的統(tǒng)一進(jìn)行。當(dāng)然，這種外交體制也有其局限。

第三，外交決策和執(zhí)行不暢。外交決策權(quán)由國(guó)民黨掌握，外交行政權(quán)由國(guó)民政府掌握。按照黨政外交體制的權(quán)力架構(gòu)，外交事務(wù)由外交部呈行政院會(huì)議討論，呈送國(guó)民政府會(huì)議通過(guò)，轉(zhuǎn)呈國(guó)民黨中政會(huì)決定，中政會(huì)決策后，交國(guó)民政府，訓(xùn)令行政院，轉(zhuǎn)交外交部實(shí)施。同時(shí)，國(guó)民政府內(nèi)部立法院、監(jiān)察院等都有一定外交權(quán)，形成牽制。這是一種頗為特殊的外交決策和執(zhí)行模式。就廢約而言，這種模式雖能保證國(guó)民黨中央對(duì)廢約外交進(jìn)程的把控，但外交行政執(zhí)行過(guò)程繁瑣，程序復(fù)雜，多機(jī)構(gòu)層層討論、審查，效率不高，有時(shí)還形成一定掣肘，甚至阻滯外交的進(jìn)行，不利于廢約外交的快速應(yīng)對(duì)。

在堅(jiān)持黨國(guó)外交體制的前提下，為了適應(yīng)條約關(guān)系快速變化的新形勢(shì)，南京國(guó)民政府前期在外交體制方面做了相應(yīng)調(diào)整，既包括黨國(guó)外交體制本身的微調(diào)，也包括政府內(nèi)部中央和地方外交執(zhí)行機(jī)構(gòu)的較明顯改變；既包括中央外交權(quán)力的集中，也包括地方外交權(quán)力的統(tǒng)一。這種體制調(diào)整對(duì)于廢約有一定積極作用，在一定程度上促進(jìn)了廢約進(jìn)程。一些調(diào)整本來(lái)就是直接服從和服務(wù)于廢約需要的。如外交部設(shè)置條約委員會(huì)、取消領(lǐng)事裁判權(quán)宣傳委員會(huì)、外交討論委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，裁撤交涉署。外交部設(shè)置條約委員會(huì)，聘請(qǐng)了一批專門學(xué)識(shí)的人才專門從事條約研究，對(duì)于梳理不平等條約問(wèn)題、制定廢約外交具體方策、進(jìn)行廢約談判等均有積極影響。廢約宣傳機(jī)構(gòu)的設(shè)置，也有利于引導(dǎo)廢約輿論的形成。外宣機(jī)構(gòu)的設(shè)置，有利于爭(zhēng)取國(guó)際同情。裁撤交涉署有利于統(tǒng)一外交權(quán)，在一定程度上解決了存在多年的地方外交弊端，對(duì)廢除近代長(zhǎng)期存在的領(lǐng)事外交惡習(xí)起了一定積極作用?？偟膩?lái)說(shuō)，這一時(shí)期南京國(guó)民政府進(jìn)行外交體制的調(diào)整，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)中外條約關(guān)系由不平等趨向平等的變化形勢(shì)。這種調(diào)整既反應(yīng)了中外條約關(guān)系變化的需要，又在一定程度上推進(jìn)了廢約進(jìn)程，促使條約關(guān)系出現(xiàn)重大變化。當(dāng)然，變化只限于內(nèi)部有限調(diào)整，不能根本解決黨國(guó)外交體制的缺陷。