扎實(shí)推動(dòng)共同富裕與慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展*

鄭功成 王海漪

一、發(fā)展慈善事業(yè)是扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的重要途徑

我國已經(jīng)進(jìn)入扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的新發(fā)展階段。能否實(shí)現(xiàn)共同富裕，合理公正的分配制度至關(guān)重要。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中明確提出，“人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”，要“加大稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，發(fā)揮慈善等第三次分配作用，改善收入和財(cái)富分配格局”。這不僅體現(xiàn)了黨和國家對(duì)慈善事業(yè)的高度重視，更體現(xiàn)出慈善事業(yè)在發(fā)揮第三次分配作用、推進(jìn)共同富裕進(jìn)程中作為調(diào)節(jié)收入分配基礎(chǔ)性制度安排重要內(nèi)容的精準(zhǔn)定位。

（一）第三次分配是推進(jìn)共同富裕的有益機(jī)制

（二）第三次分配與慈善事業(yè)相互影響、相互促進(jìn)

（三）慈善事業(yè)體現(xiàn)了共同富裕的內(nèi)涵

共同富裕是全體人民的富裕，是人民群眾物質(zhì)和精神生活都富裕，不僅包含了生活富裕，也包含了社會(huì)和諧、精神自強(qiáng)等“社會(huì)價(jià)值”的內(nèi)涵，從而是物質(zhì)性和精神性的統(tǒng)一。慈善事業(yè)作為調(diào)節(jié)收入分配的“社會(huì)價(jià)值”力量，也是化解貧富沖突的“潤滑劑”。單以經(jīng)濟(jì)視角看，初次分配和再分配固然是我國收入分配的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，但市場機(jī)制和剛性的制度安排不可能包辦和解決所有社會(huì)問題。因?yàn)槠洳痪哂械赖?、精神、文化方面的功能，走向共同富裕不完全是市場機(jī)制和政府約束，還需要源自參與者內(nèi)心的善愛之心和助人之樂，這些構(gòu)成了慈善事業(yè)的倫理基礎(chǔ)。先富起來的群體通過自愿捐獻(xiàn)參與慈善事業(yè)，達(dá)到幫助困難群體和促進(jìn)社會(huì)公益的目的，既是一種軟性的又確是不可或缺的良性的解決社會(huì)問題和社會(huì)階層對(duì)抗與沖突的機(jī)制。實(shí)踐證明，通過慈善事業(yè)搭建起的貧富階層之間的溝通橋梁，可以化解不同社會(huì)階層的心理對(duì)抗，進(jìn)而提升中國積極向上的道德情操，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

綜上所述，第三次分配、慈善事業(yè)和共同富裕是有著內(nèi)在邏輯關(guān)系的三組概念，其雖然不能完全等同，但具有相通的價(jià)值取向和內(nèi)在作用機(jī)理。

二、慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀評(píng)估

（一）慈善制度建設(shè)取得重要進(jìn)展，但并不健全

一方面，全國人大常委會(huì)于2016年制定了《慈善法》，為我國慈善事業(yè)的發(fā)展提供了基本法律依據(jù)。民政部、財(cái)政部等部門依法出臺(tái)了包括慈善組織認(rèn)定登記、公開募捐管理、慈善信托管理、慈善活動(dòng)支出、互聯(lián)網(wǎng)公開募捐平臺(tái)、信用管理、志愿服務(wù)、慈善信息公開、慈善財(cái)產(chǎn)保值增值、公開募捐違法案件管理、有關(guān)非營利組織免稅資格認(rèn)定管理、公益性捐贈(zèng)稅前扣除、慈善捐贈(zèng)物資進(jìn)口管理、政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展等規(guī)章或政策性文件。江蘇、安徽、浙江、寧夏、江西、陜西等省區(qū)人大常委會(huì)制定了有關(guān)慈善的地方性法規(guī)，北京、廣東等省市人民政府亦出臺(tái)了有關(guān)促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)章。這些均為促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展提供了更細(xì)化的規(guī)范。由于慈善法制建設(shè)的進(jìn)步，我國慈善組織與慈善活動(dòng)在公開募捐、慈善服務(wù)與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及慈善信息公開等方面不斷走向規(guī)范化。過去長期存在的無序募捐現(xiàn)象大幅度減少，公權(quán)力機(jī)構(gòu)與單位組織強(qiáng)制或攤派募捐的現(xiàn)象基本消除，從而凈化了慈善募捐行為，也減少了無序募捐與強(qiáng)行募捐帶來的社會(huì)沖突與不滿。上述進(jìn)步是《慈善法》實(shí)施帶來的直接效果，標(biāo)志著我國慈善事業(yè)開始步入法治化發(fā)展新階段。另一方面，現(xiàn)行慈善法制還很不健全。在慈善發(fā)展實(shí)踐中，《慈善法》及相關(guān)法律法規(guī)存在著規(guī)制不足或過于概略而無法操作等現(xiàn)象，致使慈善組織發(fā)展異常緩慢、網(wǎng)絡(luò)慈善與社區(qū)慈善等新興慈善業(yè)態(tài)亦因法制缺失而面臨風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)等。如果不能盡快完善慈善法制，那么我國慈善事業(yè)仍將難以擺脫發(fā)展緩慢的困境。

（二）公眾參與度在提升，但深度還不夠

（三）慈善組織數(shù)量在增加，但總量不足、質(zhì)量不高、資源動(dòng)員能力有限

民政部提供的數(shù)據(jù)顯示，我國社會(huì)組織轉(zhuǎn)換成慈善組織的積極性不高，近幾年新增慈善組織數(shù)量呈逐年遞減的態(tài)勢，這表明法定慈善組織并不具有吸引力。如果這種局面持續(xù)下去，我國慈善事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展將可能因缺乏足夠載體而受到影響。

（四）對(duì)弱勢群體的扶助有效果，但服務(wù)功能的局限性仍很明顯

然而，慈善服務(wù)的發(fā)展卻嚴(yán)重不足。一方面，在現(xiàn)有1.1萬多家慈善組織中，基金會(huì)約為9000家，構(gòu)成了慈善組織的絕對(duì)主體，直接提供社會(huì)服務(wù)的慈善組織卻十分稀缺，這與發(fā)達(dá)國家及我國港澳臺(tái)地區(qū)主要以提供社會(huì)公益服務(wù)的組織為主體的慈善組織結(jié)構(gòu)相差甚遠(yuǎn)。另一方面，我國已進(jìn)入了少子高齡化時(shí)代，社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、殘疾人服務(wù)等的需求持續(xù)高漲，但現(xiàn)有供給卻無法真正滿足需要，這反映了現(xiàn)有慈善組織的社會(huì)服務(wù)功能不足，特別是未能培育、促進(jìn)服務(wù)型慈善組織大發(fā)展。這種局面不僅制約了慈善組織的發(fā)展，而且對(duì)保障與改善民生極為不利，亟待改變。

三、導(dǎo)致我國慈善事業(yè)發(fā)展滯后的主要原因

（一）《慈善法》落實(shí)不到位，慈善制度仍然不健全

2016年頒行的《慈善法》確立了促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的立法宗旨，明確了發(fā)展慈善事業(yè)的基本原則、一般行為規(guī)范和政策支持體系。但這些規(guī)制并未得到全面貫徹落實(shí)。例如，《慈善法》明確慈善組織由雙重管理改為民政部門直接登記制，是為促進(jìn)社會(huì)各界舉辦慈善事業(yè)，但現(xiàn)實(shí)中各地申請成立慈善組織時(shí)仍被要求有業(yè)務(wù)主管單位，慈善組織認(rèn)定少與新增慈善組織數(shù)量逐年遞減的現(xiàn)實(shí)表明這一立法意圖并未得到落實(shí)。《慈善法》中的多條原則規(guī)制亦因缺乏有效政策配套而無法得到有效實(shí)施。例如，《慈善法》規(guī)定扶貧濟(jì)困享受特別優(yōu)惠，但稅務(wù)部門只有臨時(shí)性的優(yōu)惠政策而無穩(wěn)定的特惠政策；規(guī)定的金融、土地、慈善信托等方面的優(yōu)惠政策迄今尚未明確；專章規(guī)制慈善信托與慈善服務(wù)，但實(shí)踐中因缺乏具體政策規(guī)范與促進(jìn)，并未取得預(yù)期的成效；等等。此外，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)慈善（包括指定平臺(tái)募捐、平臺(tái)個(gè)人大病求助等）、社區(qū)慈善等，在《慈善法》缺乏相應(yīng)的規(guī)制，也無相應(yīng)政策指引。這種狀況顯然不利于整個(gè)慈善事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）政策支持力度不夠大，監(jiān)管過度與監(jiān)管不足并存

一方面，慈善促進(jìn)政策力度還不夠大。例如，個(gè)人捐贈(zèng)的減免稅額度限定在應(yīng)納稅所得額的30%，明顯低于企業(yè)減免稅收額度，因企業(yè)可以連續(xù)三年計(jì)算，實(shí)際上的減免稅收優(yōu)惠力度從過去的12%提升到了48%，這種滯后的規(guī)制與國家發(fā)揮第三次分配作用主要適用于個(gè)人捐獻(xiàn)并鼓勵(lì)先富幫后富的價(jià)值與政策取向明顯不相吻合，對(duì)個(gè)人捐獻(xiàn)的激勵(lì)力度明顯偏低；國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位和其他組織為開展慈善活動(dòng)提供場所和其他便利條件的規(guī)制迄今缺乏具體的政策；政府購買慈善組織的社會(huì)服務(wù)并未有更為優(yōu)先的條件設(shè)定；等等。另一方面，監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存。監(jiān)管不足主要表現(xiàn)在民政部門的監(jiān)管能力不足上，一些地市以下的民政部門甚至只有1人或者無人專門負(fù)責(zé)慈善工作，這種狀況顯然無法滿足慈善監(jiān)督的需要。監(jiān)管過度是對(duì)慈善組織的準(zhǔn)入和慈善組織任職人員等規(guī)定過細(xì)，如對(duì)慈善組織的章程制定不是側(cè)重于章程宗旨與使命及法定事項(xiàng)的監(jiān)管，而是要求內(nèi)容幾乎一致。這實(shí)質(zhì)上是接近于對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和行政干部的管理方式，剝奪了慈善組織應(yīng)有的自治權(quán)，與鼓勵(lì)人人行善、終生行善的立法追求不一致。

（三）體制性障礙依然存在

盡管《慈善法》明確規(guī)定民政部門主管慈善工作，但相關(guān)政策需要財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)部門同步支持，目前卻并未形成有效的合力。例如，稅收優(yōu)惠涉及財(cái)政部門、稅務(wù)部門；慈善信托涉及銀保監(jiān)等部門；網(wǎng)絡(luò)慈善涉及網(wǎng)信辦、宣傳等部門；宣傳教育涉及教育、宣傳等多個(gè)部門；境外捐贈(zèng)需要海關(guān)等配合。所有這些，均需要各個(gè)部門同步出臺(tái)政策。如果相關(guān)部門不能高效協(xié)同，民政部門落實(shí)政策幾無可能，相關(guān)制度只能體現(xiàn)為原則停留在紙面上。此外，還缺乏高效協(xié)同的政慈互動(dòng)機(jī)制。政府與慈善組織的權(quán)責(zé)邊界不清，政府干預(yù)過度的現(xiàn)象并不罕見。2020年新冠疫情中，面對(duì)突發(fā)疫情，政府部門依循慣例指定省市紅十字會(huì)、慈善總會(huì)和青少年基金會(huì)作為接受捐贈(zèng)的專責(zé)機(jī)構(gòu)，但由于缺乏信息共享平臺(tái)和多方協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅無法保證慈善行動(dòng)快速有效，而且導(dǎo)致慈善資源的低效甚至浪費(fèi)。

（四）慈善組織發(fā)育成長緩慢，行業(yè)生態(tài)并未形成

盡管我國的慈善事業(yè)獲得了一定發(fā)展，但總體而言，慈善組織數(shù)量不多，發(fā)育成長緩慢，不僅缺乏規(guī)范化的內(nèi)部治理機(jī)制，更缺乏專業(yè)人員參與。即使是人才云集的高等院校教育基金會(huì)，也普遍附屬于所在高校，其人、財(cái)、物并不具有獨(dú)立性，還有部分高校教育基金會(huì)無財(cái)務(wù)獨(dú)立權(quán)或合并在學(xué)校財(cái)務(wù)。有的慈善組織還依附在行政部門。例如，慈善會(huì)在中央、省、市、縣區(qū)四個(gè)層次設(shè)立慈善總會(huì)和各級(jí)慈善會(huì)，其組織設(shè)置與官僚組織結(jié)構(gòu)相似，各級(jí)慈善組織行政化色彩濃厚，在組織架構(gòu)、資源等方面都依附于地方政府或其相關(guān)職能部門，發(fā)揮作用十分有限。同時(shí)，慈善行業(yè)組織發(fā)展滯后，慈善領(lǐng)域缺乏行業(yè)組織發(fā)聲并加以自律及維權(quán)。中國慈善聯(lián)合會(huì)作為行業(yè)組織的功能有待提升，地方慈善行業(yè)組織普遍能力不足，而采取一級(jí)只能有一個(gè)慈善行業(yè)組織的做法也不利于慈善組織自發(fā)聯(lián)合并有效協(xié)同局面的形成。

四、以高質(zhì)量的慈善制度助力共同富裕

（一）牢固樹立中國特色慈善事業(yè)的發(fā)展理念

基于上述理念，我國的慈善制度應(yīng)遵循“志愿、公益、共享、平等、法治與自治相結(jié)合”等一般規(guī)律，同時(shí)將慈善制度融入到社會(huì)主義制度及其社會(huì)治理體系之中，將慈善事業(yè)納入國家發(fā)展全局和扎實(shí)推動(dòng)共同富裕大局并與社會(huì)保障體系有機(jī)結(jié)合，通過建立健全的慈善法律法規(guī)政策體系和高效的管理體制及運(yùn)行機(jī)制，形成全民參與的慈善事業(yè)發(fā)展格局。

（二）盡快建立健全的慈善制度體系

一般而言，慈善制度體系是包含了慈善及與慈善相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、各級(jí)政策性文件以及行業(yè)、組織自治制度的總和。從慈善事業(yè)發(fā)展實(shí)踐視角看，健全的慈善制度需要針對(duì)所有慈善活動(dòng)、慈善參與主體等涉及慈善制度的各個(gè)要素進(jìn)行規(guī)制，任何新的慈善形態(tài)均應(yīng)當(dāng)被納入其中，而不是任由其運(yùn)行在法律制度之外。綜合而言，從組織視角、活動(dòng)視角和發(fā)展視角出發(fā)，慈善制度體系應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面。第一，慈善主體規(guī)范制度。慈善組織作為慈善事業(yè)的載體，是慈善主體規(guī)范制度的重點(diǎn)規(guī)制對(duì)象。規(guī)范制度主要包括慈善組織制度、慈善信托制度、互聯(lián)網(wǎng)公開募捐平臺(tái)制度等組織制度和慈善專業(yè)人員制度、志愿者制度等微觀個(gè)體制度。其中，慈善組織的規(guī)范主要體現(xiàn)在慈善組織、慈善信托、公開募捐平臺(tái)的認(rèn)定、組織形式、組織財(cái)產(chǎn)、組織信息公開等方面。第二，慈善行為規(guī)范制度。依據(jù)慈善活動(dòng)的運(yùn)行規(guī)律，慈善行為制度主要包括慈善募捐與捐贈(zèng)制度、慈善服務(wù)制度、慈善信托制度等。需要指出的是，慈善行為具有動(dòng)態(tài)性，應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)踐中的慈善行為及時(shí)總結(jié)，并將其納入制度體系規(guī)制，以促使慈善事業(yè)有序開展。第三，慈善監(jiān)督管理制度。依據(jù)慈善與政府、社會(huì)的關(guān)系，可以將慈善監(jiān)督管理制度分為行政監(jiān)管制度和社會(huì)監(jiān)督制度。慈善監(jiān)管制度肩負(fù)糾錯(cuò)與促進(jìn)雙重職責(zé)，貫穿在慈善組織和慈善行為之中，既要規(guī)制負(fù)面行為及其處理規(guī)則，又要通過相關(guān)服務(wù)實(shí)現(xiàn)正面牽引。第四，慈善促進(jìn)制度。它主要包括財(cái)稅制度、褒獎(jiǎng)制度、慈善宣傳與教育制度。其中，財(cái)稅制度是財(cái)務(wù)激勵(lì)，是貫穿慈善參與主體和行為的制度安排，其力度大小及服務(wù)便捷度直接影響著慈善主體參與的效果。褒獎(jiǎng)制度是精神激勵(lì)，其作用不亞于財(cái)務(wù)激勵(lì)，因?yàn)橹袊藰飞坪檬鶎⑨尫抛约旱膼坌纳埔夂挖A得社會(huì)認(rèn)同放在首位，對(duì)大多數(shù)參與者而言，精神褒獎(jiǎng)較財(cái)務(wù)激勵(lì)更具正面效應(yīng)。因此，應(yīng)高度重視通過褒獎(jiǎng)制度弘揚(yáng)慈善精神，激發(fā)公眾參與熱情。教育和宣傳制度則是慈善促進(jìn)的長久機(jī)制，為慈善事業(yè)發(fā)展提供社會(huì)文化氛圍。

（三）扎實(shí)推動(dòng)慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性舉措

2.理順管理體制，形成協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，在民政部門內(nèi)部形成慈善組織和社會(huì)組織管理的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面在內(nèi)部進(jìn)行職責(zé)優(yōu)化與機(jī)構(gòu)整合，以此平衡不同主管業(yè)務(wù)之間的目標(biāo)差異；另一方面在內(nèi)部形成就專項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行專題討論或者定期溝通的機(jī)制，這是在保持機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)不變的情形下較為可行的一種方式。第二，形成上下配套機(jī)制。在各級(jí)民政系統(tǒng)內(nèi)部建立上下對(duì)應(yīng)的慈善行政管理機(jī)構(gòu)，從統(tǒng)一省級(jí)民政部門行政管理模式開始，逐步建立起統(tǒng)一的慈善和社會(huì)監(jiān)管模式，防止出現(xiàn)政策執(zhí)行由不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的情形，降低政策落實(shí)的協(xié)調(diào)成本。第三，建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。國務(wù)院應(yīng)當(dāng)建立民政部、財(cái)政部等相關(guān)部門組成的慈善協(xié)調(diào)機(jī)制，促使相關(guān)部門定期溝通協(xié)商，共同推動(dòng)慈善事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。地方各級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)建立相同的機(jī)制，確保國家層級(jí)政策能夠得到全面貫徹落實(shí)。

3.進(jìn)一步完善慈善促進(jìn)政策。第一，健全和落實(shí)褒獎(jiǎng)制度。通過健全的“褒獎(jiǎng)”制度激發(fā)全社會(huì)慈善理念，走出慈善“無成本”和對(duì)行善者苛求的“道德潔癖”，用善愛的眼光看待慈善，從發(fā)展的視角理解慈善。要通過廣泛的慈善宣傳活動(dòng)強(qiáng)化公眾對(duì)慈善的認(rèn)同與參與，真正形成人人行善的社會(huì)氛圍。要健全對(duì)大眾慈善的表彰制度，通過對(duì)為慈善事業(yè)作出實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)者的表彰來提升參與者的獲得感，讓行善者贏得應(yīng)有的尊重。要強(qiáng)調(diào)對(duì)慈善組織和慈善從業(yè)者的正面導(dǎo)向激勵(lì)原則，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)慈善從業(yè)者和志愿者的激勵(lì)，提升慈善對(duì)人才的吸引力。第二，賦予慈善組織更多自主權(quán)，助力慈善組織的自主發(fā)展。一是探索慈善組織和慈善行為的分層分類管理機(jī)制。對(duì)公募型組織采取審批制，對(duì)提供慈善服務(wù)的組織及社區(qū)型慈善組織則可采取備案制，以此促進(jìn)規(guī)模較小的、立足社區(qū)和服務(wù)的慈善組織能夠從組織管理中解放出來，提升組織自主性。二是合理減少政府購買服務(wù)項(xiàng)目限制。例如，減少對(duì)社工人員的勞務(wù)數(shù)額等財(cái)務(wù)限制，以結(jié)果為導(dǎo)向，探索更加靈活多樣的考核機(jī)制。三是取消主管部門對(duì)慈善組織內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，如章程中關(guān)于人員資格、活動(dòng)次數(shù)與形式、項(xiàng)目設(shè)置等不恰當(dāng)干預(yù)，真正形成賦能于慈善組織的體制機(jī)制。四是進(jìn)一步明確慈善組織的財(cái)產(chǎn)保護(hù)，避免公權(quán)力濫用對(duì)慈善組織的自主權(quán)利造成損害。五是支持樞紐型慈善組織的發(fā)展，明確賦予慈善行業(yè)組織建立共享信息平臺(tái)、協(xié)商機(jī)制等職責(zé)。第三，形成有利于慈善事業(yè)發(fā)展的財(cái)稅制度。應(yīng)盡快提高個(gè)人捐獻(xiàn)的稅收減免額度，抓緊出臺(tái)慈善信托稅優(yōu)惠政策，適時(shí)開征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅及房產(chǎn)稅等。這是將稅收制度與慈善制度有效結(jié)合的合理取向，將有效引導(dǎo)先富群體通過參與慈善事業(yè)達(dá)到援助弱者、回饋社會(huì)的目標(biāo)，對(duì)社會(huì)財(cái)富分配格局產(chǎn)生更加直接的影響。此外，有必要出臺(tái)面向慈善組織的政府購買服務(wù)專門政策，將更多公共資源透過慈善組織服務(wù)社會(huì)，并將慈善事業(yè)與法定社會(huì)保障制度有機(jī)結(jié)合起來。